II SA/Po 710/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2010r. sprawy ze skargi G. E. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2009r. Nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ E. Brychcy /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ W. Batorowicz Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Nr [...] znak [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w N. [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) i art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 z późn. zm.) orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u G. E. choroby zawodowej. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ wskazał, iż na podstawie ostatecznego orzeczenia lekarskiego nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej Instytutu Medycyny Pracy [...] w Ł. otrzymanego w dniu [...] lutego 2009 r. dotyczącego G. E. orzeczono brak podstaw do rozpoznania przewlekłych chorób narządu głosu spowodowanych nadmiernym wysiłkiem głosowym objętych poz. 15 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. z 2002 r. Nr 1332, poz. 1115). Nadto organ wskazał, że w uzasadnieniu orzeczenia lekarskiego oraz w piśmie w/w Przychodni z dnia [...] marca 2009 r. znak [...] uzupełniającym to orzeczenie stwierdzono, iż badania laryngologiczne, foniatryczne i wideostroboskopowe nie wykazały zmian organicznych w zakresie krtani uznanych za typowe dla następstw nadmiernego wysiłku głosowego w postaci guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych bądź niedowładu mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią, które dają podstawę do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu (poz. 15 wykazu chorób zawodowych). W przypadku G. E. zwarcie fonacyjne jest pełne, co przeczy występowaniu niedowładu mięśni wewnętrznych krtani. Stwierdzone natomiast obecnie zmiany morfologiczno-czynnościowe w zakresie krtani nie są objęte wykazem chorób zawodowych. W uzasadnieniu organ podniósł również, że na postawie oceny narażenia zawodowego ustalono, iż G. E. pracowała z narażeniem na nadmierny wysiłek głosowy od dnia [...] r. do dnia [...] 2007 r. W powyższym stanie rzeczy organ stwierdził, iż wobec nie rozpoznania choroby ujętej w wykazie chorób zawodowych, brak jest podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła w dniu 11 maja 2009 r. G. E. podnosząc, iż czuje się skrzywdzona tą decyzją a występujące u niej dolegliwości stanowią trwałe zmiany organiczne zaliczane do chorób zawodowych. Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Poznaniu utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w N. [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że w przedmiotowym postępowaniu kwestia narażenia zawodowego na czynnik uciążliwy jest bezsporna. Rodzaj schorzenia rozpoznanego klinicznie w obrębie narządu głosu G. E., wyniki badań lekarskich wykonane w jednostkach upoważnionych do rozpoznawania chorób zawodowych nie wykazały cech choroby zawodowej. Nie stwierdzono zmian organicznych w obrębie krtani w postaci guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych fałd głosowych, bądź cech niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią, które są typowe dla następstw nadmiernego wysiłku głosowego i wymienione w pkt. 15 wykazu chorób zawodowych. Organ II instancji podniósł, iż organy inspekcji sanitarnej są związane rozpoznaniem choroby wskazanym w orzeczeniach medycznych. Nadto organ II instancji wskazał, że zgodnie z § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 105, poz. 869) postępowanie prowadzono w oparciu o niniejsze przepisy, albowiem, z zastrzeżeniem ust. 2, do postępowań w sprawie zgłoszenia podejrzenia, rozpoznania i stwierdzenia chorób zawodowych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy tego rozporządzenia, z tym że czynności dokonane w toku wszczętych postępowań pozostają skuteczne. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w dniu 20 sierpnia 2009 r. G. E. Skarżąca zarzuciła, że uzupełnienie orzeczenia lekarskiego z dnia [...] marca 2009 r. Nr [...] dotyczące niejednakowości i niejednoczesności drgania fałdów głosowych świadczących o cechach dysfonii hyperfunkcjonalnej oraz rozpulchnienia fałdów głosowych i poszerzenia naczyń krwionośnych świadczących o cechach prostego zapalenia krtani określone jako "pojedynczy objaw nie mogący stanowić o rozpoznaniu choroby zawodowej" jest dla niej krzywdzące i budzące wątpliwości, czy uwzględniono całą dokumentację lekarską zebraną w sprawie. Skarżąca podniosła, że cechy dysfonii hyperfunkcjonalnej, które u niej stwierdzono utrzymujące się przez dłuższy czas prowadzą do zmian organicznych w krtani. Gdy mięśnie krtani są napięte, bardziej obciążone, mogą powstawać guzki głosowe i obrzęki. Skarżąca nie zgadza się z wydaną decyzją, albowiem jej zdaniem została naruszona sprawność jej organizmu, jej krtań i struny głosowe nie pozwalają normalnie funkcjonować. Wnosi o ponowne przeanalizowanie jej sprawy, ewentualnie przeprowadzenie dodatkowych lub ponownych badań lekarskich. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Poznaniu podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych przyczyn, aniżeli podniesiono w jej treści. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia rozważenia prawidłowości prowadzonego przez organy inspekcji sanitarnej postępowania w przedmiocie stwierdzenia u G. E. choroby zawodowej narządu głosu. Zgodnie z przepisem art. 235¹ ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. Kodeks pracy (tekst jedn. Dz. U. z 1998r. Nr 21, poz. 94 ze zm.), dodanym ustawą z dnia 22 maja 2009r. o zmianie ustawy Kodeks pracy oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2009r. Nr 99, poz. 825), a obowiązującym od dnia 03 lipca 2009r., za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Użyte w treści powyższego artykułu wyrażenia "choroba wymieniona w wykazie chorób zawodowych" musi być interpretowane z uwzględnieniem wydanego na podstawie art. 237 Kodeksu pracy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych, wymieniającego w załączniku wykaz chorób zawodowych. Tym samym dla rozpoznania choroby zawodowej niezbędne jest stwierdzenie u danej osoby jednostki chorobowej wymienionej w załączniku do rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009r., o ile, w wyniku dokonanej przez właściwy organ administracji oceny warunków pracy, można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Stwierdzenie wystąpienia choroby zawodowej, zgodnie z § 5 powyższego rozporządzenia, musi zostać potwierdzone orzeczeniem lekarza spełniającego wymagania kwalifikacyjne określone w przepisach dotyczących służby medycyny pracy, zatrudnionego bądź to w jednostce orzeczniczej I stopnia, wymienionej w ust. 2 powyższego paragrafu, lub też w jednostce orzeczniczej II stopnia określonej w ust. 3 § 5rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009r. Jak wynika z akt sprawy przedmiotowe postępowanie administracyjne zostało wszczęte w dniu 16 października 2008 r. w czasie obowiązywania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzenia chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że wyrokiem z dnia 19 czerwca 2008r., sygn. akt P 23/07, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. Kodeks pracy w zakresie, w jakim przepisy te nie określają wytycznych dotyczących treści rozporządzenia, a także wydane na ich podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych – są niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny orzekł, że powyższe przepisy tracą moc z upływem 12 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw. Wyrok Trybunału opublikowany został w dniu 02 lipca 2008r., tym samym z dniem 3 lipca 2009r. przedmiotowe przepisy utraciły moc obowiązującą. W badanym przypadku postępowanie prowadzone przez organ I instancji jak i wydanie decyzji pierwszoinstancyjnej miało miejsce w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r., już po wyroku Trybunału, a przed dniem 3 lipca 2009 r., tak więc w okresie co do którego wyrok Trybunału przedłużył czas obowiązywania niekonstytucyjnych rozwiązań. Natomiast wydanie zaskarżonej decyzji z dnia 21 lipca 2009 r. miało miejsce już po wejściu w życie rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych. Zgonie z ukształtowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądem, organ odwoławczy rozstrzygając ponownie sprawę w trybie odwoławczym powinien ocenić sprawę według przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dniu wydania przezeń decyzji. Jeżeli przepisy prawa materialnego ulegną zmianie w czasie między wydaniem decyzji I instancji a rozpatrzeniem odwołania, organ II instancji – zachowując tożsamość sprawy, obowiązany jest uwzględnić nowy stan prawny, chyba że z nowych przepisów wynika co innego. W przedmiotowej sprawie organ Ii instancji, w podstawie prawnej swojej decyzji, powołał przepis § 11 ust. 1 rozporządzenia z 30 czerwca 2009r., zgodnie z którym do postępowań w sprawie zgłaszania podejrzenia, rozpoznania i stwierdzenia chorób zawodowych, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tego rozporządzenia, stosuje się jego przepisy, z tym że czynności dokonane w toku wszczętych postępowań