II SA/Po 734/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Kamieńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2009r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej J. W.-B. sprawy ze skargi 1) E. S., 2) R. S., 3) W. S., 4) H. S., 5) T. K., 6) K. B., 7) S. J., 8) M.S., 9) S. S., 10) K. H., 11) M. P. na decyzję Wojewody z dnia [..] nr [..] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości; oddala skargę /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ B.Kamieńska /-/ E.Podrazik Starosta P.– działając jako organ wyznaczony do załatwienia sprawy - postanowieniem Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...], na podstawie art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. oraz art. 104 k.p.a., decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. odmówił wnioskodawcom: E. G. S., R. S., W. P. S. i, H. T. S., T. K., K. W. B., S. M. J., M. J. S., S. S. S., K. B. H. oraz M. A. P. zwrotu części nieruchomości stanowiącej własność Miasta P., zapisanej w księdze wieczystej [...], położonej w P. na Osiedlu P. [...], stanowiącej część działki nr [...] z arkusza mapy [...] obręb [...] (w granicach dawnej działki nr [...], zapisanej w księdze wieczystej P.– R. tom[...] wykaz [...]). Podstawą tego rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i wynikające z nich wnioski: W dniu [...] stycznia 1966 r. Prezydium Rady Narodowej Miasta P. podjęło uchwałę o nabyciu od spadkobierców C. S. działkę nr [...] z nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej P. – R. tom [...] wykaz [...] za wyliczoną przez biegłego ceną [...] zł. W uzasadnieniu uchwały powołano się na decyzję o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] lipca 1964 r. i załącznik do niej w postaci planu sytuacyjnego, w którym zakreślono granice terenu położonego na R. i przeznaczonego pod budowę osiedla mieszkaniowego "R.". Powyższą inwestycję miała realizować Spółdzielnia Mieszkaniowa "X". W skład tych terenów wchodziła m.in. działka objęta niniejszym wnioskiem. Realizując tę uchwałę, Skarb Państwa (Prezydium Rady Narodowej Miasta P.) umową notarialną z dnia [...] stycznia 1966 r., zawartą w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) nabył od następców prawnych C. S. niezabudowaną nieruchomość o powierzchni [...] m² oznaczoną numerem [...], położoną w P. przy ulicy R. – narożnik ulicy O. W § 3 aktu notarialnego podano, że Skarb Państwa ubiega się o wywłaszczenie tej działki, ponieważ "zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] lipca 1964 r. nr [...] przeznaczona jest pod budowę osiedla mieszkaniowego R.". Aktualnymi następcami właścicieli działki nr [...] są wszyscy wnioskodawcy. Nieruchomość objęta żądaniem zwrotu, stanowiąca obecnie część działki nr [...] objęta księgą wieczystą nr [...] była dawniej częścią działki nr [...] z księgi wieczystej KW P. – R. tom [...], wykaz [...]. Działka nr [...] powstała w wyniku podziału geodezyjnego działki nr [...], zatwierdzonego ostateczną decyzją Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ w P. z dnia [...] marca 1993 r. W uzasadnieniu decyzji podziałowej podano, iż w oparciu o plany zagospodarowania osiedli mieszkaniowych R. D. T. R. i G. T. R. oraz plany realizacyjne osiedli obiekt restauracji "X" położony na Osiedlu P. nr [...] został zrealizowany na terenie przeznaczonym pod usługi oraz gastronomię i jest otoczony terenami zieleni osiedlowej, stanowiącej integralną część parku – skarpy n. Stwierdzono też, że przedmiotowy obiekt i tereny zieleni są częścią Osiedla P. Oględziny przeprowadzone w dniu [...] stycznia 2001 r. wykazały, iż na działce nr [...] – w granicach objętych postępowaniem zwrotowym – znajduje się budynek restauracyjno – gastronomiczny (restauracja "X" z cukiernią) wraz z niezbędnym zapleczem. Na działce występuje też niska i wysoka zieleń oraz przebiega przez nią fragment drogi osiedlowej z parkingiem. Budynek restauracji "X" użytkowany jest aktualnie przez Spółdzielnię "X", będącą następcą prawnym P. Przedsiębiorstwa Przemysłu Gastronomicznego w P. Oddział Kawiarni i Barów Mlecznych. Powołanej wyżej decyzji Prezydium Rady Narodowej Miasta P. z dnia [...] lipca 1964 r. o lokalizacji Osiedla "R." nie udało się odnaleźć. W aktach administracyjnych znajduje się natomiast decyzja Prezydium Rady Narodowej Miasta P. z dnia [...] stycznia 1964 r. o lokalizacji szczegółowej osiedla mieszkaniowego zespołu A