II SA/Po 714/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska (spr.) Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant sekr. sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi Gminy Suchy Las na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 06 października 2006r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, II. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącej Gminy Suchy Las kwotę 240,- (dwieście czterdzieści złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, III. określa, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu. /-/ A.Łaskarzewska /-/ E.Brychcy /-/ B.Kamieńska Dnia 31 sierpnia 2006r. Rada Gminy Suchy Las podjęła uchwałę nr LVI/489/2006 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Z. na terenie działek o nr ewid.: [...], [...], [...], [...] oraz części działki nr [...]. Wojewoda Wielkopolski, któremu doręczono powyższą uchwałę w dniu 07 września 2006r., rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 06 października 2006r. orzekł – na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) – nieważność uchwały nr LVI/489/2006, z powodu niezgodności tej uchwały z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Suchy Las uchwalonego uchwałą nr LXV/349/98 Rady Gminy Suchy Las z dnia 18 czerwca 1998r., ze zmianami wprowadzonymi uchwałami Rady Gminy Suchy Las: z dnia 12 lipca 2001r. nr XLIV/424/2001 oraz z dnia 23 lutego 2006r. nr L/428/2006. W uzasadnieniu wskazał, iż w § 3 pkt 1 uchwalonego planu ustalono przeznaczenie terenów oznaczonych symbolem P/U jako "tereny obiektów produkcyjnych, składów, magazynów i zabudowy usługowej oraz innych obiektów budowlanych związanych z tym przeznaczeniem". Także na mapie, stanowiącej integralną część tego planu, oznaczeniem P/U określono "tereny obiektów produkcyjnych, składów, magazynów i zabudowy usługowej". Tymczasem w studium teren oznaczony symbolem P/U leży w strefie, dla której kierunek rozwoju zdefiniowano jako "granice i tereny przeznaczone pod rozwój przestrzennych jednostek osadniczych (głównie pod zabudowę mieszkaniową, usługową, produkcyjną, turystyczno-rekreacyjną oraz komunikację i infrastrukturę techniczną) z uwzględnieniem ograniczeń". Zdaniem Wojewody oznacza to, że według zapisów studium odnoszących się do Z. (część III rozdział 8, 3, 4), tereny pod aktywizację gospodarczą winny znajdować się poza terenem osiedleńczym wsi pomiędzy torem kolejowym a drogą krajową S11. Dlatego takie właśnie tereny o znaczeniu AG/uc znajdują się po drugiej stronie ulicy [...] w stosunku do przedmiotu kwestionowanego planu. W podsumowaniu Wojewoda stwierdził, że wprowadzone kwestionowaną uchwałą przeznaczenie terenów o oznaczeniu P/U zupełnie eliminuje zabudowę mieszkaniową przewidzianą w studium. Gminy Suchy Las wniosła na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze skargę do Sądu Administracyjnego – z wnioskiem jej uchylenia, zarzucając naruszenie art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędne przyjęcie, że przedmiotowa uchwała jest sprzeczna z ustaleniami studium. Wojewoda naruszył także art. 91 ust. 2 i 5 ustawy o samorządzie gminnym, zaniechał bowiem zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie planu. Rozstrzygnięcie nadzorcze z uchybieniem art. 91 ust. 3 ustawy nie zawiera prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego, zwłaszcza nie wykazuje w sposób nie budzący wątpliwości sprzeczności z prawem postanowień planu. Skarżąca zażądała też zobowiązania organu podlegającego Wojewodzie do pilnego opublikowania planu uzasadniając to "koniecznością wspierania rozwoju przedsiębiorczości i tworzenia korzystnych warunków do podejmowania działalności gospodarczej (...)". Na terenie działki nr [...], zgodnie z planem uchwalonym w 2001r., wybudowany został zakład produkcyjny dający zatrudnienie mieszkańcom Z. i innych miejscowości gminy Suchy Las, a nawet P. Zabudowa mieszkaniowa na tym terenie byłaby chybiona, a obszar z tego powodu pozostałby niezagospodarowany. Dlatego, w związku z planowana