II SA/Po 711/21

Dnia 31 marca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2022 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego i celowego uchyla zaskarżoną decyzję. Dnia [...] kwietnia 2021 r. J. A. (zwany dalej "wnioskodawcą" lub "Skarżącym") zadzwonił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P., [...] i złożył wniosek ustnie do protokołu w przedmiocie udzielenia jemu pomocy finansowej, gdyż nie posiada żadnego dochodu. Protokół został przyjęty. Dnia [...] kwietnia 2021 r. przeprowadzono rozmowę telefoniczną z wnioskodawcą celem ustalenia jego stanu majątkowego. Ustalono, że wnioskodawca nie posiada żadnych ruchomości oraz nieruchomości. Wnioskodawca nie posiada także zasobów pieniężnych i przedmiotów wartościowych. Zamieszkuje sam. Dnia [...] kwietnia 2021 r. wnioskodawca sprecyzował swoje żądania. Wniósł o przyznanie jemu zasiłku okresowego począwszy od kwietnia 2021 r. w wysokości [...] zł, pomoc finansową na zakup żywności w kwietniu 2021 r. w wysokości [...] zł oraz pomoc finansową na dofinansowanie wynajmu w maju 2021 r. w wysokości [...] zł na jego konto. Wnioskodawca oświadczył, że właśnie kompletuje dokumentację niezbędną do uzyskania dodatku mieszkaniowego, do dnia [...] lipca 2021 r. nie zamierza wyprowadzać się z miejsca zamieszkania oraz, że pożyczył środki finansowe na opłacenie czynszu za okres [...] 2021 r. po [...] zł. Wnioskodawca przedłożył także kopię recepty, orzeczenie lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, w którym stwierdza się, że jest on częściowo niezdolny do pracy, kartę informacyjną leczenia szpitalnego oraz kopię umowy najmu mieszkania przy ul. [...] w P.. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] Prezydent Miasta P. (zwany dalej "Prezydentem" lub "organem I instancji") odmówił wnioskodawcy przyznania pomocy w formie zasiłku okresowego od kwietnia 2021 r. w kwocie [...]zł, zasiłku celowego na zakup żywności w kwietniu 2021 r. w wysokości [...] zł oraz dofinansowania czynszu w maju 2021 r. w kwocie [...]zł. W uzasadnieniu decyzji Prezydent wskazał, że mimo deklaracji braku środków do życia, wnioskodawca uzyskał dochód w postaci pożyczki w kwocie po [...] zł za okres luty-kwiecień 2021 r. Konieczność uznania tych pożyczek za dochód wynika z art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 ze zmianami, zwanej dalej "u.p.s."). Zatem, dochód wnioskodawcy w marcu 2021 r. wynosił [...] zł. Prawo do świadczenia, o które wnioskuje świadczący przysługuje osobom, które nie przekraczają kryterium dochodowego tj. [...] zł. Jednakże mając na względzie fakt, iż na podstawie § 1 uchwały nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] stycznia 2014 r. w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 2014 r. poz. 1046, zwanej dalej "uchwałą nr [...]") kryterium dochodowe podwyższono o 150%, kryterium dochodowe dla wnioskodawcy wynosiło [...] zł. Wnioskodawca nie spełnił również i tego kryterium, gdyż jego dochód był wyższy. Okoliczności sprawy nie pozwoliły na przyznanie wnioskowanej pomocy w tym kształcie, jednakże na podstawie art. 41 pkt 1 u.p.s. Prezydent rozważył, czy zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki, które wskazują na możliwość przyznania wnioskodawcy specjalnego zasiłku celowego w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej nie podlegającemu zwrotowi. Prezydent ustalił w toku postępowania administracyjnego, że dochód wnioskodawcy to kwota pożyczki ([...] zł), wydatki na leki (średnio [...] zł miesięcznie, według oświadczenia wnioskodawcy) oraz środki czystości ([...] zł), co daje łącznie [...] zł miesięcznie. Na zaspokojenie całości tych potrzeb brakuje [...] zł. Wnioskodawca nie wnioskuje o przyznanie dofinasowania czynszu w kwietniu, gdyż jego potrzeba była już zaspokojona w tym miesiącu. Prezydent podkreślił, że pomoc, o którą wnioskuje Skarżący ma na celu wsparcie osób będących w potrzebie, jednakże nie musi być ona udzielona każdorazowo, gdyż środki finansowe przeznaczone na ten cel mają ograniczone rozmiary. Sama pomoc społeczna jest instytucją subsydiarną i doraźną. Nie stanowi źródła utrzymania osób potrzebujących, tylko pomaga spełnić potrzeby, które wymagają natychmiastowego zaspokojenia. Prezydent uznał, że sytuacja wnioskodawcy nie wpisuje się w szczególnie uzasadnione okoliczności przez wzgląd, na które uzasadnionym byłoby przyznanie jemu wnioskowanej pomocy. Opłata za czynsz nie jest zdarzeniem nagłym i nieprzewidywalnym, która mogłaby w jakiś sposób zaskoczyć wnioskodawcę. Wparcie ukierunkowane na opłatę czynszu byłoby pośrednio wsparciem osoby trzeciej – najemcy, na co nie ma zgody, gdy ta osoba nie jest świadczeniobiorcą w ośrodku pomocy społecznej. W terminowo wniesionym odwołaniu od decyzji organu I instancji, wnioskodawca wyraził dezaprobatę wobec zapadłego rozstrzygnięcia. Stwierdził, że nie ma możliwości zarobkowania, ponieważ ma częściową niezdolność do pracy. Obecnie czeka na decyzję w sprawie przyznania renty. Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "SKO w P.", "Kolegium" lub "organem II instancji") utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Kolegium zrelacjonowało cały stan faktyczny. Uznało, że analizując zgromadzony materiał dowodowy należało wyciągnąć takie same wnioski jak te, które stały się podstawą rozstrzygnięcia organu I instancji. Przedstawienie sytuacji faktycznej i prawnej wnioskodawcy uzasadniało odmowę przyznania wnioskowanej pomocy. Pomoc społeczna ma na celu wspieranie, a nie utrzymywanie destynatariuszy w ramach udzielanej pomocy. Finansowanie najmu nie może być wparciem osób trzecich, stąd przyznanie tej pomocy nie było możliwe. Skarżący złożył odwołanie (powinno być "skargę" – uw. Sądu] od decyzji organu II instancji. W treści odwołania podniesiono tożsame twierdzenia jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Wiek i stan zdrowia nie pozwalają Skarżącemu na podjęcie jakiejkolwiek pracy. Wynajem mieszkania na rynku jest bardzo kosztowny, a nie może już liczyć na pomoc znajomych. W odpowiedzi na skargę, SKO w P. wniosło o jej oddalenie. Organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże z innych względów niż podniesiono w jej treści. Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zmianami). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". W związku z tym, zarządzeniem z dnia [...] lutego 2022 r. Przewodniczący Wydziału II. tut. Sądu skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] marca 2022 r. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a.") w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena zgodności z prawem decyzji SKO w P. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta w przedmiocie odmowy przyznania Skarżącemu zasiłku okresowego i celowego. Przeprowadzając kontrolę sądową nad zaskarżoną decyzją, Sąd w składzie orzekającym doszedł do przekonania, iż nie odpowiada ona prawu. Twierdzenie Sądu wynika z następującej argumentacji. Skarżący wniósł o przyznanie pomocy finansowej w ramach systemu pomocy społecznej, która miała obejmować przyznanie kwoty na opłacenie czynszu z tytułu wynajmu mieszkania, zakupu żywności i przyznania innej pomocy finansowej. Organy administracji publicznej stwierdziły, że wnioskowana pomoc jako przejaw instytucji pomocy społecznej ma na celu doraźną pomoc w trudnej sytuacji życiowej, która jest czasowa. Pomoc społeczna nie może stanowi źródła utrzymania beneficjenta pomocy pomimo długotrwałości problemów leżących u podstaw jego oczekiwań. Sąd w składzie orzekającym zaaprobował stanowisko organów administracji publicznej, stąd należało przejść do rozpoznania po pierwsze sytuacji majątkowej Skarżącego, a następnie, w związku z przekroczeniem kryterium dochodowego, zagadnienia uznaniowości w zakresie przyznania pomocy w trybie art. 41 u.p.s. Bezspornym jest to, że prawidłowo ustalono sytuację majątkową Skarżącego, szczególnie poprzez zakwalifikowanie pożyczki w wysokości [...] zł, jako dochodu uzyskanego przez niego w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku inicjującego postępowanie administracyjne. Mając na względzie brzmienie § 1 uchwały nr [...] podjętej na podstawie art. 8 ust. 2 u.p.s., według którego kryterium dochodowe wynosiło [...] zł, organy administracji publicznej zasadnie uznały, że wnioskowane świadczenie nie przysługuje i należało rozpoznać ewentualną możliwość przyznania świadczenia na podstawie art. 41 pkt 1 u.p.s. Zgodnie z powołanym przepisem, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Ustawodawca wyraźnie zaznaczył uznaniowość w zakresie przyznania świadczenia z art. 41 pkt 1 u.p.s. Oznacza to, że organ administracji publicznej (nieistotne, czy rozpoznawczy, czy odwoławczy) może, ale nie musi przyznawać zasiłku okresowego, celowego lub pomocy rzeczowej. Zbadania wymaga to, czy uznanie było w ogóle dopuszczalne oraz czy nie przekroczono granic uznania przy wydawaniu decyzji, jak również czy