II SA/Po 712/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Karolina Walkowiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły oddala skargę Przedmiotem skargi Gminy [...] jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia [...] czerwca 2019 r., [...], którym stwierdzono nieważność zarządzenia Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., [...] w sprawie unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w [...]. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy. Zarządzeniem Burmistrza z dnia [...] marca 2019 r., [...] polecono przeprowadzenie konkursu na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] (dane o tym akcie wynikają z późniejszego zarządzenia na k. 5 akt administracyjnych). Zarządzeniem z dnia [...] marca 2019 r., [...] Burmistrz, działając na podstawie art. 63 ust. 14 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 996 ze zm., dalej "P.o.") powołał komisję konkursową, w której skład weszła między innymi M. C., jako przewodnicząca komisji i zarazem przedstawicielka organu prowadzącego w rozumieniu art. 63 ust. 14 pkt 1 lit. a P.o. (k. 61 akt administracyjnych). Zarządzeniem z dnia [...] kwietnia 2019 r., [...] Burmistrz, powołując się na art. 63 ust. 14 w zw. z § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. poz. 1587, dalej "r.ws.r.k.") unieważnił konkurs na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w [...]. Zarazem zarządził ponowne przeprowadzenie postępowania konkursowego (k. 2-5 akt administracyjnych) W motywach powyższego zarządzenia Burmistrz wyjaśnił, że konkurs został przeprowadzony z naruszeniem art. 63 ust. 14 pkt 1 lit. a P.o. w związku z art. 29g ustawy o samorządzie gminnym (to jest ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm., dalej "u.s.g."). Ujawnione zostało, że powołana jako przewodnicząca komisji konkursowej M. C., będąca Sekretarzem Miasta [...], wcześniej – to jest [...] stycznia 2017 r. – została powołana i skierowana do pełnienia w wymiarze ułamka etatu obowiązków Zastępcy Burmistrza (zarządzenie z dnia [...] stycznia 2017 r., [...]). W ocenie Burmistrza zaszła więc sytuacja, w której to w istocie piastun organu, a nie przedstawiciel organu prowadzącego szkołę – jak tego wymaga art. 63 ust. 14 pkt 1 lit. a P.o. – został powołany do komisji konkursowej. Doszło więc do naruszenia mogącego mieć wpływ na wynik konkursu, co uzasadnia unieważnienie konkursu na podstawie § 8 ust. 2 pkt 4 r.ws.r.k. Powziąwszy wiadomość o powyższym zarządzeniu kandydatka wyłoniona w konkursie (następnie unieważnionym) poinformowała Wojewodę o wydanym zarządzeniu (k. 6 akt administracyjnych). Wojewoda pismem z dnia [...] maja 2019 r., [...], działając na podstawie art. 88 u.s.g., wezwał Burmistrza do przedstawienia dokumentów przywołanych w zarządzeniu z dnia [...] kwietnia 2019 r., [...], także do złożenia wyjaśnień, czy w okresie od [...] marca do [...] kwietnia 2019 r. (czyli w okresie przeprowadzenia spornego konkursu – uw. Sądu) nastąpiło przejęcie zadań i kompetencji Burmistrza Miasta [...] przez Zastępcę – M. C. w związku z wystąpieniem przemijających przeszkód w wykonywaniu zadań i kompetencji Burmistrza spowodowanych okolicznościami z art. 29 ust. 1 u.s.g. W wiadomości elektronicznej z dnia [...] maja 2019 r. Burmistrz przesłał Wojewodzie żądane dokumenty (k. 21-54 akt administracyjnych). Przesłał także pismo datowane na [...] maja 2019 r. zawierające wyjaśnienia (k. 55-58 akt administracyjnych). Wskazał, że w dniach od [...] marca do [...] kwietnia 2019 r. M. C. jako Zastępca Burmistrza wykonywała czynności w ramach zakresu powierzonych obowiązków. W stosunku do samego Burmistrza nie zachodziły okoliczności z art. 28g ust. 1 u.s.g. Odnosząc się do kwestii powołania M. C. w skład komisji konkursowej Burmistrz nadmienił, że jego zdaniem obostrzenia związane wyłączeniem możliwości udziału samego piastuna organu gminy (organu prowadzącego szkołę) w komisji konkursowej w myśl art. 63 ust. 14 pkt 1 lit. a P.o. powinny odnosić się także do jego zastępcy, zwłaszcza, że istnieje hipotetyczna szansa wystąpienia sytuacji, o której mowa w art. 28g u.s.g. Zdaniem Burmistrza stanowisko, jakie zaprezentował, jest utrwalone w zarządzeniach wojewodów oraz sądów administracyjnych. Pismem z