na terenie położonym przy ul. Z. –K. na R. oraz jej aktualizacja – decyzja o lokalizacji szczegółowej nr [...] Osiedla Mieszkaniowego "X" na terenie położonym w P. R. ul. K. – Z. wraz z załącznikiem graficznym – Planszą Podstawową – Projektem Koncepcyjnym w skali 1:1000. Decyzja ta wydana została w oparciu o zatwierdzony decyzją z dnia [...] grudnia 1965 r. zamienny plan ogólny realizacyjny. Zgodnie z tym Projektem Koncepcyjnym Z.O.M. A1, A2, A3, objęta żądaniem zwrotu część dawnej działki nr [...] (obecnie część działki nr [...]) była położona na granicy osiedla mieszkaniowego Spółdzielni Mieszkaniowej "X" oznaczonego jako A2 i terenów zielonych planowanych w kierunku rzeki W. i miała zostać zabudowana częściowo przez fragment jednokondygnacyjnego budynku nr [...], który miał przylegać do jedenastokondygnacyjnego budynku mieszkalnego nr [...] wraz z drogą wewnętrzną, alejkami komunikacji pieszej, a w pozostałej części zagospodarowaną zielenią. Plansza Podstawowa była jednak jedynie koncepcją; zaznaczono bowiem na niej, że wszelkie wytyczenia granic względnie podziały w terenie mogą być wykonane jedynie na podstawie projektu realizacyjnego w skali 1:500. Taką samą informację znaleźć można w notatce służbowej dotyczącej "ostatecznego sprecyzowania granic lokalizacji oraz działek bud. usług. na Z." sporządzonej przez kierownika Pracowni Projektów nr [...] inż. arch. J. W. W ocenie organu orzekającego, wymienione informacje wskazują na to, iż obiekty oraz ich położenie, kształt i granice inwestycji zostały przedstawione w postaci uproszczonej i nieostatecznej, która miała być ostatecznie sprecyzowana w planach realizacyjnych w skali 1:500 oraz w planach sytuacyjnych budynków usługowych. W toku postępowania administracyjnego Zarząd Spółdzielni Mieszkaniowej "X" wyjaśnił że obiekt nr [...] wykazany w załączniku do decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] marca 1967 r. w spisie zadań inwestycyjnych Osiedla P. określony był jako "kawiarnia" planowana na terenie osiedla A2. Lokalizacja ta została uaktualniona w szczegółowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu z września 1972 r. W wykazanym na tym planie zestawieniu obiektów projektowanych na terenie jednostki A2 obiekt nr [...] figuruje jako "kawiarnio – restauracja" i jest odsunięty nieznacznie od budynku mieszkalnego nr [...] w kierunku południowo – wschodnim oraz ma inny kształt i rozszerzoną funkcjonalność – kawiarni i restauracji, co odpowiada realizacyjnie i funkcjonalnie obecnemu budynkowi restauracji "X" opisanemu w protokole oględzin opisanym w toku postępowania administracyjnego. Na podstawie dokumentów złożonych do akt przez Spółdzielnię "X" organ orzekający ustalił, że środki na zrealizowanie przez PZG – Kawiarnie i Bary Mleczne przedmiotowego przedsięwzięcia przyznane zostały w IV kwartale 1967 r. decyzją Rady Narodowej w P. z dnia [...] czerwca 1967 r. z miejskiej rezerwy inwestycyjnej do planu inwestycji PZPH na 1967 r. Planowane na 1968 r. rozpoczęcie robót przez inwestora zastępczego – Dyrekcje Inwestycji Miejskich opóźniło się; obiekt budowy był w latach 1972 – 1973. O tym, że oddanie do użytku obiektu gastronomicznego nastąpiło w I połowie 1973 r. świadczą załączone do akt administracyjnych notatki prasowe: G. W. z dnia [...] maja 1973 r. i E. P. z dnia [...] czerwca 1973 r. W świetle tych ustaleń – w ocenie organu orzekającego - istnieje podstawa do przyjęcia, że na części dawnej działki nr [...], nabytej przez Skarb Państwa umową notarialną z dnia [...] stycznia 1966r. z przeznaczeniem "pod budowę osiedla mieszkaniowego R.", ten cel został spełniony przez wybudowanie kawiarnio - restauracji. Realizację tego celu nie tylko rozpoczęto ale i zakończono w terminie określonym w art. 137 ust. 1 u.g.n. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 stycznia 1999 r. sygn. akt IV SA 2033/96 uznał, że celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla nie niweczy realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących, jak ciągi komunikacyjne, parkingi i inne urządzenia. Osiedle mieszkaniowe obejmuje bowiem nie tylko domy mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom. Organ pierwszej instancji zwrócił uwagę i na to, że celem wywłaszczenia nie była tylko i wyłącznie restauracja lecz szeroko w orzecznictwie pojmowane osiedle mieszkaniowe – Osiedla R. Fakt, iż jeden z celów wywłaszczenia w postaci restauracji nie został zrealizowany przez Spółdzielnię Mieszkaniową "X" także nie ma znaczenia dla sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdyż odpowiednie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami ograniczają się do wskazania konieczności realizacji celu, nie określając, jaki podmiot miałby ten cel realizować. Powszechną praktyką w latach sześćdziesiątych i siedemdziesiątych XX wieku w P. był podział realizacji zadań inwestycyjnych na osiedlach mieszkaniowych pomiędzy spółdzielnie mieszkaniowe, Dyrekcję Inwestycji Miejskich i innych wykonawców czy inwestorów zastępczych. W konkretnym przypadku nie ma znaczenia, że obiekt budował inwestor zastępczy PBP-2, skoro realizował cel wywłaszczenia. Sposób zagospodarowania przedmiotowej działki jest zgodny z celem nabycia, ponieważ na części dawnej działki nr [...] zrealizowano budynek gospodarczy oraz zieleń i ciągi komunikacyjne, przewidziane w planie realizacyjnym. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego uznaje za dopuszczalne istnienie pewnych odstępstw przy realizacji inwestycji, która stanowiła podstawę dla wywłaszczenia nieruchomości, pod warunkiem, że nie są to odstępstwa (zmiany) jakościowe, zmieniające całkowicie cel (wyrok NSA z dnia 13 marca 1998 r. sygn. akt IV SA 936/96). Zatem okoliczność, że lokalizacja pawilonu nr [...] została nieznacznie przesunięta w stosunku do Projektu Koncepcyjnego z 1967 r. i zmienił się jego kształt, przy zachowaniu zaplanowanej funkcji terenu określonej jako budowa osiedla mieszkaniowego oraz wobec zrealizowania całej inwestycji, jest w ocenie organu orzekającego odstępstwem dopuszczalnym, mieszczącym się w granicach celu wskazanego w umowie sprzedaży z dnia [...] stycznia 1966 r. Wnioskodawcy wnieśli odwołanie od tej decyzji zarzucając, iż organ orzekający w sprzeczności z zebranym materiałem dowodowym uznał budowę restauracjo – kawiarni za cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, stanowiącej obecnie mienie komunalne i to "w kontekście realizacji celu użyteczności publicznej, co zaś najistotniejsze – w chwili podpisania aktu notarialnego. Należy bowiem stwierdzić, iż wywłaszczenie nieruchomości następuje na konkretny, ściśle określony cel, który nie może ulec zmianie". Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu przyjął stan faktyczny sprawy taki jak to uczynił organ pierwszej instancji, a nadto – po uzupełnieniu materiału dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. – ustalił, że decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] marca 1993 r. zatwierdzony został podział działki nr [...], w wyniku którego powstały działki nr [...], nr [...] oraz nr [...]. Podziału tego nie ujawniono dokonaniem stosownego wpisu w księdze wieczystej nr [...]; w księdze tej widnieje nadal działka nr [...]. W ocenie organu odwoławczego, materiał dowodowy zgromadzony w sprawie pozwala uznać za trafne stanowisko Starosty P., że budowa obiektu kawiarnio – restauracji na działce nr [...] stanowiła realizację celu, który w akcie notarialnym określony był jako "budowa osiedla mieszkaniowego R.". Realizacja infrastruktury osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących, nie niweczy tego celu. Przecież osiedle mieszkaniowe obejmuje nie tylko domy mieszkalne, lecz również infrastrukturę osiedla w postaci urządzeń służących mieszkańcom. Jednym z takich budynków był pawilon gastronomiczny nr [...]. Z uwagi na fakt, iż realizację inwestycji rozpoczęto najprawdopodobniej w 1972 r. a zakończono na pewno w 1973 r. – nie można uznać, że zostały spełnione przesłanki zbędności określone w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ odwoławczy przypomniał, że przedmiotem postępowania zwrotowego nie jest badanie zasadności i prawidłowości samego wywłaszczenia oraz dokonywanie oceny, czy przy wywłaszczeniu doszło do naruszenia wcześniej powołanego art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Badanie zasadności i legalności samego wywłaszczenia jest bowiem przedmiotem postępowania nieważnościowego. Powyższa decyzja jest przedmiotem skargi wniesionej do sądu przez wszystkich następców prawnych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Skarżący zarzucili: 1. sprzeczność istotnych ustaleń faktycznych, stanowiących podstawę wydania decyzji, z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego polegająca na niezasadnym przyjęciu, że w rozpoznanej sprawie