prawidłowo uzasadniono wybór danego rozstrzygnięcia sprawy. Rozstrzyganie spraw na zasadzie uznania administracyjnego polega na przyznaniu organowi administracji publicznej, w przepisie prawa materialnego, pewnego luzu decyzyjnego, który realizuje się przez dokonanie wyboru sposobu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Działanie organu, korzystającego z uznania administracyjnego, musi mieścić się w granicach zakreślonych, wynikającym z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, zwanej dalej "k.p.a."), dążeniem do wyjaśnienia prawdy obiektywnej i obowiązkiem załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony. Ocena, czy przy załatwieniu sprawy administracyjnej doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, wymaga ustalenia właściwych proporcji pomiędzy kryterium interesu społecznego a słusznym interesem strony. W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie akcentuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola sądowa w takich przypadkach obejmuje proces wydania decyzji, ustalanie stanu faktycznego jako elementu tego procesu, czy wszechstronność oceny faktów (spełnienie przez organ wymogów proceduralnych). Kontroli sądowej podlega uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z zrekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej. Przyznanie wnioskowanej przez Skarżącego pomocy zależy od woli organu administracji publicznej, której nie można kwestionować. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny posiada bardzo zawężoną możliwość poddania kontroli takiej decyzji. Uprawnienie kontrolne sądu sprowadza się jedynie do sprawdzenia, czy organ administracji publicznej uczynił zadość brzmieniu powołanego przepisu i umotywował dlaczego podjął dane rozstrzygnięcie. Innymi słowy, sąd administracyjny dokonuje oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji tylko z punktu widzenia tego, czy decyzja posiada uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia w ramach uznaniowości organu administracji publicznej. Jest to utrwalona linia orzecznicza. Uznaniowy charakter specjalnego zasiłku celowego wymaga dokonania szczegółowych ustaleń nie tylko co do istnienia uzasadnionej potrzeby oraz możliwości samodzielnego jej zaspokojenia, lecz także zbadania, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 41 pkt 1 u.p.s. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Po 771/20, dostępny na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Podobnie uznał Naczelny Sąd Administracyjny: "Przyznanie specjalnego zasiłku celowego oparte jest na uznaniu administracyjnym, o czym świadczy użyte w art. 41 pkt 1 u.p.s. sformułowanie »może być przyznany«. Zatem organ administracji, mając na względzie zasady udzielania pomocy społecznej, ma swobodę w podjęciu decyzji co do przyznania takiej pomocy i jej wysokości. Organ pomocy społecznej zobligowany jest również wziąć pod uwagę wielkość przyznanych z budżetu państwa środków finansowych oraz liczbę osób uprawnionych do korzystania z pomocy społecznej, w tym przede wszystkim osoby, których dochód jest niższy niż ustawowe kryterium dochodowe." (wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 431/20, dostępny w CBOSA). Sąd w składzie orzekającym uznał, że o ile sytuacja Skarżącego została wyczerpująco przedstawiona, a zapadłe rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem w znaczeniu, iż w ramach uznania administracyjnego, każde rozstrzygnięcie sprawy jest prawidłowe, o tyle uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymagania dla decyzji administracyjnej o charakterze uznaniowym. Uwagę Sądu w składzie orzekającym zwraca fakt, że organ II instancji po zrelacjonowaniu stanu faktycznego sprawy, odniósł się do rozstrzygnięcia podjętego przez Prezydenta i dokonał oceny tegoż rozstrzygnięcia, jednakże nie uzasadniając dlaczego podjęto właśnie takie rozstrzygnięcie w ślad za organem I instancji. SKO w P. wskazało: "Niespornym bowiem jest, iż przedmiotowa decyzja z dnia 21 kwietni 2021 r. została poprzedzona postępowaniem wyjaśniającym [patrz: rodzinny wywiad środowiskowy z dnia [...] kwietnia 2021 r. oraz pismo organu I instancji z dnia [...] maja 2021 r.], w trakcie którego – w ocenie organu odwoławczego – organ I instancji prawidłowo ustalił – na podstawie przeprowadzonego w dniu 6 2021 r. wywiadu środowiskowego oraz zebranych dokumentów – dotyczących sytuacji bytowej Pana J. A. – w sposób jednoznaczny – jego