dnia [...] maja 2019 r., [...] Wojewoda zawiadomił Burmistrza o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenia tegoż organu z dnia [...] kwietnia 2019 r., [...] (k. 2 akt administracyjnych, w cz. akt Wojewody, ponownie ponumerowanych – uw. Sądu). Wskazanym na wstępie niniejszego uzasadnienia rozstrzygnięciem nadzorczym, Wojewoda, działając na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g., orzekł o nieważności zarządzenia Burmistrza z dnia [...] czerwca 2019 r., [...] (k. 4-8 akt administracyjnych, w cz. akt Wojewody, ponownie ponumerowanych – uw. Sądu) Wojewoda nie zgodził się z Burmistrzem w zakresie, w jakim ten ostatni zrównuje status zastępcy organu prowadzącego szkołę (w rozważanym przypadku burmistrza) z piastunem samego organu. Organ nadzoru przypomniał, że to wójt (burmistrz, prezydent) zgodnie z art. 26a ust. 1 u.s.g. powołuje swojego zastępcę w drodze zarządzenia. Zastępcy lub sekretarzowi gminy wójt (burmistrz, prezydent) może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu (art. 33 ust. 4 u.s.g.). W przypadku takiej dekoncentracji nie dochodzi jednak do przeniesienia kompetencji na zastępcę lub sekretarza, a ci ostatni nie stają się organami (w tym zakresie Wojewoda przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2008 r., II OSK 1458/08, orzeczenia.nsa.gov.pl). Dalej Wojewoda odniósł się do regulacji z art. 28g u.s.g. Przyznał, że przepis ten – gdy dojdzie do sytuacji w nim opisanej – powoduje, że zastępca wójta (burmistrza, prezydenta) czasowo może przejąć obowiązki jako organ wykonawczy. Stwierdził jednak, że w okresie od [...] marca do [...] kwietnia 2019 r. Burmistrz Miasta [...] nie pozostawał ograniczony w realizacji swoich obowiązków w rozumieniu art. 28g ust. 1 u.s.g. Tym samym, zdaniem Wojewody, nie było podstaw, aby stwierdzić, że przez udział M. C. w składzie komisji konkursowej miało dość do naruszenia art. 63 ust. 14 pkt 1 lit. a P.o. w zw. z art. 28g u.s.g. Na marginesie organ nadzoru dodał, że wbrew stanowisku Burmistrza, w orzecznictwie dopuszcza się powoływanie zastępców organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego do komisji określonej w art. 63 ust. 14 P.o. Z kolei w jednym z przywołanych wyroków (w piśmie Burmistrza z dnia [...] maja 2019 r. – uw. Sądu) znalazły się rozważania dotyczące ograniczeń zastępcy burmistrza, jednak odnosiło się to do sytuacji szczególnej, gdzie owy zastępca podpisał również zarządzenie ustanawiające komisję, a więc wybrał w ten sposób do komisji niejako samego siebie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., II SA/Sz [...]). Taka sytuacja w rozważanej sprawie nie miała miejsca. W skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] czerwca 2019 r., [...] Gmina [...] zarzuciła naruszenie przez błędną wykładnię art. 91 ust. 1 u.s.g., art. 28g u.s.g. (zapewne omyłkowo napisano "art. 28" u.s.g. – uw. Sądu) oraz § 8 ust. 2 r.ws.r.k. Wniosła o uchylenie zaskarżonego zarządzenia zastępczego i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W motywach skargi Gmina [...] przyznała, że zastępca Burmistrza działa w imieniu samego organu wykonawczego, co wynika z art. 33 ust. 4 u.s.g. W jej ocenie jednak i to nie usprawiedliwia udziału zastępcy w komisji konkursowej (na podstawie art. 63 ust. 14 P.o. – uw. Sądu), a wręcz jest ku temu przeciwwskazaniem. Skoro bowiem Zastępca realizuje wyłącznie działania będące w kompetencji Burmistrza, to oznacza, że Burmistrz, który następnie ocenia konkurs – ocenia działania zastępcy, czyli mieszczące się w jego własnych kompetencjach. Gmina [...] wyjaśniła też, że jej zdaniem nieprawidłowym jest sprowadzanie art. 28g u.s.g. do sytuacji wprost w nim wymienionych. Przepis ten obrazuje tylko te sytuacje, gdy zastępca przejmuje pełne kompetencje organu wykonawczego. W innych przypadkach do "zastępowania" burmistrza też dochodzi – wystarczy, aby zastępca realizował część jego kompetencji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko, rozwijając nieco argumentację na jego poparcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W sprawie pomiędzy stronami sporne jest jedynie to, czy pracownik urzędu będący jednocześnie osobą powołaną na stanowisko Zastępcy Burmistrza (M. C.) mógł być członkiem komisji konkursowej w konkursie na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w [...]