II SA/Po 716/15

Dnia 15 października 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2015 roku sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 roku Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę [...],- zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. (dalej: "PINB" lub "organ pierwszej instancji") przeprowadził w dniach [...].10.2007r., [...].06.2008r., [...].08.2008r. kontrolę robót budowlanych przy budynku letniskowym na działce nr [...] w miejscowości S. Ustalono, że na działce znajduje się budynek letniskowy parterowy, murowany pokryty onduliną wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] z [...].06.1993r. wydanego przez Kierownika Urzędu Rejonowego w K., który został zakończony [...].04.1994r. – inwestor dokonał zgłoszenia zakończenia budowy. W trakcie kontroli stwierdzono, że M. D. wykonała w 2007 r. roboty budowlane polegające na odbudowie istniejącego tarasu z elementów PCV i w części z murowanych bloczków. Według oświadczenia inwestora (protokół z kontroli nr [...] z dnia [...].08.2008r.) taras został pobudowany w trakcie budowy budynku letniskowego zgodnie z pozwoleniem na budowę nr [...] z [...].06.1993 r. i w momencie zakończenia budowy [...].04.1994r. był zadaszony i obity deskami. Na dzień kontroli w obudowanym tarasie wydzielono dwa pomieszczenia, w części obitej elementami PCV przedpokój, w części murowanej WC. Najbliżej usytuowany narożnik obudowanego tarasu znajduje się w odległości 12 cm od granicy z działka [...]. PINB decyzją z [...].10.2008r., ([...]) umorzył postępowanie w sprawie robót budowlanych prowadzonych przez M. D. polegających na remoncie budynku letniskowego z tarasem na działce nr [...] w miejscowości S. Od powyższej decyzji Z. R. wniósł w ustawowym terminie odwołanie do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "WWINB" lub "organ odwoławczy"). WWINB decyzją z [...].01.2009r. (nr [...]) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzją nr [...] PINB nakazał inwestorowi M. D. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania – obudowanego tarasu przy budynku letniskowym (z elementów PCV i w części z murowanych bloczków) z wydzielonymi dwoma pomieszczeniami mieszkalnymi: w części obitej elementami PCV – przedpokój, w części murowanej – WC, na działce nr [...] w miejscowości. Od wyżej wymienionej decyzji inwestor odwołał się do WWINB. WWINB postanowieniem [...].08.2009r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania (znak sprawy: [...]). Decyzją z [...].03.2010r. (znak sprawy [...]) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję WWINB z [...].11.2009r. i stwierdził nieważność decyzji PINB z [...].06.2009r. nr [...]. PINB decyzją [...] z [...].09.2010r. nakazał inwestorowi M. D. rozbiórkę obudowanego tarasu. Od wyżej wymienionej decyzji M. D. odwołała się. WWINB utrzymał w mocy zaskarżona decyzję. M. D. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję z [...].11.2010r. Wyrokiem z dnia 05.04.2011r. WSA w Poznaniu uchylił zaskarżona decyzję WWINB oraz poprzedzającą ja decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, określając, że organ winien ustalić w sposób precyzyjny stan faktyczny sprawy. PINB ponownie rozstrzygając sprawę, decyzją z dnia [...].03.2015r. nr [...], działając na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzył postępowanie w sprawie obudowanego tarasu na działce nr [...] w miejscowości S. jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu przedmiotowego rozstrzygnięcia PINB podniósł, że nie zachodzą okoliczności uzasadniające wydanie nakazu rozbiórki ani tez nie zachodzi określona w art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. konieczność wydania decyzji nakazującej wykonanie w oznaczonym tarasie zmian lub przeróbek to postępowanie jako bezprzedmiotowe winno być umorzone. Od decyzji powyższej odwołał się sąsiad – D. R. reprezentowany przez J. R. i Z. R., podaniem z dnia [...].06.2014r., w ustawowym terminie. WWINB po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...].06.2015r. znak sprawy [...], działając na podstawie art. 138 § 2 oraz art. 104 § 1 i 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że PINB w swoim postępowaniu w sprawie obudowanego tarasu ustalił, iż M. D. w [...] kwartale 1994r. wykonała roboty polegające na obudowie tarasu, które należy uznać za rozbudowę budynku letniskowego, a w sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające wydanie nakazu ani też nie zachodzi konieczność wykonania zmian bądź przeróbek, określona w art. 40 Prawa budowlanego z 1974r. Ponadto organ odwoławczy podniósł, że w decyzji kasacyjnej WWINB wskazał, iż "z przesłanego przez Starostę W. rejestru pozwoleń (karta nr 12 akt sprawy PINB) wynika, że zgodnie z pozwoleniem na budowę budynek miał posiadać [...] m2 powierzchni użytkowej, kubaturę [...]m3 a powierzchnię zabudowy [...]m2), a pismem z dnia [...].04.1994r. M. D. zawiadomiła Urząd Rejonowy w K. o zrealizowaniu budynku letniskowego (kubatura [...] m3, pow. zab. [...] m2, pow. użytkowa [...] m2). W protokole kontroli PINB z dnia [...].08.2008r. zapisano, że pow. użytkowa budynku letniskowego wynosi w sumie [...] m2 ([...] m2 plus taras [...] m2), choć brak jest pomiarów istniejącego budynku wraz z tarasem z przodu, wykonane pomiary dotyczą jedynie "obudowanego tarasu". Tych wątpliwości, zdaniem WWINB, PINB nie wyjaśnił. Nadto, WWINB wskazał, że pomocne dla ustalenia stanu faktycznego będzie ustalenie punktu wyjścia dla zmian uwidocznionych w opracowaniu geodety L. S. (karta nr 26). Brak jest informacji w aktach PINB o poprzednich pracach geodezyjnych w stosunku do których naniesiono zmiany. Również i tych wątpliwości PINB nie wyjaśnił. Organ odwoławczy podniósł również, że odwołujący wraz z odwołaniem przedłożył kopię zdjęcia wykonanego wg piszących w 1996r., które zdaje się potwierdzać stan ze zdjęcia lotniczego z oblotu z dnia [...].05.1996r., że od strony uczestnika postępowania istnieje dodatkowa część obiektu. W tym miejscu zaznaczyć należy, że nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej czynności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Dlatego też jeżeli strona ma dostęp do jakichkolwiek dowodów, które mogą mieć znaczenie w niniejszej sprawie, powinna je przedstawić organowi prowadzącemu sprawę, tak by sprawa mogła zostać rozpatrzona wszechstronnie. Prowadząc postępowanie ponownie PINB winien wezwać sąsiada inwestora do okazania oryginału zdjęcia, ustalić (uprawdopodobnić) datę jego wykonania. Podsumowując, zdaniem WWINB, konieczne jest ponowne ustalenie zakresu wykonanych robót, daty ich wykonania (istotna ze względu na zmianę stanu prawnego z dniem 01.01.1995r.), w zależności od poczynionych ustaleń podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane. M. D. nie zgodziła się z powyższym rozstrzygnięciem i wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżąca zarzuciła skarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 138 § 2 w zw. z art. 136 i art. 140 K.p.a. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi M. D. zwróciła uwagę na wady, które w jej ocenie obarczają wydaną decyzję. W odpowiedzi na powyższą skargę WWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności). W ocenie Sądu, przeprowadzone w określonych powyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji WWINB z dnia [...].06.2015r., znak sprawy [...], wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie. Zaskarżona decyzja wydana została bowiem z naruszeniem art. 7, art. 15, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.). Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 K.p.a., zasadą prawdy obiektywnej, organy administracji publicznej stojąc na straży praworządności podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 15 K.