II SA/Po 716/24

Dnia 30 stycznia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Marek Sachajko (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 stycznia 2025 roku sprawy ze skargi J. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 sierpnia 2024 roku Nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: organ odwoławczy) postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2024 r. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: organ I instancji) z dnia 9 lipca 2024r. w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie prowadzenia robót budowlanych przy przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego zlokalizowanego na dz. nr [...] gmina O. realizowanych przez inwestora - Ł. R. bez wymaganego zgłoszenia organowi administracji architektoniczno – budowlanej. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że 31 stycznia 2024 r. organ I instancji przeprowadził kontrolę na działce [...]. Stwierdzono samowolne prowadzenie robót budowlanych przy przebudowie budynku. Pismem z 3 czerwca 2024 r. organ zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie samowolnego prowadzenia robót budowlanych. Na skutek pisma K. R. i Ł. R. organ I instancji postanowieniem z 9 lipca 2024 r. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne z uwagi na toczące się przed Sądem Rejonowym [...] postępowanie w sprawie zniesienia współwłasności spornej działki. Podstawą normatywną wydania powyższego postanowienia był art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła J. G.. Rozpoznając zażalenie organ II instancji wskazał, że złożenie do Sądu pozwu o zniesienie współwłasności stanowi zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania administracyjnego. Istotnym elementem zagadnienia wstępnego w rozumieniu ww. przepisu jest więc istnienie ścisłej zależności pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Ponadto brak rozstrzygnięcia określonego zagadnienia musi uniemożliwiać zakończenie sprawy administracyjnej co do istoty, nie zaś jedynie determinować kierunek wydawanej przez organ administracji publicznej decyzji. Organ odwoławczy na poparcie argumentacji powołał orzecznictwo sądów administracyjnych wskazujące, że na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają, co do zasady, wpływu względy natury celowościowej ani ekonomiki postępowania. Organ odwoławczy stwierdził, że podziela stanowisko organu I instancji wskazujące, iż złożenie do sądu powszechnego pozwu o zniesienie współwłasności stanowi zagadnienie wstępne, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w toku procedury legalizacyjnej ma istotne znaczenie. Nie oznacza to jednak, że organy nadzoru budowlanego są właściwe do rozstrzygania sporów dotyczących tego, kto posiada tytuł prawny do określonej części nieruchomości. Jeżeli taki spór się pojawia, to rozstrzygnąć go może tylko sąd powszechny, organy administracji nie mają bowiem kompetencji do ingerowania w stosunki cywilnoprawne i zastępowania w tym zakresie sądów powszechnych. W skardze skierowanej do WSA w Poznaniu skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, zarzuciła organowi: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. przepisu art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2024, poz. 1061, z późniejszymi zmianami, dalej: k.c.) w związku z art. 212 k.c. w związku z art. 624 ustawy z dnia 17 listopada 1964 roku Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz.U. 2023, poz. 1550, z późniejszymi zmianami, dalej: k.p.c.) poprzez przyjęcie, że orzeczenie w przedmiocie zniesienia współwłasności wywiera skutek wstecznie a nie jedynie na przyszłość, tj. że wydanie orzeczenia w przedmiocie zniesienia współwłasności jest konieczne i niezbędne dla wydania rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie samowoli budowlanej bądź jej legalizacji, tj. by postanowienie takie miało charakter zagadnienia wstępnego; jak również przyjęcie, że postępowanie w przedmiocie zniesienia współwłasności stanowi orzekanie, o sporze, obejmującym to komu należny jest tytuł prawny do danej części nieruchomości, gdzie nie sposób przyjąć, że zniesienie współwłasności ma taki charakter, ponieważ ono jedynie określa kto będzie miał tytuł do danej części nieruchomości w przyszłości, co jest irrelewantne z punktu widzenia postępowania dotyczącego samowoli budowlanej oraz legalizacji; jak również uznania, że postępowanie w przedmiocie zniesienia współwłasności jest tożsame z postępowaniem wszczętym w oparciu o przepis art. 199 k.c. w przedmiocie wyrażenia zgody na dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd nieruchomością wspólną, 2. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na treść zaskarżonego postanowienia, tj.: a. art. 97 § 1 pkt 4) ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2024 roku, poz. 572 z późn. zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 138 § 1 pkt. 2) k.p.a. poprzez przyjęcie, że brak uchylenia postanowienia organu I instancji i przyjęcia, za organem I instancji, że brak wydania orzeczenia w postępowaniu w przedmiocie zniesienia współwłasności nieruchomości (prowadzonego przed Sądem Rejonowym [...], sygn. akt: I Ns [...]), na której znajduje się budynek, w którym doszło do samowoli budowlanej, uniemożliwia wydanie merytorycznego orzeczenia w przedmiocie ww. samowoli bądź przeprowadzenia postępowania w przedmiocie jej legalizacji, gdzie w żaden sposób przedmiotowe orzeczenie nie ma znaczenia dla wydania merytorycznych orzeczeń w tych kwestii z tego względu, że aktualnie możliwe jest wydanie rozstrzygnięć merytorycznych w tych kwestiach, ponieważ ustalone jest kto jest współwłaścicielem nieruchomości na ten moment, jak i na moment dopuszczenia się samowoli budowlanej, zaś ewentualne orzeczenie (jeśli będzie pozytywne) doprowadzi do zmiany kwestii współwłasności dopiero po uprawomocnieniu się tego orzeczenia, tj. wykreuje nowy stan prawny, którego zaistnienie nie jest w żaden sposób istotne z punktu widzenia merytorycznego orzeczenia w przedmiocie samowoli budowlanej bądź legalizacji takiej samowoli budowlanej; b. