II SA/Po 744/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2013 r. sprawy ze skargi E. [...] P. i T. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] maja 2013 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę Prezydent Miasta P. prowadzi postępowanie z wniosku [inwestora A] z dnia [...] 2010 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] budynków mieszkalnych [...] w zabudowie [...], przewidzianej do realizacji na działkach nr: [...], ark. [...] obr. [...], położonych w [...] przy ul. [...]. Kierownik [...] Wydziału [...] Urzędu Miasta P. skierował m.in. do T. P. i E. [...]-P. pismo z dnia [...] marca 2013 r. informujące, że w związku ze zmianą terenu inwestycji i tym samym wyłączeniem z postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji adresaci pisma nie są uznawani za stronę w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia warunków zabudowy i nie będą informowani o dalszym przebiegu postępowania. W dniu [...] marca 2013 r. T. P. i E. [...]-P. wnieśli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu "zażalenie na naruszenie przez Wydz. [...] UM art. 124 par. 1 k.p.a.." Zarzucili, że w piśmie z dnia [...] lutego 2013 r. Wydział [...] Miasta P. poinformował ich, że "po wyroku WSA z dn 24.10.2012 r., sygn. akt SA/Po 154/12, dokonano weryfikacji kręgu stron postępowania i będziemy informowani o przebiegu postępowania oraz jego rozstrzygnięciu", natomiast w piśmie z dnia [...] marca 20013 r., doręczonym im w dniu [...] marca 2013 r., poinformowano zainteresowanych, że nie są już uznawani za stronę w związku ze zmianą terenu inwestycji. Zakwestionowali prawidłowość przedmiotowego pisma z dnia [...] marca 2013 r., wskazując, że nie zawiera informacji i dopuszczalności i trybie zaskarżenia stanowiska organu, czym ich zdaniem naruszono art. 124 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.). Ponadto przedstawili poglądy orzecznictwa na wsparcie tezy, że przysługuje im status stron w prowadzonym postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, jak również kwestionowali prawidłowość prowadzonego postępowania, odwołując się w tym zakresie do wyroku tutejszego Sądu z dnia 24 października 2012 r. sygn. akt II SA/po 154/12. Domagali się od Kolegium "przywrócenia (...) [im] statusu strony postępowania i wynikających z tego uprawnień." Postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu – m.in. wskazując w podstawie prawnej art. 123 oraz art. 134 § 2 k.p.a. – stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że do tej pory żadne rozstrzygnięcie w sprawie o wydanie warunków zabudowy dla nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] nie zapadło, organ I instancji poinformował natomiast składających zażalenie o określonych czynnościach procesowych podjętych w trakcie prowadzonego postępowania. Organ II instancji wyjaśnił, że zażalenie przysługuje jedynie od postanowień wydanych w toku postępowania administracyjnego lub je kończących. Stwierdził, że ponieważ zaskarżone stanowisko organu nie przybrało formy aktu administracyjnego w rozumieniu art. 123 k.p.a., nie przysługuje na nie środek zaskarżenia, dlatego na podstawie art. 134 k.p.a. orzekł jak w osnowie postanowienia. W skardze na postanowienie Kolegium z dnia [...] maja 2013 r. T. P. i E. [...]-P., przedstawiając przebieg postępowania związany z ich udziałem w tym postępowaniu, zarzucili bezpodstawne pozbawienie ich statusu strony i możliwości wypowiedzenia się w sprawie planowanej inwestycji, co narusza ich prawa w świetle art. 28 k.p.a. i stanowi obejście prawa w celu pozbycia się przez organ ewentualnych oponentów. Ponadto zarzucili, że organ I instancji nie przekazał organowi odwoławczemu dokumentacji, w której zawarte są informacje z analizy urbanistycznej uzasadniające uznanie skarżących za stronę postępowania. Zakwestionowali prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia z uwagi na wydanie go wyłącznie na podstawie informacji uzyskanych od organu I instancji, bez wglądu w dokumentację. Zarzucili także naruszenie art. 8 k.p.a. i domagali się przywrócenia im statusu strony postępowania, który wcześniej w postępowaniu został im nadany przez organ je prowadzący. W odpowiedzi na skargę Kolegium, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniosło o jej oddalenie. Ponadto wyjaśniło, że kwestionowane przez skarżących pismo organu [z dnia [...] marca 2013 r.] miało jedynie informacyjny charakter, nie miało zatem cech rozstrzygnięcia administracyjnego i nie mogło wpłynąć na procesową pozycję skarżących. Stwierdziło, że zarzuty podniesione w skardze są