rozbudową części zakładu, w kwestionowanej uchwale przeznaczono ten teren pod obiekty produkcyjne i usługowe. Jest to zgodne z zapisami studium, które w jednostkach osadniczych dopuszczają zabudowę produkcyjną i usługową. Wskazanie w studium dodatkowego terenu pod aktywizacje gospodarczą dotyczy obszary położonego poza terenem osiedleńczym wsi, pomiędzy torem kolejowym a droga krajową nr 11. W ocenie skarżącej zapisy powyższe nie wykluczają się "gdyż pierwszy z tych zapisów określa możliwości rozwoju istniejących firm, drugi natomiast mówi o nowych terenach pod aktywizację gospodarczą w strefie rozwojowej wsi Z., takich jak np. tereny o znaczeniu AG/uc, po drugiej stronie ulicy [...], w stosunku do przedmiotu unieważnionej uchwały". Wojewoda Wielkopolski wniósł o oddalenie skargi. Ponad dotychczasową argumentację wskazał, że przedmiot kwestionowanej uchwały z dnia 31 sierpnia 2006r. jest zbieżny z przedmiotem regulacji uchwały nr XXV/227/2000 Rady Gminy Suchy Las z dnia 27 sierpnia 2000r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ternu aktywizacji gospodarczej w Z. Gm. Suchy Las – zmiana miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy Suchy Las, która obejmuje działki o nr ewid. [...] i [...], przy jednoczesnym braku w kwestionowanej uchwale przepisu uchylającego treść drugiej uchwały. Skarżąca Gmina na ten zarzut odpowiedziała w piśmie z dnia 18 stycznia 2007r. wyjaśniając, iż zbędne było zamieszczenie w kwestionowanej uchwale zapisu o uchyleniu wcześniejszej uchwały w przedmiocie planu z dnia 27 kwietnia 2000r., skoro zgodnie z art. 34 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części odnoszących się do objętego nim terenu. Skarżąca przypomniała też, że planowanie i zagospodarowanie przestrzenne należą do zadań własnych samorządu gminnego, wobec czego wszelka ingerencja w wykonywanie przez gminę zadań własnych musi być traktowana jako wyjątek od reguły tej samodzielności. Jedynym kryterium nadzoru może być legalność. Wykluczony jest nadzór w zakresie celowości rozstrzygnięć organów gminy wykonujących zadania własne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy organ nadzoru wszczyna z urzędu, o czym zawiadamia organ gminy (Aret. 91 ust. 5 ustawy z dnia 08 marca 1990r. o samorządzie gminnym – Dz.U, z 2001r. Nr 142 poz. 1591 ze zm. w związku z art., 61 § 1 i 4 kpa). W rozpoznawanej sprawie Wojewoda Wielkopolski nie zwalczał zarzutu skarżącej Gminy, że nie została ona powiadomiona o wszczęciu postępowania nadzorczego, a to oznacza przyznanie się do wskazanego uchybienia proceduralnego. Uchybienie to nie mogło mieć wpływu na wynik niniejszej sprawy, w której chodzi o ocenę zgodności z ustaleniami studium planu miejscowego obejmującego zaledwie kilka działek, czyli niewielki obszar gminy. W ocenie Sądu, analiza ustaleń studium dla tego obszaru nie pozwala na wyciągnięcie z nich wniosku zaprezentowanego w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, iż przeznaczenie w § 3 pkt 1 zakwestionowanego planu, działek nr [...], [...], [...], [...] (k. 21 akt sądowych) na "tereny obiektów produkcyjnych, składów, magazynów i zabudowy usługowej oraz innych obiektów budowlanych związanych z tym przeznaczeniem, oznaczone symbolem P/U" jest niezgodne z tymi ustaleniami. Wniosek ten oparty jest na - nie mającym umocowania w ustaleniach Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Suchy Las uchwalonego przez Radę Gminy Suchy Las z dnia 18 czerwca 1998r. (ze zmianami wprowadzonymi uchwałami z 12 lipca 2001r. i 23 lutego 2006r.) - założeniu, że w granicach i na terenach jednostek osadniczych nie mogą być budowane czy rozbudowywane zakłady produkcyjne, bo oznacza to zupełną eliminację przewidzianej w studium zabudowy mieszkaniowej. Dla tego rodzaju inwestycji w studium przewidziano tereny usytuowane poza terenem osiedleńczym wsi, pomiędzy torem kolejowym a drogą krajową S11. To prawda, że w Studium (k. 24-36 akt sądowych) wyróżniono jako różne "zróżnicowane strefy funkcjonalne": 1) strefę osadniczą, 2) strefę