II SA/Po 730/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia NSA Stanisław Małek Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Protokolant Sekr. sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2005 r. przy udziale sprawy ze skargi K.P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]lipca 2004r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]czerwca 2004r. Nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 755,- zł (siedemset pięćdziesiąt pięć) tytułem zwrotu kosztów postępowania. /-/ B. Drzazga /-/ W. Batorowicz /-/ St. Małek Decyzją z dnia [...]czerwca 2004 r. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego nakazał K. P.- przedsiębiorstwo "A" wykonać rozbiórkę drewnianego kiosku handlowego - punktu sprzedaży, znajdującego się na nieruchomości położonej w K. na terenie "B" przy ul. [...] i uporządkować teren po dokonaniu rozbiórki. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 48 ust. 1 w związku z art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (jedn. tekst: Dz. U. z 2003 r., nr 207 poz. 2016 z późn. zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (jedn. tekst: Dz. U. z 1980 r., nr 9, poz. 26 z późn. zm. ). W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w trakcie przeprowadzonego postępowania administracyjnego związanego z samowolną budową kiosku handlowego, zobowiązał właściciela postanowieniem nr [...] z dnia [...]lutego 2004 r. do uzupełnienia wniosku o szereg dokumentów niezbędnych w celu uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. O skutkach niewywiązania się z nałożonego obowiązku Inwestor pouczony został w uzasadnieniu w / w postanowienia. K. P., pomimo nałożonego zobowiązania i pouczenia o konsekwencjach, w określonym terminie nie uzupełnił złożonego wniosku z dnia [...]grudnia 2003 r. o wydanie pozwolenia na użytkowanie kiosku handlowego branży gastronomicznej. Termin przedłożenia brakujących dokumentów określonych w postanowieniu minął w dniu [...]maja 2004 r., w związku z czym organ orzekł jak w sentencji decyzji. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł K. P., domagając się jej uchylenie i przekazanie organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, bądź umorzenie postępowania w sprawie. K. P. zarzucił zaskarżonej decyzji, że została wydana pomimo, że nie uprawomocniło się postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]lutego 2004 r., albowiem nie zostało rozpatrzone przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie na to postanowienie. Odwołujący się wskazał także, iż jego zdaniem decyzja jest niesłuszna, albowiem nałożenie na niego obowiązków wymienionych we wskazanym postanowieniu było nieuzasadnione. K. P. zarzucił też, że w stosunku do obiektu, którego decyzja dotyczy był właścicielem, ale nie inwestorem w znaczeniu prawa budowlanego i postępowanie o udzielenie pozwolenia na użytkowanie tego obiektu nie powinno być w ogóle wszczęte i prowadzone, albowiem odwołujący nie może być stroną w takim postępowaniu. W uzasadnieniu swojego odwołania K. P. wskazał, że bezpodstawne jest wydanie decyzji, w której PINB powołuje się na okoliczność niewykonania przez odwołującego się obowiązku nałożonego wymienionym postanowieniem, skoro obowiązek ten nie jest wymagalny, albowiem nawet w przypadku oddalenia zażalenia zakreślony w postanowieniu termin 60 dni na wykonanie nałożonych obowiązków mógłby biec dopiero od daty uprawomocnienia się postanowienia. K. P. wskazał też, iż skoro to nie on ustawił przedmiotowy kiosk, a jedynie zakupił go po kilkunastu latach to stwierdzić trzeba, że nie jest on inwestorem w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, a przecież obowiązek legitymowania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ciąży na inwestorze (w rozumieniu prawa budowlanego). Organ odwoławczy, Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...]lipca 2004 r., Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podał, iż z analizy akt sprawy wynika, że decyzja wydana została zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy Prawo budowlane, a zarzuty K. P.