II SA/Po 734/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2012 r. sprawy ze skargi M. K na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego; I. oddala skargę, II. przyznaje adwokatowi E. T. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu, kwotę 295,20 zł (w tym 55,20 zł tytułem podatku od towarów i usług). Burmistrz decyzją z dnia [...] kwietnia 2011r. na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3 i 4, art. 7, art. 8 ust. 1, art. 39 ust. 1 i 2, art. 41 i art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) po ponownym rozpatrzeniu sprawy odmówił M. K. przyznania pomocy społecznej w formie zasiłku celowego, zasiłku celowego specjalnego, zasiłku celowego pod warunkiem zwrotu - na opłacenie kosztów naprawy dachu - zakup papy w wysokości 3.000 zł. Decyzję powyższą zaskarżyła M. K., podając w odwołaniu, że podtrzymuje swoje dotychczasowe wyjaśnienia, że nie jest w stanie z renty przeprowadzić remontu dachu, który uszkodzony został przez silne ulewy. Zdaniem odwołującej organ mógł wystąpić o dodatkowe środki na udzielenie pomocy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2011r. na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 39 ust. 1 i 2, art. 40 i 41 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) utrzymało zaskarżoną decyzję Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2011r. w mocy. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że okoliczności sprawy nie pozwalają na przyznanie pomocy, o jaką ubiega się odwołująca się. Organ wskazał, iż wnioskodawczyni objęta jest pomocą Ośrodka Pomocy Społecznej, a możliwości finansowe Ośrodka nie pozwalają na przyznanie pomocy celem wykonania remontu dachu. Odwołująca się prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Jest osobą utrzymującą się ze świadczenia rentowego z ZUS w wysokości 764,44. zł. Mieszka na parterze domu jednorodzinnego, piętro domu zajmuje jej syn. Zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 2 ust 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (zwaną dalej ustawą) pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Cytowany powyżej przepis wyraźnie wskazuje, iż osoby i rodziny powinny starać się przezwyciężać trudności życiowe poprzez własne działania, uprawnienia i możliwości. W art. 7 ustawy wymienione zostały powody, których istnienie jest przesłanką do udzielenia konkretnym osobom i rodzinom stosownej do ich potrzeb pomocy społecznej. Wśród takich powodów wskazano min. bezrobocie (art. 7 pkt 4 ustawy) oraz niepełnosprawność (art. 7 pkt 5 ustawy), długotrwałą chorobę (art. 7 pkt 6 ustawy) i ubóstwo (art. 7 pkt 1 ustawy). Przepis art. 1 pkt 1 ustawy w związku z §1 pkt. 1 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (zwanym dalej rozporządzeniem) wyraźnie wskazuje, iż prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł. Odwołująca się nie spełnia tego kryterium, uprawniającego do przyznania zasiłku celowego. Zatem organ nie mógł wobec przekroczenia kryterium dochodowego przyznać odwołującej się zasiłku celowego. Niemniej jednak organ rozważył możliwość przyznania specjalnego zasiłku celowego, o którym mowa w art. 41 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz zasiłku celowego pod warunkiem zwrotu w całości lub części. Kolegium zaznaczyło, iż decyzja wydawana na podstawie art. 41 ustawy o pomocy społecznej jest decyzją uznaniową. Organ rozpatrujący sprawę każdorazowo musi kierować się zasadą, że zasiłek może zostać przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Rozumienie tego pojęcia pozostawione jest rozważeniu i zdefiniowaniu na potrzeby każdego toczącego się postępowania w sprawie o przyznanie zasiłku celowego. W każdym przypadku w celu określenia tego pojęcia, konieczna jest odpowiedź, czy wnioskowany zasiłek jest nieodzowny do pokrycia podstawowych potrzeb rodziny. Mając na uwadze powyższe, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Organ pomimo przekroczenia kryterium dochodowego mógł na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej przyznać specjalny zasiłek celowy lub zasiłek celowy z obowiązkiem zwrotu całości lub części. Zdaniem Kolegium organ nie podjął decyzji w sposób dowolny, gdyż to organ bezpośrednio zajmujący się przyznawaniem pomocy jest najlepiej zorientowany w potrzebach swych podopiecznych. Podkreślono, że odwołująca się regularnie korzysta z pomocy Ośrodka Pomocy Społecznej. W ocenie organu w niniejszej sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 41 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Z kolei przepis art. 40 ustawy o pomocy społecznej reguluje sytuacje przyznawania pomocy osobom, które poniosły straty wskutek zdarzeń losowych, klęsk żywiołowych lub ekologicznych. W ocenie organu II instancji nie zachodzą przesłanki do przyznania pomocy również na tej podstawie, bowiem jak wynika z materiału dowodowego konieczność przeprowadzenia remontu dachu wynika nie z powodu zaistnienia zdarzenia losowego, lecz z normalnego jego zużycia. Powyższa decyzja została zaskarżona przez M. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Z treści skargi wynika ,że skarżąca domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji .Skarżąca wskazała ,że zniszczenie dachu spowodowane zostało potężna burzą , że był to wypadek losowy i w tej sytuacji winien mieć zastosowanie art. 41 ust.1 ustawy o pomocy społecznej W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji organu II instancji, wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując kontroli legalności działania organów administracji zgodnie z art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sądy rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola decyzji uznaniowej przez Sąd, a z taką mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie, jest prowadzona na szczególnych zasadach. Polega w szczególności na sprawdzeniu, czy jej wydanie poprzedzone było prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Sąd administracyjny kontroluje, czy w toku postępowania administracyjnego podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano zatem wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz, czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 §1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonywującej treści. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności wykazała bowiem, iż rozstrzygnięcie stanowiące jej przedmiot nie narusza obowiązującego prawa. Wydanie jej poprzedzone było prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Kontrolowana decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, nie nosi tym samym cech dowolności. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 39 ust. 1 i 2, art. 40 ust. 1 oraz art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009r. nr 175, poz. 1362 z późn. zm.). W pierwszej kolejności należy wskazać, że w niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające przyznanie pomocy w oparciu o art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym zasiłek celowy może zostać przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Słusznie wskazują organy, że z jednej strony skarżąca przekracza ustawowe kryterium dochodowe warunkujące przyznanie pomocy, a z drugiej świadczenie, którego się domaga w postaci przyznania środków na zakup papy na dach nie ma charakteru niezbędnej potrzeby życiowej. Na gruncie normy zawartej w art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może zostać przyznany jedynie w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej i po drugie – przepis ust. 2 art. 39 wskazuje rodzaje owych potrzeb, które mogą polegać na konieczności pokrycia części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Wyliczenie rodzajów niezbędnych potrzeb bytowych poprzedzone jest zwrotem "w szczególności", zatem mogą w grę wchodzić także inne potrzeby nie ujęte w przepisie, o ile zostaną przez organ zakwalifikowane jako niezbędne i bytowe. Pojęcie "niezbędnej potrzeby bytowej" nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę. W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych za niezbędną potrzebę bytową należy uznać taką, która jest niezbędna do normalnej egzystencji osoby ubiegającej się o przyznanie zasiłku, w warunkach odpowiadających godności człowieka (wyrok NSA z 3 października 2008r., I OSK 1523/07, LEX nr 529118). Niezbędna potrzeba to taka, bez zaspokojenia, której osoba nie może egzystować, zagrożone są warunki jej istnienia, a w szczególności życie lub zdrowie (wyrok NSA z 30 września 2008r., I OSK 1451/07, LEX nr 489096). Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, ze stan techniczny budynku jest dobry, deski dachu nie są zbutwiałe i nie wymagają naprawy (protokół przesłuchania strony k. 4 akt adm.). W pomieszczeniach brak śladów szkód, tapety na ścianach nie wykazują śladów zalania; pracownik socjalny stwierdziła, że w razie potrzeb przeprowadzane są małe remonty domu (oględziny pracownika pomocy społecznej w dniu 14 września 2010r.). W domu nie zauważono skutków nawałnicy, mieszkanie było czyste i zadbane (oględziny pracownika pomocy społecznej z 10 stycznia 2011r.). Organ I instancji ustalił, że w dniu 20 sierpnia 2010r. miała miejsce wichura z ulewą (k. 3 i 5 wywiadu środowiskowego w aktach adm.). W ocenie sądu organy obydwu instancji zasadnie przyjęły, że dochód skarżącej przekracza kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, które wynosi 477 zł miesięcznie (art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej). Sama skarżąca podaje, że jej emerytura wynosi 616,72 zł netto miesięcznie plus dodatek pielęgnacyjny w kwocie 181,10 zł miesięcznie, co łącznie daje dochód w wysokości 797,82 zł. W takiej sytuacji przedmiotem rozważań mogło być tylko przyznanie skarżącej specjalnego zasiłku celowego w oparciu o 41 ustawy albo zasiłku celowego z uwagi na straty w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, w zw. z art. 7 k.p.a., nakazującym załatwienie sprawy, mając na względzie słuszny interes strony, przy uwzględnieniu interesu społecznego. Świadczenie takie jest, bowiem niezależne od dochodów poszkodowanych osób i rodzin i może być przyznane bezzwrotnie. Specjalne zasady przyznawania zasiłku celowego zostały uzależnione od zdarzeń zewnętrznych, powodujących nagłe i niespodziewane straty. Zasiłek celowy przyznany na podstawie art. 40 ustawy ma charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel - stratę, która musi być szczegółowo wykazana przez wnioskodawcę. Pojęcie zdarzenia losowego oznacza