przedwczesne, dotyczą bowiem kwestii, które dopiero po wydaniu decyzji w sprawie warunków zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości mogą zmaterializować się w ewentualnym odwołaniu skarżących [od decyzji kończącej postępowanie], skierowanym do Kolegium. Na rozprawie w dniu 13 listopada 2013 r. strona skarżąca podtrzymała skargę. Natomiast Stowarzyszenie A, dopuszczone do udziału w postępowaniu, wniosło o uwzględnienie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Tytułem wstępu do dalszych rozważań wyjaśnić należy, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu, rozstrzygając w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jak to wynika z art. 133 § 1, art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."). Po rozpoznaniu sprawy według przywołanych zasad Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. W przepisie art. 134 k.p.a., który ma odpowiednie zastosowanie do postępowania zażaleniowego ze względu na brzmienie art. 144 k.p.a., wskazane zostały obowiązki organu II instancji w fazie wstępnej postępowania odwoławczego. Postępowanie odwoławcze (i odpowiednio zażaleniowe) składa się bowiem z trzech faz: wstępnej, postępowania wyjaśniającego i wydania decyzji (odpowiednio postanowienia). Jak wynika z art. 134 k.p.a., organ odwoławczy w pierwszej fazie postępowania zobowiązany jest do ustalenia, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Ocena charakteru pisma winna zostać dokonana przez organ odwoławczy już w fazie wstępnej, bowiem w razie stwierdzenia niedopuszczalności lub uchybienia terminu organ odwoławczy nie może rozpatrzyć merytorycznie bezskutecznego środka zaskarżenia, lecz w drodze postanowienia stwierdzić niedopuszczalność odwołania (lub odpowiednio zażalenia) lub uchybienie terminu do jego wniesienia. Natomiast rozpatrzenie odwołania niedopuszczalnego lub wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, która na podstawie art. 16 § 1 k.p.a. korzysta z ochrony trwałości (patrz B. Adamiak w B. Adamiak/J. Borkowski, K.P.A.. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, komentarz do art. 134, Nb 6 i powołane tam orzecznictwo). W rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcie zależy od wyprowadzenia właściwych wniosków z jej okoliczności, tj. z sytuacji, w której jednym z zagadnień toczącego się postępowania przed organem I instancji jest ustalenie, czy skarżącym przysługuje przymiot strony w postępowaniu, które zostało już wszczęte z wniosku innego podmiotu (inwestora planowanej zabudowy). Posiłkując się stanowiskiem przedstawionym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 czerwca 2013 r. II OSK 376/12 (orzeczenie dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), należy wyjaśnić, że w takiej sytuacji, o ile wynikiem przeprowadzonych rozważań jest ustalenie, że danej osobie przysługuje status strony, to efektem tych ustaleń jest dopuszczenie tej osoby do udziału w postępowaniu, natomiast gdy przeprowadzone rozważania doprowadzą do wniosku, że danej osobie nie przysługuje status strony w toczącym się z wniosku innej osoby postępowaniu, to wówczas organ prowadzący postępowanie zawiadamia o tym zainteresowaną osobę. W takim przypadku organ nie wydaje decyzji ani postanowienia w przedmiocie rozstrzygnięcia o posiadaniu lub nieposiadaniu przez daną osobę statusu strony. Wynika to z obowiązującego stanu prawnego, który nie przewiduje w takiej sytuacji wydania odrębnego rozstrzygnięcia (decyzji lub postanowienia). Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera bowiem takiej normy prawnej, która mogłaby stanowić podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnej lub postanowienia w sprawie odmowy przyznania statusu prawnego strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Podstawy takiej nie może stanowić art. 104 § 2 k.p.a. Podstawy prawnej do wydania określonego rozstrzygnięcia w tym zakresie brak również w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która reguluje m.in. zasady wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego i decyzji o warunkach zabudowy). Nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 k.p.a., lecz podstawę do jej wydania trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego. Sam tylko art. 104 § 1 k.p.a. uprawnień do wydania decyzji administracyjnej nie daje, bowiem załatwienie sprawy w takiej formie musi wynikać z przepisów prawa materialnego, stanowiącego podstawę do prowadzenia postępowania przez właściwy organ (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2011 r. I OSK 30/11). Ponadto, analogicznie z samej treści art. 123 k.p.a., który przewiduje możliwość wydawania postanowień w toku postępowania, jak również z art. 10 § 1 k.p.a. nie można wyprowadzić generalnej podstawy do wydania odrębnego rozstrzygnięcia procesowego w przedmiocie statusu strony postępowania (dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze strony czy odmowy przyznania statusu strony). Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje obowiązek wydania postanowienia jedynie w przypadku rozstrzygania żądania organizacji społecznej o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu (art. 31 § 1 pkt 2 i § 2), a ponadto postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, jeżeli żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego pochodzi od podmiotu niebędącego stroną (art. 61a § 1 k.p.a.). Na rozstrzygnięcia negatywne przysługuje przy tym zażalenie (art. 31 § 2 zd. 2. i art. 61a § 2 k.p.a.), a w konsekwencji skarga do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcia organów II instancji w tym przedmiocie. Odnosząc powyższe rozważania do zaskarżonego postanowienia Kolegium z dnia [...] maja 2013 r., stwierdzić należy, że jest ono prawidłowe. Do czasu jego wydania żadne rozstrzygnięcie w sprawie o wydanie warunków zabudowy dla nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], którego zaskarżenie w toku postępowania administracyjnego byłoby dopuszczalne, jeszcze nie zapadło. Natomiast przedmiotem kwestionowanego pisma organu I instancji z dnia [...] marca 2013 r., również co do jego wadliwej formy, było poinformowanie skarżących, że odmiennie niż dotychczas, skoro organ nie uznaje ich z określonych powodów za strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., nie będą informowani o dalszym przebiegu postępowania. Pismo organu I instancji z dnia [...] marca 2013 r., jak również poprzedzające je pismo z dnia [...] lutego 2013 r. nie stanowią tego rodzaju aktu administracyjnego, którego zaskarżenie w toku postępowania administracyjnego byłoby dopuszczalne, bowiem poinformowanie skarżących, że nie są już uznawani przez organ za stronę postępowania nie stanowi czynności materialnotechnicznej, która wywoływałaby określone skutki prawne tamujące im drogę do zaskarżenia przyszłych rozstrzygnięć procesowych i merytorycznych, jakie mogą zostać wydane w sprawie. Należy w tym miejscu wyjaśnić, że w razie wydania przez organ I instancji decyzji kończącej postępowanie w sprawie administracyjnej z pominięciem osoby, która twierdzi, że jest stroną postępowania, będzie takiemu podmiotowi przysługiwało prawo wniesienia odwołania (art. 127 § 1 i art. 129 k.p.a.) w terminie biegnącym dla innych stron, którym doręczono decyzję, a po upływie tego terminu uprawnienie do złożenia wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., przy czym ewentualne postanowienie odmawiające wznowienia będzie zaskarżalne w drodze zażalenia (art. 149 § 3 i 4 k.p.a.). Trzeba również podnieść, że w tym stanie faktycznym i prawnym sprawy Kolegium nie mogłoby podjąć innego rozstrzygnięcia, a w szczególności formułować wobec organu I instancji wytycznych co do uznania skarżących za stronę postępowania. W sprawie wywołanej wniesieniem zażalenia przez skarżących na pismo organu I instancji z dnia [...] marca 2013 r., wobec podstawowego ustalenia, że przedmiotowa czynność informacyjna organu nie podlega odrębnemu zaskarżeniu w toku trwającego postępowania zwykłego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, do zakresu kognicji organu odwoławczego w ogóle nie wchodziło badanie tego, czy skarżącym obiektywnie przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na wniosek inwestora z dnia [...] 2010 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ark. [...] obr. [...]. Reasumując wszystko powyższe, stwierdzić należy, że w tak kształtującym się stanie faktycznym i prawnym sprawy Kolegium trafnie oceniło, iż zachodzą podstawy do zastosowania art. 134 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia. Zarzuty i wnioski skargi nie mogły zatem zostać uwzględnione i doprowadzić do uchylenia lub wyeliminowania w innej formie postanowienia Kolegium z dnia [...] maja 2013 r., jak i doprowadzić do przywrócenia im statusu strony postępowania administracyjnego. Służą one bowiem w istocie kwestionowaniu stanowiska organu I instancji w odniesieniu do statusu skarżących jako stron postępowania zwykłego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. To z kolei może dotyczyć dopiero przyszłych merytorycznych rozstrzygnięć, jakie zostaną wydane w tym postępowaniu administracyjnym. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.