II SA/Po 742/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 listopada 2011 r. sprawy ze skargi K. D. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] 2009 r. Nr [...] w przedmiocie zbycia nieruchomości; oddala skargę. Uchwałą z dnia [...] 2009 r. Nr [...] , Rada Gminy K., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1591 z 2001r.) przeznaczono do zbycia, poprzez sprzedaż bezprzetargową, nieruchomość stanowiącą mienie komunalne Gminy K., położoną w miejscowości Spławie, o numerze ewidencyjnym: działka nr [...], o pow. 0,1400 ha, KW [...]. Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy K.. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że została podjęta w wyniku złożenia stosownego wniosku przez właściciela działek sąsiednich, o nr [...],[...],[...],[...] – K. S.. Nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] utraciła funkcję drogi, gdyż nie obsługuje dojazdu do żadnej działki i nie może być zagospodarowana jako odrębna nieruchomość. W wyniku podjętych rokowań, w dniu 24 lipca 2009 r. doszło do sprzedaży K.S. działki nr 37. Pismem z dnia 11 kwietnia 2011 r. K. D. – właściciel działki nr [...] – zwrócił się do Wójta Gminy K. z żądaniem przywrócenia stanu faktycznego, sprzed 24 lipca 2009 r. w zakresie funkcji jaką pełniła działka nr [...]. Wskazał też, iż w wyniku podjęcia uchwały jego działka (nr 34) utraciła dostęp do drogi publicznej. Pismem z dnia 2 czerwca 2011 r. K. D., reprezentowany przez pełnomocnika, wezwał Gminę K. do uchylenia stanu niezgodnego z prawem. Uchwałą z dnia [...] 2011 r. Nr [...] Rada Gminy K. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 i art. 94 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, odmówiła stwierdzenia nieważności ww. uchwały z dnia 26 lutego 2009 r. W uzasadnieniu wskazano, iż w momencie zbywania nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], działka nr 34 – należąca do K. D. – przylegała do drogi publicznej, powiatowej ze zjazdami. Dopiero w późniejszym czasie, w wyniku remontu drogi powiatowej, zlikwidowano zjazdy na działkę nr [...], a zatem K. D. winien wystąpić do zarządcy drogi o zgodę na budowę zjazdu. Działka nr [...] nie stanowiła drogi publicznej w rozumieniu ustawy 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, (Dz. U nr 19, poz. 115, z 2007r.). Pismem z dnia 29 czerwca 2011 r. K. D., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Poznaniu skargę o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy K. nr [...] z dnia [...]2009 r., domagając się stwierdzenia jej nieważności na podstawie przepisów: art. 18 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 2a, art. 7 ust. 1 i art. 10 ustawy 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U nr 19, poz. 115, z 2007r.) zarzucając, iż na skutek działania Gminy i sprzedaży działki nr [...], skarżący został pozbawiony dostępu do drogi publicznej, albowiem droga powiatowa, do której przylega nieruchomość skarżącego - działka nr [...], nie posiada zjazdów. Tym skarżący uzasadnił swój interes prawny w zaskarżeniu uchwały. Skarżący zarzucił, że działka nr [...] stanowiła drogę gminną. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy K. wniosła o jej oddalenie odwołując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu uchwały z dnia [...]2011 r. Nadto wskazano, iż skarżący nie ma interesu prawnego do wniesienia skargi na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała Rady Gminy K. z 26 lutego 2009 r. nie narusza żadnego interesu prawnie chronionego skarżącego. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada zatem, czy zaskarżony akt nie narusza obowiązujących w trakcie jego wydawania przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego. Swojego rozstrzygnięcia natomiast nie może oprzeć o kryterium słuszności czy też sprawiedliwości społecznej. Z przepisu zawartego w art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej powoływanej jako ppsa) wynika natomiast, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności prawnej, czy bezczynności organu. W przedmiotowej sprawie skarga na uchwałę Rady Gminy K. z dnia 26 lutego 2009 r. złożona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W myśl powołanego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z treści wskazanego przepisu wynika, iż przed dokonaniem kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu, sąd administracyjny w pierwszej kolejności rozstrzyga, czy akt ten narusza interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej, czyli czy strona ma legitymację czynną do wniesienia skargi. Od bowiem naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia strony, przytoczony przepis uzależnia legitymację czynną do wniesienia skargi, a w konsekwencji kontrolę legalności aktu. W tym miejscu należy podkreślić, iż powołany przepis wymaga spełnienia przez podmiot wnoszący skargę innego kryterium legitymacji materialnej do wniesienia skargi, niż przewiduje to konstytuujący ogólną zasadę art. 50 § 1 ppsa, w myśl bowiem art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym konieczne jest nie tylko posiadanie interesu prawnego we wniesieniu skargi, ale również "naruszenie" tego interesu prawnego lub uprawnienia. Jest to istotne zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej z art. 50 § 1 p.p.s.a., która stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, a więc niezależnie od tego czy interes prawny danego podmiotu został naruszony czy też nie. Ograniczenie wynikające z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, polegające na konieczności wykazania przez stronę skarżącą, że w sprawie miało miejsce naruszenie jej interesu prawnego lub uprawnienia, powoduje że skarga z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma w pełni charakteru actio popularis (skarg powszechnej). Zgodnie z utrwalonym w doktrynie oraz orzecznictwie sądowym poglądem pojęcie "interesu prawnego" odnoszone