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne co oznacza, że ta sama sprawa musi być rozpoznana przez dwa różne organy. W myśl natomiast art. 77 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a w myśl art. 80 K.p.a. dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona. W kontekście prowadzenia postępowania odwoławczego przez organ odwoławczy należy podkreślić, że organ ten ma obowiązek, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą orzeczeniem organu pierwszej instancji, przy czym stan faktyczny powinien ustalić nie tylko w oparciu o zebrany już materiał dowodowy, ale także rozszerzając granice tego postępowania na istotne okoliczności faktyczne pominięte przez organ pierwszej instancji. Zasada dwuinstancyjności tworzy obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji. Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ pierwszej instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17.04.2013r., sygn. akt II SA/Kr 13/13 – orzeczenie publ. w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Co więcej, zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną – indywidualnie rozpatrywaną – sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12.06.2012 r., sygn. akt I SA/Gd 357/12 – orzeczenie publ. w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Wyrazem uwzględnienia powyższej zasady przez organ odwoławczy jest uzasadnienie rozstrzygnięcia, będące integralnym elementem wydanej przez organ administracji publicznej decyzji i sporządzone zgodnie z wymogami zawartymi w art. 107 § 3 K.p.a. Przepis ten stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Dopiero przy spełnieniu tych wymogów uzasadnienie w dostatecznym stopniu motywuje rozstrzygnięcie oraz pozwala na poznanie i ocenę rozumowania organu poprzedzającego konkluzję (stanowisko organu) znajdującą swój wyraz w rozstrzygnięciu. Obowiązkiem każdego organu administracji publicznej jest zatem jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, co wynika także z zasad ogólnych postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 9 (zasada pogłębiania zaufania do władzy publicznej) i art. 11. K.p.a. (zasada przekonywania) – czyli wyjaśnienie stronie zasadności kierowanego do niej rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie. Chodzi zatem o wytłumaczenie dlaczego organ zastosował dany przepis do konkretnych ustaleń lub uznał go za niewłaściwy. Mając na względzie powyższe rozważania, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie doszedł do przekonania, że organ odwoławczy winien w granicach swojej właściwości przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe – w granicach zakreślonych przez WWINB w zaskarżonej decyzji – i wydać decyzję w sprawie. Sąd nie dopatrzył się w sprawie poddanej kontroli żadnych przeszkód, które uniemożliwiałyby przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego przez WWINB, w zakresie zakreślonym przez ten organ. WWINB powinien zatem samodzielnie wyjaśnić wątpliwości dotyczące protokołu kontrolnego PINB z dnia [...].08.2008r., w którym zapisano, że pow. użytkowa budynku letniskowego wynosi w sumie [...] m2 ([...] m2 plus taras 12 m2), choć brak jest pomiarów istniejącego budynku wraz z tarasem z przodu, a wykonane pomiary dotyczą jedynie "obudowanego tarasu". Zasadne jest także wyjaśnienie przez WWINB wątpliwości związanych z brakiem informacji o poprzednich pracach geodezyjnych. Prowadząc postępowanie odwoławcze WWINB jest także kompetentny, aby wezwać sąsiada inwestora do okazania oryginału zdjęcia, ustalić (uprawdopodobnić) datę jego wykonania. Wykonanie przez WWINB powyższych ustaleń i wydanie decyzji w sprawie, bez zwracania akt organowi pierwszej instancji jest tym bardziej zasadne, że niniejsza sprawa trwa od wielu lat i kończyła się już wcześniej zwracaniem akt organowi pierwszej instancji w celu uzupełnienia dowodów, co organ pierwszej instancji każdorazowo czynił. Podkreślić należy, że postępowanie organu odwoławczego w sprawie poddanej sądowej kontroli stoi w sprzeczności z ogólną zasadą szybkości i prostoty postępowania, o której mowa w art. 12 K.p.a. W świetle tego przepisu organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W tym stanie rzeczy, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., orzekł jak sentencji. O zwrocie kosztów Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.