pozostają skuteczne. Oznacza to, iż organ odwoławczy rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym, winien był zastosować postanowienia rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009r. z zastrzeżeniem, iż dokonane dotychczas czynności pozostają skuteczne. W ocenie Sądu organ II instancji zaniechał powyższego obowiązku, w wyniku czego postępowanie obarczone jest wadą skutkującą koniecznością uchylenia wydanych rozstrzygnięć. Wskazać należy, iż jednostki chorobowe wymienione w rozporządzeniu z dnia 30 lipca 2002r. oraz jednostki chorobowe określone w rozporządzeniu z dnia 30 czerwca 2009r. nie są identyczne. Analizując wykaz chorób w obu rozporządzeniach odnotować należy, iż odnośnie chorób wymienionych pod pozycją 15 obu wykazów – załączników do rozporządzenia z 2002r. oraz z 30 czerwca 2009r., istnieje zgodność brzmienia dwóch pierwszych podpunktów z tej pozycji obu rozporządzeń. Występuje natomiast różnica w brzmieniu podpunktu 3 tej pozycji wykazu. Zgodnie z wykazem do rozporządzenia z 2002r., jednostką chorobową był "niedowład mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią", natomiast według obowiązujących obecnie przepisów rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009r., jednostką chorobową ujętą w podpunkcie 3 pkt 15 wykazu jest "niedowład mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną i trwałą dysfonią". Analiza decyzji organu II instancji wskazuje, że rozstrzygając przedmiotową sprawę organ administracji nie uwzględnił brzmienia obowiązujących przepisów prawa, a w szczególności § 11 ust. 1 rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził bowiem, że u skarżącej nie stwierdzono zmian organicznych w obrębie krtani i jednocześnie wskazał typowe postaci takich zmian jako wymienione w pkt. 15 wykazu chorób zawodowych, używając sformułowań zawartych w załączniku do rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. Organ II instancji odniósł się zatem do aktualnie obowiązującego wykazu chorób zawodowych pomimo iż, jak wskazano powyżej, opisana w obecnie obowiązującym rozporządzeniu jednostka chorobowa określa w pkt. 15 ppkt. 3 nie jest tożsama z jednostką chorobową wymienioną w rozporządzeniu z dnia 30 lipca 2002 r. Sąd podkreśla, ze w tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym wydanie decyzji przez organ II instancji uznać należało za przedwczesne. Stosownie do § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009r., w przypadku stwierdzenia, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest niewystarczający, organ rozstrzygający sprawę winien zwrócić się do jednostek, które wydawały orzeczenia, o ich uzupełnienie. W przedmiotowej sprawie konieczne stało się uzyskanie dodatkowych wyjaśnień, w drodze wypowiedzenia się przez wydające wcześniejsze orzeczenia jednostki orzecznicze z zakresu medycyny pracy, czy stwierdzone u skarżącej schorzenia mieszczą się pod pos. 15 nowego rozporządzenia, w szczególności ppk 3. Podkreślenia wymaga, iż w postępowaniu o stwierdzenie choroby zawodowej organy inspekcji sanitarnej są związane rozpoznawaniem choroby podanym w orzeczeniu lekarskim i nie są uprawnione do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej. Wobec wskazanych wyżej różnic w redakcji jednostek chorobowych określonych w poz. 15 ppk 3 obu wykazów, organ odwoławczy nie był władny samodzielnie ocenić, że u skarżącej nie występuje jednostka chorobowa oznaczona pod tą pozycją w wykazie stanowiącym załącznik do rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009r. Reasumując powyższe rozważania wskazać należy, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem § 8 ust. 2 oraz § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych oraz z naruszeniem art. art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.), a więc z naruszeniem przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując ponownie sprawę organ II instancji dostosuje się do powyższych wskazań. Przed wydaniem decyzji, wystąpi do Wielkopolskiego Centrum Medycyny Pracy w Poznaniu oraz do Instytutu Medycyny Pracy w Ł. z żądaniami, o których mowa w § 8 ust. 2 nowego rozporządzenia, w celu jednoznacznego określenia czy schorzenia stwierdzone u skarżącej stanowią chorobę zawodową wymienioną pod poz. 15 ppkt 3 wykazu chorób zawodowych – załącznika do nowego rozporządzenia. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. lit. a i c ppsa uchylił zaskarżoną decyzję. We wyroku określone zostało na postawie art. 152 ppsa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ E. Brychcy /-/ D. Rzyminiak - Owczarczak /-/ W. Batorowicz MP