. Komisja ta powołana została w oparciu o art. 63 ust. 14 P.o., który przewiduje w niej udział "przedstawicieli organu prowadzącego szkołę", a w takim charakterze miała uczestniczyć w komisji M. C.. Burmistrz wywodził, że jego zastępca, jako że realizuje kompetencje samego organu wykonawczego, nie może występować w roli "przedstawiciela organu prowadzącego szkołę" w rozumieniu art. 63 ust. 14 pkt 1 lit. a P.o. Z tego też powodu zarządzeniem z dnia [...] kwietnia 2019 r., [...] unieważnił konkurs na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w [...]. Unieważnienie nastąpiło w trybie § 8 ust. 2 pkt 4 r.ws.r.k., który daje organowi prowadzącemu szkołę kompetencję do zatwierdzenia bądź unieważnienia konkursu tego rodzaju. Opierając się na tym samym stanowisku Burmistrz obecnie przez Sądem kwestionuje rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, którym wyeliminowano z obrotu prawnego opisane wyżej zarządzenie z dnia [...] kwietnia 2019 r. Wojewoda z kolei twierdzi, że unieważnienie konkursu na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] było bezzasadne, gdyż Zastępca Burmistrza M. C. nie jest piastunem organu. Ponadto w trakcie działania komisji konkursowej, to jest od [...] marca do [...] kwietnia 2019 r., nie miała miejsce sytuacja, w której na skutek sytuacji opisanych w art. 28g u.s.g. doszło do przeniesienia kompetencji organu wykonawczego gminy personalnie na jego zastępcę. W ocenie Sądu w opisanym wyżej sporze należy przyznać rację Wojewodzie. Wielokrotnie przywoływany już art. 63 ust. 14 pkt 1 lit. a P.o. stanowi, że w celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje komisję konkursową, w skład której wchodzą miedzy innymi trzej jego przedstawiciele ("po trzech przedstawicieli: [...] organu prowadzącego szkołę lub placówkę [...]"). Trzeba się zgodzić co do zasady, czego Burmistrz i Wojewoda nie kwestionują, że w skład komisji konkursowej mającej na celu wyłonić kandydata na stanowisko dyrektora szkoły nie powinna wchodzić personalnie sama osoba, która jest zarazem organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego. Wynika to jednoznacznie ze znaczenia zwrotu "przedstawiciel [...] organu prowadzącego szkołę", co oznacza inną osobę wskazaną przez taki organ. Zdaniem Sądu nie można jednak doszukać się żadnych racji na poparcie tezy o konieczności wyłączenia z komisji powołanej na podstawie art. 63 ust. 14 P.o. także innych osób, tylko z tego powodu, że powołane zostały na stanowisko zastępcy organu wykonawczego (w niniejszej sprawie Zastępcy Burmistrza). Po pierwsze, zastępca organu wykonawczego gminy nie jest organem wykonawczym (art. 11a ust. 1 u.s.g.). Po drugie, całokształt przepisów u.s.g. wskazuje, że zastępca organu wykonawczego, o ile w społecznym postrzeganiu jest osobą ważną w strukturze organizacyjnej jednostki samorządu terytorialnego, ustrojowo jest po prostu osobą zatrudnioną w urzędzie wspierającą organ wykonawczy, przy czym od niego zależną w zakresie podmiotowym powołania i odwołania (art. 26a ust. 1 u.s.g.) oraz w zakresie przedmiotowym dotyczącym powierzonych obowiązków realizowanych z upoważnienia w funkcji zastępcy (art. 33 ust. 4, art. 39 ust. 2 u.s.g.). Jedyna szczególna regulacja, która dotyczy zastępcy "personalnie", to art. 28g u.s.g., który przewiduje, że w wyjątkowych sytuacjach określonych w tym przepisie, zastępca (lub pierwszy zastępca) tymczasowo przejmuje w własnym imieniu zadania i kompetencje organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego. W ocenie Sądu nie jest też przekonująca argumentacja skargi, która zmierza do tezy, że zastępca Burmistrza jest jego emanacją (cyt. ze skargi: "realizuje wyłącznie kompetencje burmistrza") i przez to jego udział w komisji konkursowej jest niejako zbliżony do działania samego organu wykonawczego. Jak już z powołaniem na poszczególne przepisy u.s.g. wyjaśniono wyżej, zastępca, w zakresie swej funkcji (czyli jako "zastępcy" w rozumieniu prawnym) realizuje kompetencje w imieniu zastępowanego organu, które mu powierzono. Nie jest więc tak, że zastępca organu wykonawczego, bez wyjątku i bezustannie, każdym swym działaniem realizuje zadania i kompetencje organu. Osoba, pełniąca