jest do związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z normy prawnej, a zaskarżonym aktem. Jakkolwiek pojęcie interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., jak przyjęto w orzecznictwie sądowym, może obejmować w wyjątkowych sytuacjach, uprawnienia i obowiązki regulowane przepisami prawa procesowego, a nawet ustrojowego, to jednak z reguły wywodzi się je z przepisów prawa materialnego (te ostatnie są wyłącznością interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 kpa, tj. interesu w postępowaniu administracyjnym). O istnieniu interesu prawnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym decyduje zatem co do zasady przepis prawa materialnego, dający prawo wydania rozstrzygnięcia w danej sprawie. Innymi słowy, interes prawny strony to taki interes, który na zasadzie przepisu prawa może być zrealizowany przy pomocy indywidualnego aktu administracyjnego, wpływającego na sytuację prawną danej osoby. Z analizy art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 listopada 2005 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 715/05, iż zaskarżeniu w jego trybie podlega uchwała organu gminy, która jest niezgodna z prawem i jednocześnie godzi w sferę prawną skarżącego - wywołuje dla niego negatywne konsekwencje prawne np. znosi, ogranicza czy uniemożliwia realizację jego uprawnienia, interesu prawnego. O powodzeniu skargi przesądza wobec tego wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Przyjmuje się przy tym, że interes ten powinien być bezpośredni, konkretny i aktualny – nie wystarczy stan zagrożenia jego naruszenia. Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który występuje wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez dane uregulowanie nie dochodzi do naruszenia przepisu prawa, dającego podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu, stanowiącego podstawę roszczenia w stosunku do organu o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku, które także uprawniało będzie go do zainicjowania kontroli sądowej. Jak wynika ze skargi K. D. upatruje naruszenia jego interesu prawnego w wyrażeniu przez Radę Gminy K., w zaskarżonej uchwale, zgody na sprzedaż nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], w wyniku czego skarżący miał utracić w zakresie swojej nieruchomości – działki nr [...] - dostęp do drogi publicznej. Jako podstawę prawną powołano w kwestionowanej uchwale przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W myśl art. 18 ust. 2 pkt 9 wskazanej ustawy, do wyłącznej kompetencji rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, w tym dotyczących między innymi, zgodnie z pkt a, zasad nabywania i zbywania nieruchomości, a w razie braku określenia tych zasad – wyrażanie zgody na zakup lub zbycie określonej nieruchomości. Rada Gminy K. zaś, podobnie jak to przewiduje pkt a, wyraziła zgodę na sprzedaż bezprzetargową nieruchomości gminnej. Owa zgoda miesząc się w kompetencjach Rady wyczerpuje jednocześnie jej prawne formy działania w tym przedmiocie. Zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. to wójt (burmistrz, prezydent miasta) wykonuje uchwały rady i zadania gminy określone przepisami prawa i do niego należy gospodarowanie mieniem komunalnym (art. 30 ust. 2 pkt 3). Analogiczne rozwiązanie zawiera również ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Stosownie bowiem do art. 11 ust. 1 tej ustawy, z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z jej przepisów oraz odrębnych ustaw, organami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego w sprawach gospodarowania nieruchomościami są ich organy wykonawcze. Z kolei z art. 25 wymienionej ustawy wynika, że gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, przy czym gospodarowanie to polega w szczególności na zbywaniu i nabywaniu nieruchomości (art. 23 ust. 1 pkt 7). Organ stanowiący gminy, czyli rada nie może podejmować czynności należących do sfery wykonawczej – będącej w gestii wyżej wymienionych podmiotów, gdyż byłoby to naruszeniem konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze. Nie sposób w przedmiotowej sprawie uznać, że na etapie podejmowania zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego. Wbrew zarzutom zawartym w skardze, w chwili podejmowania uchwały, a także w chwili dokonania sprzedaży działki nr [...], nieruchomość K. D. oznaczona nr [...], posiadała dostęp do drogi publicznej, a mianowicie gruntowej drogi powiatowej, poprzez istniejące zjazdy. Reasumując, ani zaskarżona uchwała, ani czynności wykonawcze podjęte w jej wyniku, nie pozbawiły nieruchomości skarżącego dostępu do drogi publicznej, nie naruszyły więc przepisów stanowiących wymóg by nieruchomość posiadała dostęp do drogi publicznej. Pozbawienie tego dostępu nastąpiło później i na skutek okoliczności zupełnie niezwiązanych z przedmiotową uchwałą, a mianowicie na skutek remontu gruntowej drogi powiatowej i z tym związaną likwidacją zjazdów na działkę nr [...]. Tym samym w pełni zasadne było stanowisko Wójta Gminy K., zawarte w piśmie z dnia 27 kwietnia 2011 r. w którym wskazano, iż w celu ponownego zapewnienia działce nr [...] dostępu do drogi publicznej, skarżący powinien podjąć czynności zmierzające finalnie do pobudowania zjazdów (przywrócenia zjazdów) z drogi powiatowej, a nie podejmować próby kontestowania przedmiotowej uchwały Rady Gminy K.. W niniejszym przypadku skutki adresowanej do Burmistrza Gminy K. uchwały, niczego w sytuacji skarżącego, związanej z przysługującym mu uprawnieniem dostępu do drogi publicznej, nie zmieniły. Uznając w świetle powyższych okoliczności, że w przedmiotowej sprawie K. D. nie posiada legitymacji czynnej do wniesienia skargi, wynikającej z naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia, opartego na przepisie prawa materialnego, Sąd oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) skargę strony, bez dokonywania oceny legalności zaskarżonego aktu.