II SA/Po 740/23

Dnia 4 lipca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie: Asesor WSA Paweł Daniel Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 października 2023 r., nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji. Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga P. K. (zwanego dalej "skarżącym") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwanego dalej "SKO", "Kolegium" lub "organem II instancji") z dnia 3 października 2023 r., nr [...]. W decyzji tej utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy P. (zwanego dalej "Burmistrzem" lub "organem I instancji") z dnia 10 sierpnia 2022 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności, jaką skarżący ma ponosić z tytułu pobytu jego ojca – P. K. – w Domu Pomocy Społecznej w P. (zwanego dalej "DPS") w kwotach wskazanych w sentencji decyzji. Zaskarżona decyzja zapadła w oparciu o poniżej przedstawiony stan faktyczny i prawny. Burmistrz wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt P. K. w DPS. W tym celu odnalazł dwóch synów P. K. – M. K. oraz skarżącego. Decyzją z dnia 10 sierpnia 2022 r., nr [...], Burmistrz ustalił odpłatność za pobyt P. K. w DPS i zobowiązał skarżącego do uiszczania kwot określonych w sentencji decyzji. Decyzja organu I instancji została doręczona skarżącemu w trybie zastępczym. Pierwszą próbę doręczenia podjęto w dniu 19 sierpnia 2022 r., drugą – 29 sierpnia 2022 r. Z uwagi na nieodebranie korespondencji, w dniu 5 września 2022 r. Urząd Pocztowy w P. zwrócił korespondencję do nadawcy – Burmistrza. Pismem z dnia 10 października 2022 r. skarżący wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji. Skarżący podniósł, że o wydanej decyzji dowiedział się od brata, który otrzymał decyzję. Ponadto skarżący złożył reklamację w związku z domniemanym brakiem podwójnej awizacji korespondencji urzędowej. Do odwołania dołączono kopię wiadomości mailowej z dnia 10 października 2022 r., w której złożono reklamację. W korespondencji przekazującej odwołanie do SKO, Burmistrz zaznaczył, że zaskarżona decyzja miała zostać ponownie doręczona po nadesłaniu reklamacji. Burmistrz stwierdził, że skarżący nie wiedział od czego się odwołuje. Decyzją z dnia 3 października 2023 r., nr [...], Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium nie odniosło się do kwestii terminowości złożenia odwołania. Skarżący, działając samodzielnie, wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, kwestionując decyzję organu II instancji. Skarżący podniósł szereg zarzutów o charakterze procesowym oraz materialnym, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Organ II instancji podtrzymał stanowisko, jakie zajął w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 8 lutego 2024 r. o sygn. akt II SA/Po [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Sąd wezwał SKO do doręczenia oryginału albo potwierdzonego za zgodność z oryginałem dowodu doręczenia decyzji organu I instancji, dla wykazania terminowości wniesienia odwołania przez skarżącego. Organ I instancji zawiadomił SKO, że doręczenie decyzji organu I instancji nastąpiło w drodze tzw. fikcji doręczenia w dniu 2 września 2022 r. Odwołanie zaś zostało nadane na poczcie w dniu 11 października 2022 r., a wpłynęło ono do organu I instancji dnia następnego – 12 października 2022 r. Sąd zwrócił się z zapytaniem, czy decyzja organu I instancji była ponownie nadawana do skarżącego, skoro zapowiedziano, że tak zostanie zrobione. W odpowiedzi na wezwanie, Burmistrz wyjaśnił, że tylko raz wysłał swoją decyzję do skarżącego. Do akt dołączono ponownie kserokopię koperty oraz zwrotnego potwierdzenia odbioru, które, zdaniem Burmistrza, potwierdza skuteczność doręczenia jego decyzji w drodze tzw. fikcji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn, niż podniesiono to w jej treści. Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Powołany przepis stanowi: "Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania". Już na etapie oceny kompletności akt sprawy dało się stwierdzić, że zaszła przesłanka nieważności zaskarżonej decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa przez SKO – art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a.") – bowiem SKO rozpoznało odwołanie wniesione po upływie terminu. Z tych względów, zarządzeniem z dnia 4 czerwca 2024 r., Przewodnicząca Wydziału II tut. Sądu wyznaczyła termin posiedzenia niejawnego na dzień 4 lipca 2024 r. zaznaczając, że sprawa ma być skierowana do rozpoznana w trybie uproszczonym. Na podstawie art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Kognicja sądów administracyjnych obejmuje m.in. sądową kontrolę decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami podniesionymi w skardze, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Innymi słowy, Sąd jest zobowiązany do uwzględnienia wszelkich okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej, chociażby nie były podniesione przez stronę skarżącą w treści skargi. W niniejszej sprawie okazało się, że inne względny niż podniesione przez skarżącego, stanowiły podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Przedmiotem skargi jest ocena zgodności z prawem decyzji SKO, utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt ojca skarżącego w DPS. W wyniku przeprowadzonej kontroli sądowej, Sąd w składzie orzekającym doszedł do przekonania o tym, że zaskarżona decyzja oczywiście nie odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z poniższej argumentacji. Zgodnie z art. 15 k.p.a., postępowanie administracyjne jest co do zasady dwuinstancyjne. Postępowanie rozpoznawcze, tj. pierwszoinstancyjne, jest wszczynane na wniosek albo z urzędu. Z kolei postępowanie odwoławcze, tj. drugoinstancyjne, jest wszczynane tylko na wniosek mianowicie, gdy zostanie wniesione odwołanie. Organ odwoławczy nie ma bowiem prawa działać z urzędu (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 2 lipca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wr 162/19, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych [zwanej dalej "CBOSA"] na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak stanowi art. 129 § 2 k.p.a. – "Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie". Zasady i sposób doręczeń regulują także przepisy k.p.a., a ściślej mówiąc przepisy rozdziału 8, działu I k.p.a. Wśród tych przepisów należy wyróżnić, z uwagi na istotę niniejszej sprawy, przepis art. 44 k.p.a., dotyczący tzw. fikcji doręczenia. Przepis ten reguluje próbę doręczenia korespondencji procesowej, która ostatecznie wywołuje skutek doręczenia ze wszystkimi tego konsekwencjami. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, należy wskazać, że decyzja organu I instancji została, co trzeba podkreślić, skutecznie doręczona skarżącemu w trybie art. 44 k.p.a. Burmistrz nadał egzemplarz decyzji do skarżącego, jednakże ten został odebrany w trybie zastępczym. Listonosz podjął próbę doręczenia decyzji w dniu 19 sierpnia 2022 r. Z uwagi na nieodebranie tej decyzji, próbę ponowiono w dniu 29 sierpnia 2022 r. Uwzględniając metodykę obliczania terminów procesowych (art. 57 k.p.a.) oraz wspomniany już przepis art. 44 k.p.a., skutek doręczenia decyzji nastąpił z upływem 2 września 2022 r. Tego dnia, w myśl art. 44 § 4 k.p.a., doręczono skarżącemu decyzję organu I instancji, mimo iż faktycznie skarżący nie miał o tym wiedzy, a jednocześnie otworzył się 14-dniowy termin do wniesienia odwołania. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na kluczową kwestię. Organ I instancji dysponuje dowodem doręczenia swojej decyzji w trybie art. 44 § 4 k.p.a. Jest to koperta oraz zwrotne potwierdzenie odbioru (k. [...] akt administracyjnych organu I instancji), które zawierają wszystkie wymagane adnotacje naniesione przez Urząd Pocztowy w P. oraz jego pracowników. Każda próba doręczenia, z zachowaniem wymagań określonych w art. 44 k.p.a., została skrupulatnie odnotowana, co świadczy o prawidłowości działań organu pocztowego. Zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa, koperta oraz zwrotne potwierdzenie odbioru korespondencji procesowej, które zostały prawidłowo opisane przez organ pocztowy, posiadają wszystkie wymagane prawem adnotacje, należy traktować jako dokument urzędowy, korzystający z domniemania tego, że to co zostało w nim stwierdzone, jest zgodne z prawdą (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 września 2016 r., sygn. akt III SA/Wa 3029/15, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 21 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 1326/22, dostępne w CBOSA). "Pocztowy dowód doręczenia przesyłki jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 2 k.p.a. w związku z art. 3 pkt 23 ustawy - Prawo pocztowe (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1481), co oznacza, że stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Wszelkie adnotacje na zwróconej przesyłce (zamieszczone na kopercie lub na zwrotnym potwierdzeniu odbioru) opatrzone stosownymi pieczątkami i podpisami mają walor dokumentu urzędowego i mogą stanowić dowód tego, co zostało w nich stwierdzone. Zwrotne potwierdzenie odbioru jest dowodem, jeżeli zostało prawidłowo sporządzone. W innym razie nie może zostać uznane za dowód." (wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 1712/21, dostępny w CBOSA). Bez przeprowadzenia przeciwdowodu, w którym skutecznie zostałoby