II SA/Po 731/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant sekr. sąd. Joanna Wieczorkiewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi I.G.- B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie inwentaryzacji powykonawczej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...], II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę 885-,zł (osiemset osiemdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. /-/ E. Podrazik /-/ J. Szaniecka /-/ A. Łaskarzewska Starosta wydał w dniu [...], na wniosek Fabryki "A" Spółka z o.o. z siedzibą w W., decyzję nr [...] znak [...] zatwierdzającą projekt budowlany i wydającą pozwolenie na rozbudowę hali produkcyjnej na działkach nr [...],[...],[...] i [...] położonych w K. przy ul. [...]. Wojewoda decyzją z dnia [...] Nr [...]utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2004 r. w sprawie II SA/Po 1299/02 uchylił decyzję Wojewody z [...] Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty dnia [...] Nr [...]udzielającą pozwolenia na budowę. Spółka "A" jeszcze przed rozpoznaniem skargi w sprawie II SA/Po 1299/02 przez Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoczęła roboty budowlane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] 2002 r., która uzyskała klauzulę ostateczności w dniu [...]2002 r. Po zakończeniu robót w dniu [...] 11.2002 r. spółka wystąpiła o pozwolenie na użytkowanie obiektu. Pozwolenie to zostało Spółce ""A" " wydane decyzją Starosty z dnia [...] Nr [...]. W dniu [...] 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie sprawie robót budowlanych związanych z rozbudową hali produkcyjnej na działkach [...],[...],[...] i [...] przy ul. [...]w K. Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane nałożył na S. M. - Prezesa Zarządu ""A" " Spółka z o.o. w Ł. obowiązek sporządzenia i przedstawienia inwentaryzacji robót budowlanych wraz z ich oceną techniczną związanych z rozbudową hali produkcyjnej zrealizowanej w K. przy ul. [...]na działkach nr [...],[...],[...]i [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, iż dla terenu inwestycji brak obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzednio istniejący plan stracił ważność na mocy art. 97 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Inwestor posiada decyzję ostateczną Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] ustalającą warunki zabudowy dla rozbudowy hali produkcyjnej oraz decyzję ostateczną Starosty z dnia [...]o pozwoleniu na użytkowanie rozbudowanej hali produkcyjnej. Obowiązek wykonania inwentaryzacji robót budowlanych wraz z ich oceną techniczną nałożono dla ustalenia zakresu prac i potwierdzenia poprawnego ich wykonania. Odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyła I.G.-B.. Skarżąca zarzuciła decyzji, iż nakazuje ona dokonanie czynności, której celem nie jest odprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a jedynie opisanie tych robót. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję w części określającej podmiot zobowiązany do wykonania nałożonego obowiązku, czyniąc nim "A" Spółka z o.o. z siedzibą w Ł. oraz w części określającej termin wykonania nałożonego obowiązku oraz utrzymał w mocy w pozostałym zakresie decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, iż w związku z wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę konieczne stało się przeprowadzenie postępowania w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie reguluje w żaden sposób rodzaju czynności, do których wykonania można zobowiązać inwestora, zatem do uznania organu nadzoru budowlanego należy określenie jakie czynności umożliwią doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Organ I instancji w oparciu o zebrany materiał dowodowy ustalił, że roboty zrealizowano zgodnie z projektem dołączonym do pozwolenia na budowę, roboty te nie pozostają w sprzeczności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przedłożenie przez inwestora wskazanej w decyzji dokumentacji pozwoli na ocenę zgodności wykonanych robót z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Organ I instancji jedynie w sposób nieprawidłowy określił adresata nałożonego obowiązku - stroną postępowania jest bowiem spółka prawa handlowego , a nie prezes zarządu spółki. I.G.-B. wniosła skargę na opisaną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Skarżąca zarzuca decyzji naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, ponieważ nakazuje ona wykonanie czynności, które nie mają na celu doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a jedynie opisanie tych robót i stanu technicznego budowli. Ponadto skarżąca zarzuca, iż roboty budowlane związane z rozbudową hali, były prowadzone w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy niezgodną z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W trakcie postępowania uniemożliwiono skarżącej udział w postępowaniu oraz nie zapoznano jej ze zgromadzonym w sprawie materiałem. Skarżąca podnosi również, że decyzja organu drugiej instancji nie zawiera pouczenia o możliwości zaskarżenia decyzji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w dopowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Podkreślić należy, iż przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane nie może służyć jako podstawa prawna dla nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia inwentaryzacji robót budowlanych, która -jak podały w niniejszej