funkcje zastępcy, w granicach swego zatrudnienia w urzędzie gminy, może także realizować także inne zadania, w ramach innych funkcji. W przypadku Miasta [...] obowiązki i uprawnienia zastępcy Burmistrza wynikają z Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego w [...] (zob. zarządzenie z dnia [...] stycznia 2017 r., [...] na k. 46 akt administracyjnych), a w rozważanym przypadku jest to konkretnie reprezentowanie Gminy i Urzędu na zewnątrz podczas nieobecności Burmistrza i wykonywanie innych zadań powierzonych (§ 12A Regulaminu – k. 37 akt administracyjnych). M. C. wykonuje – jako pracownik gminy – zadania Zastępcy Burmistrza w wymiarze tylko [...] etatu, co oznacza, że poza pracowniczymi zadaniami Zastępcy, a nawet w większości czasu swego zatrudnienia, realizuje czynności w innym charakterze. Z akt sprawy wynika, że M. C. została powołana do komisji konkursowej jako pracownik organu i Sekretarz Miasta [...] (przyznaje to Burmistrz w samym uzasadnieniu zarządzenia z dnia [...] kwietnia 2019 r., [...] – zob. k. 3 akt administracyjnych), natomiast dopiero później ujawniono i skonstatowano, że możliwa jest kolizja jej członkostwa w komisji w kontekście art. 63 ust. 14 pkt 1 lit. a P.o. z pełnioną na [...] etatu funkcją Zastępcy Burmistrza. Wracając więc do stanowiska odnośnie argumentacji skargi – Sąd wyjaśnia skarżącej Gminie, że zbyt daleko idącym jest twierdzenie, że zastępca burmistrza zawsze musi być traktowany jako osoba, której wszelkie działania są niejako emanacją zadań i kompetencji samego burmistrza. Zastępca jest przede wszystkim pracownikiem urzędu gminy, który może w powierzonym zakresie występować w imieniu organu wykonawczego, ale może też realizować szereg innych funkcji w innej roli. W ocenie Sądu nic nie stoi więc na przeszkodzie, aby osoba, będąca w zakresie części swoich obowiązków zastępcą organu wykonawczego, została jako pracownik urzędu gminy powołana do komisji konkursowej mającej na celu wybór kandydata na stanowisko dyrektora szkoły. W takiej komisji działa wówczas nie na zasadzie art. 33 ust. 4 u.s.g., czyli w granicach powierzenia w granicach funkcji zastępcy, ale jako "przedstawiciel organu prowadzącego szkołę" w oparciu o powołanie umocowane w przepisach szczególnych Prawa oświatowego (art. 63 ust. 14 pkt 1 lit. a P.o.). Niezależnie należy odnieść się do tak uwypuklanej przez Gminę [...] regulacji z art. 28g u.s.g. Przepis ten w określonych przypadkach przewiduje przejęcie zadań i kompetencji organu wykonawczego gminy przez zastępcę tego organu. Art. 28g u.s.g. ma charakter wyjątkowy i w ocenie Sądu nie rzutuje on na ocenę niniejszej sprawy. Przede wszystkim z całą pewnością wprost nie znalazł on zastosowania, gdyż w okresie od [...] marca do [...] kwietnia 2019 r. Zastępca Burmistrza M. C. nie przejmowała zadań i kompetencji organu wykonawczego tymczasowo jako własnych. Ponadto, art. 28g u.s.g., wbrew stanowisku gminy, potwierdza tylko zasadę od której jest wyjątkiem, że zastępca organu wykonawczego w normalnym trybie ma li tylko za zadanie wspierać ten organ w realizacji zadań i kompetencji z upoważnienia. Poza tym czyni to tylko w powierzonym zakresie. Podsumowując, Sąd doszedł do przekonania, że w sprawie nie doszło do naruszenia § 8 ust. 2 pkt 4 r.ws.r.k., gdyż trafnie Wojewoda skonstatował, iż nie było przeciwwskazań, aby M. C. była członkiem komisji konkursowej w konkursie na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w [...]. Innymi słowy, nie było zatem podstaw do unieważniania konkursu w oparciu o przywołany § 8 ust. 2 pkt 4 r.ws.r.k. Z opisanych wyżej powodów nie można się zgodzić z zarzutem naruszenia art. 28g u.s.g. Wreszcie nie doszło też do naruszenia art. 91 ust. 1 u.s.g. W przedstawionych okolicznościach Wojewoda miał podstawy do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego określonej treści. Końcowo Sąd zaznacza, że wyrażone w niniejszym wyroku stanowisko nie jest odosobnione. Podobnie wypowiadały się już także inne sądy administracyjne (zob. choćby wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia [...] listopada 2018 r., II SA/Rz [...], orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tych wszystkich przyczyn Sąd orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).