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. poprzez nienależyte, niewystarczające i niepełne uzasadnienie ponieważ organ, w żaden sposób nie wyjaśnił na czym miałby polegać związek i wpływ postępowania w przedmiocie zniesienia współwłasności i merytorycznego orzekania w prowadzonym postępowaniu, a jedynie zdawkowo wskazał, że taki związek "istnieje", ponadto organ powołał się na to, że nie jest uprawniony do rozpoznawania sporów cywilnych będących przedmiotem orzekania sądu cywilnego, przywołując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 września 2023 roku, sygn. akt II SA/Gd 68/23, którego przedmiotem było zawieszenie analogicznego postępowania administracyjnego z uwagi na prowadzone postępowanie w przedmiocie wyrażenia zgody na dokonanie czynności przekraczającego zarząd nieruchomością wspólną, w oparciu o przepis art. 199 k.c. a nie postępowanie w przedmiocie zniesienia współwłasności, nie wyjaśniając, z czego wywiedziona została analogia między tymi postępowaniami (o całkowicie odmiennym przedmiocie i skutkach). Z uwagi na powyższe zarzuty, na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. (ewentualnie art. 54 § 3 p.p.s.a.) w związku z art. 200 p.p.s.a. (ewentualnie art. 201 § 1 p.p.s.a.) skarżąca wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia 9 lipca 2024 roku, znak: [...] w całości, 2. obciążenie organu kosztami postępowania, a w konsekwencji zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej w wysokości 17 zł. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie odwołując się do poglądu zawartego w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - dalej: p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. W wyniku przeprowadzenia tak rozumianej kontroli Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W będącej przedmiotem kontroli judykacyjnej sprawie dnia 31 stycznia 2024 r. organ I instancji przeprowadził kontrolę na działce nr [...]. W wyniku kontroli organ twierdził samowolne prowadzenie robót budowlanych przy przebudowie przedmiotowego budynku (protokół kontroli – k. [...] akt administracyjnych). Pismem z 3 czerwca 2024 r. organ zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego zgłoszenia organowi administracji architektoniczno – budowlanej (k. [...] akt administracyjnych). W momencie wszczęcia postępowania administracyjnego współwłaścicielami nieruchomości byli: K. R., Ł. R., M. P. oraz J. G.. Na skutek pisma K. R. i Ł. R. z dnia 27 czerwca 2024r. organ I instancji postanowieniem z 9 lipca 2024r. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne z uwagi na toczące się przed Sądem Rejonowym [...] postępowanie w sprawie zniesienia współwłasności spornej działki. Podstawą normatywną wydania powyższego postanowienia był art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zdaniem Sądu organy prawidłowo oceniły, że złożenie do Sądu pozwu o zniesienie współwłasności stanowi zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania administracyjnego. W procedurze legalizacyjnej posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością ma bowiem istotne znaczenie. Organy nadzoru budowlanego nie są jednak uprawnione do samodzielnego rozstrzygania uprawnień właścicielskich w zakresie danej nieruchomości. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację" oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej art. 48 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane. Natomiast zgodnie z art. 48 a ust. 1 Prawa budowlanego w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację. Z powyższych przepisów wynika, że w przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej określone podmioty mogą zainicjować tzw. postępowanie legalizacyjne. Może to zrobić inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Podkreślić należy, że obligatoryjną podstawą zawieszenia postępowania administracyjnego jest sytuacja, w której rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Postępowanie w sprawie głównej i postępowanie w kwestii prejudycjalnej są względem siebie zależne. Relacja ta ma charakter wzajemny. Po pierwsze, postępowanie główne wykazuje cechy procesu akcesoryjnego w stosunku do postępowania w sprawie prejudycjalnej. Pomiędzy rozstrzygnięciem kwestii wstępnej a załatwieniem sprawy w postępowaniu administracyjnym powinien zachodzić związek tego rodzaju, że bez rozstrzygnięcia kwestii prejudycjalnej niemożliwe jest wydanie decyzji, nie zaś tylko taki, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji (zob. wyroki NSA: z 20.12.2012 r., II OSK 1570/11, LEX nr 1367328; z 9.12.2016 r., II OSK 684/15, LEX nr 2205721; z 12.07.2017 r., II OSK 2872/15, LEX nr 2332721). Relacja ta może wywoływać skutek kształtujący bądź ustalający w zakresie określonego stosunku prawnego (por. Z. Kmieciak, M. Wojtuń, J. Wegner, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, art. 97). W ocenie Sądu występuje w sprawie zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W dacie wszczęcia postępowania administracyjnego byli bowiem ustaleni współwłaściciele przedmiotowej działki. Nie ulega jednak wątpliwości, że na skutek toczącego się przed sądem powszechnym postępowania o zniesienie współwłasności dojdzie do zmiany zakresu podmiotowego. Okoliczność ta będzie miała z pewnością istotny wpływ na określenie zakresu podmiotowego w prowadzonym przez organ postępowaniu administracyjnym. Zdaniem Sądu dopiero prawomocne zakończenie ww. prowadzonego przed sądem powszechnym postępowania o zniesienie współwłasności pozwoli organowi administracyjnemu na ostateczne i jednoznaczne ustalenie zakresu stron postępowania administracyjnego w przedmiocie prowadzenia robót budowlanych przy przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego bez wymaganego zgłoszenia organowi administracji architektoniczno – budowlanej w rozumieniu art. 28 k.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.