podważone to co stwierdza dokument urzędowy, nie da się odstąpić od przedstawionego przez organ dowodu. Dla zachowania 14-dniowego terminu do wniesienia odwołania skarżący postanowił złożyć reklamację. Dowód złożenia reklamacji został dołączony do odwołania, które zostało bez wątpienia złożone po upływie 14-dniowego terminu. Odwołanie wniesiono w dniu 11 października 2022 r., a dla przypomnienia, skutek doręczenia nastąpił z dniem 2 września 2022 r. Skarżący podjął zatem próbę obalenia domniemania wynikającego z powagi dokumentu urzędowego – koperty oraz zwrotnego potwierdzenia odbioru. Skarżący jednak nigdy nie przedstawił żadnego rozstrzygnięcia złożonej przez niego reklamacji. Jest to znamienne dla Sądu, ponieważ SKO rozpoznało odwołanie po blisko roku od jego złożenia. W najlepiej pojętym interesie skarżącego było udowodnienie, że próba doręczenia decyzji organu I instancji nie powiodła się, a więc skutek doręczenia nigdy nie nastąpił. Nie sposób stwierdzić, że przez okres roku organ pocztowy nie rozpoznał reklamacji i nie zajął stanowiska w sprawie doręczenia kwestionowanej korespondencji. W tym przypadku należy uznać, że brak informacji o wyniku reklamacji jest równoznaczny z niepomyślną próbą podważenia skuteczności doręczenia decyzji Burmistrza. Sąd jest zobowiązany, tak jak zresztą organy administracji publicznej, do przyjęcia założenia, że jeśli dowód w postaci dokumentu urzędowego nie zostanie podważony, to należy nadal przyjmować ze wszystkimi konsekwencjami, że stan rzeczy ma się tak, jak zostało to stwierdzone w treści tego dowodu. W tym właśnie należy upatrywać doniosłości wspomnianego już domniemania. Nie ma i nie było podstaw do powątpiewania w to, że Burmistrz skutecznie doręczył swoją decyzję skarżącemu w trybie zastępczym (art. 44 § 4 k.p.a.). Powyższe rozważania pozwalają na sformułowanie wniosku, że decyzja organu I instancji została doręczona skarżącemu w dniu 2 września 2022 r., a odwołanie skarżącego zostało nadane w dniu 11 października 2022 r. Ponad miesięczna zwłoka we wniesieniu odwołania świadczy o tym, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu, a jako takie nie podlega merytorycznej kontroli w postępowaniu odwoławczym. Innymi słowy, organ odwoławczy (tu: Kolegium) nie miał prawa rozpoznawać odwołania wniesionego przez skarżącego, ponieważ nie zachodzą ku temu przesłanki. SKO powinno zastosować art. 134 k.p.a., a nie wydawać decyzji administracyjnej, w której przecież dochodzi do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Kolegium jednak postąpiło inaczej. Wydanie decyzji administracyjnej w postępowaniu odwoławczym pomimo uchybienia terminu do wniesienia odwołania i przy jednoczesnym nieprzywróceniu terminu do wniesienia środka odwoławczego świadczy o rażącym naruszeniu prawa przez organ odwoławczy (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Doszło bowiem do weryfikacji w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, która zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., korzysta z ochrony trwałości (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 marca 2024 r., sygn. akt III SA/Po 718/23, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 2 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 516/23, dostępne w CBOSA). Rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które jest oczywiste, którego zidentyfikowanie nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, gdyż jest to łatwy do ustalenia fakt. Sąd spostrzegł wydanie decyzji pomimo uchybienia terminowi już na etapie kontroli kompletności akt sądowych jeszcze przed skierowaniem sprawy do rozpoznania. Oczywistość tego faktu prowadzi do wniosku, że decyzja SKO jest nieważna. Wszystkie kwestie merytoryczne, zarzuty skargi nie mogą zostać poddane ocenie, ponieważ ich ewentualna trafność nie zmienia tego, że decyzja SKO nie może się ostać z uwagi na rażące naruszenie prawa przez organ II instancji. Sąd nie jest kompetentny do badania zarzutów skargi, skoro wynik postępowania sądowoadministracyjnego może być tylko jeden. Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o zasadności skargi jako takiej. Kierując się wspomnianym już przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd dostrzegł przesłankę nieważnościową (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), która przesądza o tym, że zaskarżona decyzja nie może się ostać. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, o czym orzeczono w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę, organ II instancji będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim SKO stwierdzi, że nie ma podstaw do merytorycznego rozpoznania odwołania wniesionego przez skarżącego.