sytuację faktyczną i prawną, która uzasadnia odmowę przyznania zasiłku okresowego, zasiłku celowego na zakup żywności oraz pomocy finansowej na dofinansowanie do czynszu (...)". Kolegium stwierdziło bowiem, że stan faktyczny i prawny został prawidłowo oceniony przez Prezydenta, jednakże nie dokonało własnych ustaleń, co do ziszczenia się "szczególnie uzasadnionych przypadków" oraz nie uzasadniono, dlaczego podjęto właśnie takie rozstrzygnięcie. Znamienne jest to, że w myśl zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, organ odwoławczy jest zobligowany do w pełni merytorycznego rozpoznania sprawy, tak jakby nie było organu I instancji (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 maja 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 635/19, dostępny w CBOSA). Ustawodawca w art. 41 u.p.s. wprowadził klauzulę generalną w postaci "szczególnie uzasadnionych przypadków", których wystąpienie może kwalifikować osobę Skarżącego do przyznania wnioskowanego świadczenia pomocowego. Niedookreśloność tego sformułowania szczególnie wymaga od organu administracji publicznej ustalenia treści tejże klauzuli, a następnie dokonania subsumpcji powołanego przepisu w odniesieniu do sytuacji Skarżącego. Subsumpcja powinna być następnie poparta uzasadnieniem, którego zabrakło w niniejszej sprawie. Kolegium wskazało jedynie, że pomoc udzielana w ramach systemu pomocy społecznej nie ma charakteru stałego, tylko jego zadaniem jest doraźna pomoc w trudnych sytuacjach o charakterze przejściowym. O ile Sąd zgadza się z tym twierdzeniem, gdyż pomoc w postaci zasiłku celowego ma służyć obywatelom w najcięższych sytuacjach życiowych, kiedy ich podstawowe potrzeby egzystencjalne nie mogą być zaspokojone we własnym zakresie (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 23 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 667/21, dostępny w CBOSA), o tyle nie stanowi to uzasadnienia tego, czy udzielenie Skarżącemu pomocy w sytuacji, w jakiej znalazł, wpisuje się w "szczególnie uzasadnione przypadki", o jakich mowa we wprowadzeniu do wyliczenia art. 41 u.p.s. Następnie organ odwoławczy ponownie wskazał, że w pełni podziela ocenę prawną i faktyczną dokonaną przez organ I instancji, nie dokonując własnej, a to z kolei stanowi warunek sine qua non dla oceny zgodności z prawem decyzji uznaniowej w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Podsumowując, przepis art. 41 u.p.s. posługuje się pojęciem ogólnym, niedookreślonym i nieposiadającym definicji ustawowej "szczególnie uzasadnionego przypadku". Przyjmuje się, iż przesłanka ta występuje wówczas, gdy sytuacja życiowa osoby lub rodziny, ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że jest nadzwyczajna, dotkliwa w skutkach i głęboko ingerująca w plany życiowe, a wynika ze zdarzeń nienależących do zdarzeń codziennych. Są to zdarzenia występujące okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów okoliczności, czy wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości. W ramach decyzji uznaniowej organ administracji publicznej powinien zdecydować, czy sytuacja osoby, która wnioskuje o świadczenie z tego przepisy znalazła się w tych okolicznościach, a następnie uzasadnić swoje rozstrzygnięcie. Dopóki nie można zrekonstruować uzasadnienia merytorycznego podjętej decyzji uznaniowej, taka decyzja musi być jednoznacznie oceniona jako niezgodna z prawem, gdyż nosi znamiona dowolności, na co w demokratycznym państwie prawa nie może być miejsca. W ocenie Sądu w składzie orzekającym organ odwoławczy postąpił wbrew wymaganiom dla decyzji uznaniowej poprzez naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. i wydał zaskarżoną decyzję w sposób naruszający instytucję uznania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania o zasadności skargi per se. Zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu, ponieważ nie spełnia wymagań, jakie stawia się decyzjom uznaniowym. W związku z tym, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzeczono w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę, organ II instancji będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim SKO w P. zrekonstruuje znacznie "szczególnie uzasadnionych przypadków" warunkujących możliwość przyznania świadczenia z art. 41 pkt 1 u.p.s., zestawi treść tego przepisu z sytuacją Skarżącego i wyda decyzję administracyjną, w której uzasadni swoje rozstrzygnięcie w oparciu w własną ocenę stanu faktycznego i prawnego.