sprawie organy obu instancji - ma być dopiero podstawą do dokonania ustaleń faktycznych w zakresie wykonanych przez inwestora robót budowlanych i oceny co do ich zgodności z prawem, w szczególności z przepisami techniczno-budowlanymi. Jak wynika z uzasadnień decyzji zarówno organu I instancji, jak i organu odwoławczego inwentaryzacja wykonanych robót ma służyć uzupełnieniu materiału dowodowego. Temu celowi służą środki przewidziane w art. 81 c ustawy Prawo budowlane, nie zaś decyzja wydana w trybie art. 51 ust. 1 ustawy, którą wydaje się po zgromadzeniu całego koniecznego w sprawie materiału dowodowego i ustaleniu okoliczności istotnych do merytorycznego załatwienia sprawy. Przedłożenie przez inwestora wymaganych dokumentów, ekspertyz, ocen stanowi dostarczenie materiału dowodowego, w oparciu o który organ podejmuje decyzję w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane, samo w sobie nie może zaś doprowadzić robót do stanu zgodnego z prawem, (zob. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 1780/04, publ. Lex nr 179100). Nałożenie obowiązku sporządzenia i przedłożenia określonych dokumentów na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane zamykałoby drogę organom nadzoru budowlanego do wydania ponownej decyzji, gdyby z analizy przedłożonych inwentaryzacji, ekspertyz czy ocen wynikała niezgodność wykonanych robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 nie daje bowiem możliwości wydania kolejnej decyzji, gdy już raz decyzja wskazująca na konieczne czynności została wydana. ( zob. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2000 r., sygn. akt II SA/Lu 1623/98, publ. Lex nr 193388, wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 1780/04, publ. Lex nr 179100). W konsekwencji powyższego zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji wydane zostały bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, co stanowi naruszenie zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 i art. 77 § 1 kpa, a także z naruszeniem przepisu art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Podkreślić także należy, iż trafny jest zarzut skarżącej o naruszeniu w toczącym się postępowaniu jej uprawnień wynikających ze statusu uczestnika postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przed wydaniem decyzji z dnia [...]nie zawiadomił I.G.-B. o toczącym się w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane postępowaniu, a także nie dochował obowiązku, wynikającego z art. 10 k.p.a., umożliwienia skarżącej zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań. Podobnego naruszenia dopuścił się organ drugiej instancji rozpatrując odwołanie wniesione przez skarżącą. W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie poinformowała skarżącej przed wydaniem decyzji z dnia [...] o jej uprawnieniach wynikających z art. 10 kpa. Takie zaniedbania organów prowadzących postępowanie powodują, iż całość postępowania obarczona jest istotną wadą mogącą mieć wpływ na wynik postępowania. Wskazać również należy, iż wadą obarczona jest także sama decyzja organu drugiej instancji. Decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji pozbawiona jest pouczenia, co do dopuszczalności wniesienia skargi oraz trybu w jakim skargę się wnosi. Odnosząc się do zarzutu skarżącej co do niezgodności robót budowlanych wykonanych przez "A" Spółka z o.o. z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wskazać należy, że miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego dla miasta K., na który powołuje się skarżąca, stracił ważność z dniem [...] 2003 r. W związku z powyższym na obecnym etapie postępowania nie może stanowić on podstawy do rozstrzygania o zgodności przeprowadzonych robót budowlanych z przepisami prawa. Przepis art. 6 k.p.a. wyraźnie wskazuje bowiem zakres działania organów administracji, jako wyznaczony przez przepisy prawa. Nie mniej jednak pomimo utraty mocy obowiązującej przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla miasta K., w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydana na wniosek "A" Spółka z o.o. dnia [...]2001 r. Oceniając więc zgodność przeprowadzonych robót z prawem, organy nadzoru budowlanego muszą oprzeć się na wymienionej powyżej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania ternu oraz obowiązujących przepisach techniczno-budowlanych. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]wydane zostały z naruszeniem wymienionych wyżej przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Obie decyzje należało więc uchylić. Ponownie rozpoznając sprawę organy nadzoru budowlanego powinny uzupełnić materiał dowodowy w takim zakresie w jakim jest to konieczne dla podjęcia decyzji przewidzianych przepisem art. 51 ustawy Prawo budowlane. Wskazać przy tym należy, iż ocenie organu powinna podlegać również zgodność wykonanych robót budowlanych z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, rozważyć też należałoby skutki prawne jakie wywołuje istnienie nadal w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Starosty z dnia [...]Nr [...]udzielającej pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 z 2002 r.) należało uwzględnić skargę i uchylić decyzje organów obu instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy. O wykonalności zaskarżonego postanowienia orzeczono na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/ A. Łaskarzewska /-/ J. Szaniecka /-/ E. Podrazik