działalności gospodarczej, 3) strefę rolniczą i 4) strefę specjalnego znaczenia i ochrony krajobrazu. Nie oznacza to jednak konieczności lokowania wszelkich zakładów produkcyjnych wyłącznie w strefie działalności gospodarczej. I w strefie osadniczej, według koncepcji rozwoju gminy zaprezentowanej w omawianym Studium, możliwe jest prowadzenie działalności usługowej oraz produkcyjnej. Zasadniczą część strefy osadniczej stanowi strefa zurbanizowana. Kształtuje się ona w południowej części gminy, po wschodniej i zachodniej stronie drogi krajowej nr 11, obejmując obszar wsi gminnej Suchy Las, wsie Z. Osiedle i Z. Wieś łącznie z terenami osiedleńczymi wsi Z. W części III rozdział 1.2. studium podkreślono nie tylko potrzebę porządkowania istniejącego zainwestowania i zagospodarowania strefy zurbanizowanej. Na str. 32 Studium podkreślono, że "wielofunkcyjna strefa zurbanizowana w południowej części gminy jest predysponowana nadal do intensywnego wielofunkcyjnego rozwoju. W strefie tej możliwy jest dalszy zrównoważony rozwój działalności gospodarczej o charakterze niekonfliktowym w formie małych i średnich zakładów działalności gospodarczej – o lokalizacji rozproszonej oraz częściowo związanej z zabudową mieszkaniową oraz o lokalizacji skoncentrowanej". Gdy nadto weźmie się pod uwagę, że według ustaleń Studium w strefie zurbanizowanej nie ma jednej głównej funkcji, lecz kilka, to znaczy: zabudowa mieszkaniowa, zróżnicowane funkcje usługowe ogólnogminne i ponadlokalne, różnorodna działalność gospodarcza o charakterze produkcyjno-wytwórczo-naprawczym i obsługowym oraz obsługa podróżnych tras i usługi turystyki, to zarzut niezgodności zapisów kwestionowanego planu z ustaleniami studium należy uznać za chybiony. Podkreślenia wymaga i to, że w rozdziale 8.2 studium zatytułowany, "Kierunki i zasady rozwoju działalności gospodarczej" wyraźnie przewiduje się rozwój działalności gospodarczej o charakterze nieuciążliwym "w ramach wyznaczonych stref rozwojowych poszczególnych wsi". Jeśli zaś chodzi konkretnie o Z., to w dziale 8.3.4 Studium ustalono, że rozwojowo-aktywizującymi funkcjami tej wsi są: działalność gospodarcza, usługi oraz mieszkalnictwo. Oczywiście nie oznacza to, że wszystkie te funkcje muszą być łącznie realizowane na terenie kilku działek objętych kwestionowanym planem. "Umożliwia się, w sąsiedztwie terenów mieszkaniowych, dalszy rozwój działalności gospodarczej podmiotom o charakterze drobnych firm, pod warunkiem ograniczeń fizjograficznych i zachowania zasad niekolizyjności względem środowiska". Według prognozy oddziaływania na środowisko dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Z. na terenie działek nr ewid. [...], [...], [...], [...] oraz części działki o nr ewid. [...] z 2006r. (k. 37-46 akt sądowych) – planowana na obszarze objętym projektem planu, obejmującym powierzchnię ca 1,5 ha, składającym się z działek stanowiących własność przedsiębiorstwa "A", Gminy i Skarbu Państwa, rozbudowa związana z działalnością gospodarczą firmy "A" nie wywoła niepożądanych zmian w środowisku, natomiast uporządkuje i udostępni tereny dla zabudowy magazynowo-produkcyjnej o nieuciążliwym profilu, stanowiącym jednocześnie "wizytówkę" gminy przy drodze krajowej. "Powstanie nowego zainwestowania, działalności gospodarczej, wzdłuż drogi o dużym natężeniu ruchu – jest właściwe, gdyż stanowi ona osłonę przed zanieczyszczeniami powietrza i hałasem – zabudowy mieszkaniowej położonej w głębi, wzdłuż ulicy [...]". Skoro – wbrew stwierdzeniom zawartym w rozstrzygnięciu nadzorczym – postanowienia kwestionowanego przez Wojewodę planu nie naruszały zasady zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium przewidzianej w art. 9 ust. 3 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze należało uchylić i określić, że nie podlega ono wykonaniu (art. 146 §1 i art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozstrzygnięcie o kosztach nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy. /-/ A.Łaskarzewska /-/ E.Brychcy /-/ B.Kamieńska MarK