- właściciela kiosku handlowego były bezpodstawne i niezgodne z prawdą, zaś brak przedłożenia wymaganych dokumentów skutkuje rozbiórką obiektu, gdyż zgodnie z art. 48 ustawy właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę bez określenia terminu. Powyższa decyzja jest przedmiotem skargi K. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której żąda on uchylenia decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego a także uchylenia poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a ponadto zasądzenie zwrotu kosztów tego postępowania i wreszcie wstrzymanie wykonania zaskarżonych decyzji do czasu rozpatrzenia niniejszej skargi. Skarżący zarzucił decyzji nieważność, albowiem wcześniejsze decyzje nakazujące rozbiórkę tego samego pawilonu zaskarżone przez skarżącego do NSA do chwili obecnej nie zostały rozpatrzone, a ponadto skarżący zarzucił decyzjom naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie wyczerpujące zebranie materiału dowodowego i nie wyjaśnienie przez to okoliczności faktycznych sprawy i wynikający stąd błąd w ustaleniach faktycznych, art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu jako podstawy prawnej decyzji, art. 49 ust. 3 ustawy Prawo Budowlane poprzez nieuzasadnione powołanie tego przepisu w podstawie prawnej decyzji oraz art. 59 ust. 7 ustawy Prawo Budowlane poprzez prowadzenie postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu w stosunku do strony, która nie jest inwestorem w rozumieniu powołanego przepisu. Skarżący podniósł więc, że nie jest inwestorem w rozumieniu przepisów prawa budowlanego i nie może obecnie posiadać prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, skoro proces budowlany został ukończony przed ponad 10 laty i to przez inną osobę. Skarżący wskazał też, że organy obu instancji nie wyjaśniły wszystkich okoliczności sprawy i nie przeprowadzono też niezbędnego postępowania dowodowego w tym zakresie a organ I instancji arbitralnie stwierdził, że obiekt został pobudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Skarżący, nie będąc inwestorem, nie posiada oczywiście dokumentacji mogącej wykazać, że w sprawie budowy obiektu było wydane pozwolenie na budowę, wielokrotnie jednak wskazywał, że stosowną decyzje musi posiadać w swoim archiwum organ I instancji, a jeżeli jej nie posiada- lub nie może odszukać- winien przynajmniej przesłuchać w charakterze świadka poprzedniego właściciela- na okoliczność posiadania zezwolenia na pobudowanie przedmiotowego pawilonu i ewentualnie zobowiązać go do przedłożenia takiego dokumentu. Pod rządami poprzedniej ustawy zakupił go również skarżący. Ustawa poprzednia była względniejsza w tym zakresie, albowiem jeżeli przyjąć, że pawilon był pobudowany bez pozwolenia na budowę, to w chwili jego zakupu upłynął już obowiązujący wówczas termin 5 lat, po upływie którego nie można było nakazać rozebrania samowolnie postawionego budynku. Zdaniem K. P. w przedmiotowej sprawie winny być stosowane przepisy poprzedniej ustawy, a nie obecnej- bardziej rygorystycznej. Skarżący nadmienił także, że w stosunku do tego samego pawilonu były już wydane wcześniej decyzje nakazujące ich rozbiórkę, opierające się w swoich podstawach na przepisach prawa budowlanego z 1974 roku (Decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...].06.2003 r. i WINB z dnia [...].09.2003 r.), a decyzje te zostały zaskarżone do NSA Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu skargą z dnia [...].10.2003 r. i skarga ta nie została do chwili obecnej rozpoznana. Zdaniem skarżącego, prowadzenie ponownego postępowania w stosunku do tego samego obiektu w oparciu o przepisy innej ustawy niż poprzednio i przed rozpatrzeniem skargi na wydane uprzednio decyzje - stanowi niedopuszczalne obejście przez organy przepisów prawa o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego i skutkuje nieważnością zaskarżonych decyzji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, bądź odrzucenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Organ II instancji wskazał, że decyzja organu I instancji wydana została zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy Prawo budowlane a zarzuty K. P. są bezpodstawne. Organ II instancji wskazał też, iż odnośnie przedmiotowego pawilonu była wydana decyzja Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta, odmawiającą udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego kiosku, zaś skarga K. P. na te decyzje znajduje się w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Poznaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadną. W postępowaniu sądowo-administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, mająca obecnie umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zgodnie z zasadą oficjalności, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, zawartą w skardze argumentacją – zobowiązany jest natomiast do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Granice rozpoznania skargi przez sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie, z drugiej natomiast strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego. Fundamentalne znaczenie dla wydania decyzji nakazującej rozbiórkę pawilonu handlowego – punktu sprzedaży – znajdującego się na terenie "B" w K. miało ustalenie dokładnej daty pobudowania przedmiotowego obiektu. W protokole z oględzin z dnia [...]kwietnia 2002 r. (k. 5 akt administracyjnych) skarżący oświadczył, że pawilon został pobudowany przez firmę "C" wiosną 1996 r., natomiast w odwołaniu od decyzji PINB z [...].06.2002 r. skarżący wskazał, iż budowę pawilonu zakończono w 1994 r. W zależności od dokonanych ustaleń, jeżeli obiekt pobudowano przed 1 stycznia 1995 r. zastosowanie znalazłyby przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), lub ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (jedn. tekst: Dz. U. z 2003 r., nr 207 poz. 2016 ze. zm.) – jeśli obiekt pobudowano - jak twierdzi skarżący - w 1996 r. Dokonując oceny zebranego w rozpatrywanej sprawie materiału dowodowego, należałoby podzielić wątpliwości co do stanu faktycznego i opinię dotyczącą potrzeby ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wyrażoną w decyzji kasacyjnej Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]września 2002 r. (k. 17 akt administracyjnych). Ponownie rozpoznając - przekazaną decyzją kasacyjną do ponownego rozpatrzenia – sprawę, organ I instancji nie zastosował się do zawartych w uzasadnieniu decyzji, wskazówek organu odwoławczego. Decyzją z dnia [...]czerwca 2004 r. PINB ponownie nakazał rozbiórkę drewnianego kiosku handlowego, jednakże zgromadzone w toku postępowania administracyjnego dowody nie pozwalały na jednoznaczne ustalenie w jakim okresie pobudowany został przedmiotowy obiekt. Wątpliwości w tym zakresie nie usunęły również argumenty uzasadnienia faktycznego decyzji pierwszoinstancyjnej. Organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję nie stwierdził jednak naruszenia zasad postępowania administracyjnego. Tymczasem, w ocenie Sądu wbrew dyrektywom art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2000 Nr 98, poz.1071 ze zm.) okoliczności dotyczące ustalenia dokładnej daty pobudowania przedmiotowego obiektu budowlanego, nie zostały dostatecznie wnikliwie zbadane ani rozpatrzone. Na organie spoczywa sformułowany w art. 80 kpa obowiązek oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W niniejszej sprawie nie wyjaśniono dlaczego pewnym dowodom dano wiarę, a innym odmówiono wiarygodności, podczas gdy "organ rozpatrując materiał dowodowy może odmówić dowodowi wiarygodności, ale wówczas obowiązany jest uzasadnić, z jakiej to robi przyczyny. Pominięcie oceny określonego dowodu budzić musi uzasadnione wątpliwości co do trafności oceny innych środków dowodowych, może bowiem prowadzić do wadliwej ich oceny." (wyrok NSA z dn. 3 lutego 1999 r.- sygn. IV SA 1010/97). W myśl przytoczonych przepisów organ administracji jest zobowiązany dopuścić jako dowód wszystko, co mogłoby przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, i dopiero na podstawie całokształtu materiału ocenić czy dana okoliczność została udowodniona. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostały wydane z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1lit. "a" i "c" i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku. Sąd orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w trybie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznając sprawę ponownie organ obu instancji zobligowane będą uwzględnić wskazania wynikające z treści niniejszego wyroku. /-/ B. Drzazga /-/ W. Batorowicz /-/ St. Małek