fakty dla człowieka niepomyślne, godzące w jego życie lub zdrowie. Jest to zdarzenie przyszłe, niepewne, niezależne od woli człowieka i dla niego niekorzystne. Pod pojęciem klęski żywiołowej rozumie się katastrofę naturalną lub awarię techniczną, których skutki zagrażają życiu lub zdrowiu dużej liczby osób, mieniu w wielkich rozmiarach albo środowisku na znacznych obszarach, a pomoc i ochrona mogą być skutecznie podjęte tylko przy zastosowaniu nadzwyczajnych środków, we współdziałaniu różnych organów i instytucji oraz specjalistycznych służb i formacji działających pod jednolitym kierownictwem. Katastrofą naturalną mogą być: wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady, powodzie, susze, pożary, masowe występowanie szkodników oraz chorób u roślin i zwierząt, zjawiska lodowe na rzekach, jeziorach, morzach i zbiornikach wodnych, masowe występowanie chorób zakaźnych u ludzi. Klęską ekologiczną jest natomiast zdarzenie niebędące klęską żywiołową, wywołujące znaczne zniszczenia środowiska i stwarzające powszechne niebezpieczeństwo. Organy administracji prawidłowo ustaliły, że w niniejszej sprawie stan dachu nie został spowodowany burzą połączoną z opadami deszczu, która miała miejsce w sierpniu 2010r. Sama skarżąca wskazała, że długotrwała i ciężka zima w 2009r. spowodowała zniszczenie papy, padający śnieg, roztopy i przymrozki spowodowały zniszczenie i skruszenie papy (k. 1 akt adm., k. 3 wywiadu środowiskowego). Organ nie kwestionuje, że dach wymaga naprawy, ale uszkodzenia wynikają z jego normalnego zużycia i wieku domu (wybudowany w latach 60-tych XX wieku), a nie na skutek zdarzenia losowego, czy gwałtownych i niekorzystnych warunków atmosferycznych o jakich mowa w art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Wobec powyższego organ administracji dokonał oceny stanu sprawy na gruncie art. 41 pkt 1 ustawy, którego treść przesądza o zupełnie wyjątkowym charakterze specjalnego zasiłku celowego. Może on być przyznany w szczególnie uzasadnionych przypadkach, a więc w sytuacjach zupełnie wyjątkowych, bowiem o możliwości jego przyznania nie decyduje dochód strony, a sytuacja życiowa, w której się ona znalazła. Nie można z tej formy pomocy społecznej wyprowadzać wniosku, iż przyznanie takiego zasiłku jest obowiązkiem organu - tak jak czyni się to w odniesieniu do osób spełniających kryterium dochodowe (por wyrok NSA z 19.01.2006 r. I OSK 777/05, LEX nr 194414). Jakiego rodzaju okoliczności powinny uprawniać do specjalnego zasiłku celowego wskazuje też wyrok NSA z 28.08.2008r. (sygn. akt OSK 1416/07, LEX nr 489088). "Szczególnie uzasadniony przypadek to taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że aż tak drastyczne, tak dotkliwe w skutkach i tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Są to zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów wydarzeń, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości." W ocenie Sądu, organy I jak i II instancji wskazały, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do przyznania specjalnego zasiłku celowego na zakup papy na dach skarżącej. Jego zużycie nie jest sytuacją zupełnie wyjątkową, a wynika z normalnego użytkowania. Organy podały również, że skarżąca nie znalazła się nagle w szczególnej sytuacji życiowej, o jakiem mowa w treści art. 41 pkt 1 ustawy. Nadto organ II instancji odwołał się do ustaleń organu I instancji, który bezpośrednio i najpełniej zorientowany jest w sytuacji życiowej i finansowej swoich klientów, zwłaszcza tych stale korzystających z pomocy społecznej, jak skarżąca. Zauważyć także należy, że organ I instancji odniósł się także do kwestii wysokości ewentualnej pomocy na zakup papy, która nie mogłaby przekroczyć kwoty kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej w gospodarstwie domowym. Przy czym wysokość tej pomocy jest zdecydowanie niższa od kwoty o jaką wnioskowała skarżąca. Jakkolwiek w pierwszej kolejności spełnione musiałyby być materialne przesłanki do jej przyznania dotyczące szczególnego charakteru tej pomocy udzielanej w wyjątkowo uzasadnionych przypadkach, do których na zastosowanie przepis art. 41 pkt 1 ustawy. Organ II instancji powołał się również na możliwości finansowe i wysokość środków jakimi dysponuje Ośrodek Pomocy Społecznej, w szczególności wobec obowiązku realizacji podstawowych swoich zadań, zwłaszcza w stosunku do potrzebujących spełniających kryterium dochodowe. W okolicznościach tej sprawy negatywne rozpatrzenie wniosku skarżącej pod kątem specjalnego zasiłku celowego, nie stanowiło – w ocenie Sądu - naruszenia art. 7 K.p.a., z punktu widzenia słusznego interesu strony. Mając powyższe na uwadze Kolegium Odwoławcze, jak i organ I instancji w sposób przekonujący przedstawiło swoje stanowisko w sprawie, które w ocenie Sądu jest słuszne i nie narusza prawa. Nadto wskazać należy, że w świetle przepisu art. 134 p.p.s.a. Sąd nie dopatrzył się innych naruszeń przepisów, które skutkowałoby uchyleniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie I wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania w punkcie II znajduje uzasadnienie w treści art. 250 p.p.s.a. w związku z §19 pkt 1 i §18 ust. 1 pkt 1 lit. c, §2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163 poz. 1348 ze zm.).