celem wywłaszczenia była budowa restauracji "X", podczas gdy w decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] lipca 1966 r. nieruchomość ta przeznaczona została pod budowę osiedla mieszkaniowego "R"; 2. błąd w ustaleniach faktycznych, mający wpływ na treść decyzji przez przyjęcie, iż budowa kawiarnio – restauracji stanowi cel użyteczności publicznej, gdy tymczasem prowadzenie działalności gastronomicznej, w ramach której podawany jest alkohol, nie spełnia tego celu, a zatem nie może mieścić się w pojęciu osiedla mieszkaniowego w kontekście realizacji celu użyteczności publicznej; 3. naruszenie art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez uznanie, że brak przesłanek do przyjęcia zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w umowie sprzedaży z dnia [...] stycznia 1966 r. Wojewoda Wielkopolski wniósł o oddalenie skargi w powołaniu na dotychczasową argumentację. Udział w sprawie zgłosił Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w P., także wnosząc o oddalenie skargi. Stwierdził, że w celu wywłaszczenia – budowie osiedla mieszkaniowego "R."- mieści się również budowa obiektów usługowych, a do takich należy zaliczyć pawilon gastronomiczny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. W myśl przepisu art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosowne do przepisu art. 137 tej ustawy stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 216 ust. 1 omawianej ustawy przepis ten stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.). Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Nie jest przez skarżących kwestionowane (oraz ma potwierdzenie w zgromadzonym w toku postępowania administracyjnego materiale dowodowym) że na przedmiotowej działce wchodzącej w skład nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa umową notarialną z dnia [...] stycznia 1966 r., budowa pawilonu gastronomicznego nr [...] rozpoczęła się przed upływem 7 lat od tej daty (art. 137 ust. 2 u.g.n.). Sporne jest natomiast, czy wybudowanie tego obiektu stanowiło realizację celu wywłaszczenia, jakim była budowa na R. osiedla mieszkaniowego "R.". Wbrew zarzutom skargi należy uznać za trafne stanowisko organów obu instancji, iż budowa pawilonu gastronomicznego, w którym utworzono restaurację, kawiarnię wraz z odpowiednim zapleczem odbyła się w ramach realizacji infrastruktury tego osiedla. Stanowisko to znajduje oparcie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W powołanym w zaskarżonej decyzji wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 1999 r. sygn. akt IV SA 2033/96 (Lex nr 47337) wyjaśniono, że celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego nie niweczy realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących, jak ciągi komunikacyjne, parkingi i inne urządzenia. Osiedle mieszkaniowe obejmuje bowiem nie tylko domy mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom (patrz też wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt III SA/Po 648/07, Lex nr 365373). Osiedle P., na którym znajduje się ten obiekt, było jednym z pierwszych realizowanych na R. osiedli mieszkaniowych. Duże osiedla mieszkaniowe realizuje się nie tylko w celu zapewnienia mieszkańcom lokali mieszkalnych, ale i możliwości zaspokojenia wielu innych potrzeb, np. wypoczynku, rekreacji, czy też możliwości zjedzenia posiłku lub wypicia kawy poza domem. O tym, że przedmiotowy obiekt gastronomiczny mógł służyć tym celom przekonuje opis zawarty w artykule opublikowanym w "G. W. nr [...] z dnia [...] maja 1973 r. Rzetelność odręcznej adnotacji odnośnie daty publikacji, uczynionej na kserokopii tego artykułu dołączonej do akt administracyjnych, sprawdził Sąd w toku postępowania sądowego (k. 56 akt sądowych). W artykule tym poinformowano o oddaniu do użytku – przy ulicy K. na Osiedlu P. – nowoczesnego pawilonu gastronomicznego. "Znajdą w nim swe pomieszczenia: restauracja na 100 miejsc (...) kawiarnia - również na 100 miejsc, punkt sprzedaży ciast oraz wytwórnia lodów i deserów. Istnieje możliwość uruchomienia od strony W. tarasu z parasolami (...)". Zasadnie zatem organy obu instancji uznały, że działka objęta wnioskiem o jej zwrot, na której ten pawilon gastronomiczny został zbudowany, nie stała się zbędna na cel, w jakim została wywłaszczona. Wobec powyższego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. /-/D. Rzyminiak-Owczarczak /-/B. Kamieńska /-/E. Podrazik aa