II SA/Po 744/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi I. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2018r. Nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt w domu opieki społecznej Uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Ś. z dnia [...] stycznia 2018r. nr [...] Burmistrz Ś. decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., działając na podstawie art. 8, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 lit. b, ust. 3, art. 104 ust. 1, 8 oraz art. 106 ust. 1, 4 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (teskt jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 930 ze zm.), ustalił I. K. odpłatność za pobyt Z. T. w Domu Pomocy Społecznej w P. , ul. [...], w wysokości [...] zł miesięcznie. Organ wskazał, że odpłatność w miesiącu przyjęcia Z. T. do Domu Pomocy Społecznej w Ś., jak i w miesiącu opuszczenia przez ww. placówki, zostanie proporcjonalnie przeliczona na dni pobytu w placówce. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...], skierował matkę strony, Z. T., do Domu Pomocy Społecznej w P. na pobyt czasowy na okres 12 miesięcy od dnia umieszczenia. Decyzją z [...] grudnia 2017 r., nr [...], organ ustalił odpłatność Z. T. za pobyt w ww. placówce w wysokości 70% dochodu, tj., w wysokości [...] zł miesięcznie, a także odpłatność Gminy Ś. wraz z odpłatnością osób zobowiązanych za pobyt we wskazanej placówce w wysokości [...] zł miesięcznie. Według organu I instancji, ze zgromadzonego materiału dowodowego (kwestionariusz rodzinnego wywiadu środowiskowego Część II z dnia [...] listopada 2017 r.) wynika, że obecnie strona prowadzi wspólne gospodarstwo z małżonkiem, L. K.. Na dochód rodziny składa się: świadczenie emerytalne strony w wysokości [...] zł, dochód z dzierżawy – [...] zł miesięcznie, emerytura męża [...] zł, dochód z działalności gospodarczej [...]. Łączny dochód w rodzinie ustalono na kwotę: [...] zł. Pracownik socjalny podczas przeprowadzenia wywiadu w dniu [...] listopada 2017 r. ustalił miesięczne wydatki strony na kwotę: [...] zł, tj. podatek od nieruchomości, woda, prąd, ogrzewanie gazowe. Po odliczeniu miesięcznych wydatków pozostaje jeszcze do dyspozycji [...] zł, dlatego organ stwierdził, że strona posiada wystarczające środki na ponoszenie odpłatności za pobyt matki w placówce w wysokości [...] zł. W dniu [...] grudnia 2017 r. I. K. odmówiła podpisania umowy dotyczącej ustalenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej matki. Wobec braku ustalenia wysokości opłaty w drodze umowy, organ zobowiązany był do wydania decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Organ I instancji stwierdził, że skoro kryterium dochodowe dla osoby w rodzinie wynosi [...] zł, to 300 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie wynosi [...] zł. Dlatego za pobyt Z. T. w Domu Pomocy Społecznej w P. strona powinna maksymalnie uiszczać odpłatność w wysokości [...] zł. Organ po analizie zebranego materiału dowodowego i po uwzględnieniu odpłatności pozostałych osób zobowiązanych uznał za zasadne ustalenie stronie odpłatności za pobyt jej matki w ww. placówce w wysokości [...] zł, umniejszając proporcjonalnie wysokość odpłatności poszczególnym osobom zobowiązanym. W odwołaniu od powyższej decyzji I. K. zarzuciła decyzji organu I instancji naruszenie: art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 61 ustawy o pomocy społecznej, jak również naruszenie art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 89 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 107 § 1 ust. 3, ust. § 1 ust. 5, § 1 ust. 6, § 3 k.p.a. Skarżąca wskazała, że organ nie wykazał, jaki materiał dowodowy został zebrany w sprawie, ani jakie odpłatności pozostałych osób zobowiązanych zostały przez niego uwzględnione, ani jak ustalił wysokość tych odpłatności, jak również nie wykazał, które osoby spośród osób zobowiązanych zostały obciążone odpłątnością, w jakich wysokościach, także nie wykazał, z jakich przyczyn ustalił wysokości odpłatności poszczególnych zobowiązanych lub zwolnienie niektórych zobowiązanych z tej odpłatności. Ponadto skarżąca wskazała, że ustalenia decyzji w zakresie dochodów jej rodziny są błędne. Podczas wizyty kontrolerów pod koniec 2017 r. zażądano od strony przedstawienia zeznań podatkowych za rok 2016 i na podstawie tych dochodów ustalono jej dochody. Strona wskazała, że znakomita część dochodów ustalonych na tej podstawie jest nieaktualna, zwłaszcza jeżeli chodzi o dochody z działalności gospodarczej małżonka strony – który ma już 74 lata. W porównaniu do dochodów z działalności gospodarczej uzyskanych w 2016 r., dochody uzyskiwane pod koniec 2017 r. spadły o około [...]. Małżonek strony ma zamiar zaprzestania działalności gospodarczej i obciążenie skarżącej tak wysokośc odpłatnością, przy uwzględnieniu jej wieku i długotrwałej choroby nowotworowej – z którą związane jest bardzo kosztowne leczenie – jest w jej ocenie bezzasadne. Niezależnie od powyższego strona podniosła, że zaskarżona decyzja nie uwzględnia ostatnich zmian w życiu rodzinnym strony. Obecnie skarżąca nie prowadzi już wspólnego gospodarstwa domowego ze swoim małżonkiem, co powinno zostać uwzględnione w rozliczeniu dochodów przypadających na jej osobę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2018 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzją organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, odnosząc się do odwołania strony, że jej oświadczenie o prowadzeniu odrębnych gospodarstw domowych nie może być wzięte pod uwagę, gdyż w kontekście przedmiotu sprawy budzi wątpliwości co do jego wiarygodności. W przypadku zmiany sytuacji strony, ma ona prawo wystąpić o zmianę decyzji w trybie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu I. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzuciła: art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 61 ustawy o pomocy społecznej, jak również naruszenie art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 89 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 107 § 1 ust. 3, ust. § 1 ust. 5, § 1 ust. 6, § 3 k.p.a. W uzasadnieniu skargi strona podtrzymała swoją argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji Burmistrza Ś. z dnia [...] stycznia 2018 r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wskazał na bezzasadność zawartych w niej zarzutów i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). W ocenie Sądu, w rozpoznawanym przypadku doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj.: art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie konsekwentnie podkreśla się, że z wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej wynika, że organy w toku postępowania stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Uchybienie normie zawartej w tym przepisie ma miejsce jedynie wówczas, gdy organy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają faktów, czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego – przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny. Z powyższego wynika ponadto, że organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie tak zgromadzonego materiału dowodowego ocenić czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu skonstruowanym stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. (wyr. WSA w Łodzi z 13.03.2018 r., II SA/Łd 113/18, LEX nr 2469737). Organy administracji publicznej powinny prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 par. 1 k.p.a.). Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.). Ustalenia faktyczne w niniejszej sprawie powinny odpowiadać hipotezie właściwej normy prawa materialnego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego aktu administracji publicznej stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1769 ze zm., dalej jako: "u.p.s."). W art. 61 ust. 1, ustawa ta stanowi, że obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Przy czym podmioty określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Regulacja ta prowadzi do wniosku, iż obowiązek podmiotów określonych w przepisie art. 61 ust 1 pkt 2 i 3 ma charakter akcesoryjny i powstaje dopiero wówczas, gdy mieszkaniec domu nie ponosi pełnej odpłatności. Ponadto stosownie do brzmienia art. 61 ust. 2 u.p.s. opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu; 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s.: a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium; b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie; 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2. Decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej indywidualizuje przewidziany w przepisach art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz.182 ze zm.) obowiązek ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej przez wymienione w tych przepisach osoby (podmioty). Adresatem decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej może być osoba skierowana do domu pomocy społecznej, a także osoba (bądź osoby) z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3, tj. małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina. W decyzji ustalającej, o której mowa w art. 59 ust. 1, doznają konkretyzacji powołane przepisy ustawy poprzez określenie kwoty opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, wskazanie osoby (osób) zobowiązanych do jej ponoszenia z kręgu podmiotów wymienionych w ww. przepisach, ustalenie przypadających na nich kwot opłaty oraz ewentualne zwolnienie, stosownie do art. 64, w całości lub w części z ustalonej opłaty 9zob. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 1016/15, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przewidziany w art. 61 ust.1 u.p.s. obowiązek ponoszenia opłat za pobyt w DPS musi być skonkretyzowany w stosunku do każdej z osób, które miałyby takie opłaty ponosić, bądź to w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 u.p.s., bądź też w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s. (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 18 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 154/18, publ. jw.). W rozpoznawanym przypadku organy obu instancji nie wyjaśniły, jak została ukształtowana kwota miesięcznej odpłatności z pobyt Z. T. w Domu Pomocy Społecznej w P. – w wysokości [...] zł. Skarżąca zarówno w odwołaniu, jak i w skardze wskazała, że nie rozumie, skąd wzięła się ta kwota. Organ I instancji wskazał jedynie w części faktycznej uzasadnienia decyzji, że decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. ustalił odpłatność Z. T. za poby w ww. placówce w wysokości 70% dochodu, tj. w wysokości [...] zł miesięcznie, a także odpłatność Gminy Ś. wraz z odpłatnością osób zobowiązanych za pobyt w tej placówce w wysokości [...] zł miesięcznie. W rozważaniach prawnych organ I instancji wskazał enigmatycznie, że I. K. powinna uiszczać odpłatność za pobyt swej matki w Domu Pomocy Społecznej w P. maksymalnie w wysokości [...] zł: "(...) po analizie materiału dowodowego i po uwzględnieniu odpłatności pozostałych osób zobowiązanych uznał z zasadne ustalenie odpłatności (...) w wysokości [...] zł umniejszając proporcjonalnie wysokość odpłatności poszczególnym osobom zobowiązanym" (s. 2 decyzji z dnia [...] stycznia 2018 r.). Organ I instancji, a także organ odwoławczy nie wyjaśniły, skąd wzięły się powyższe kwoty oraz kto jest owymi "pozostałymi osobami zobowiązanymi" do odpłatności za pobyt Z. T. w Domu Pomocy Społecznej w P. . Można jedynie domyślać się, że – jak wynika z decyzji z dnia [...] grudnia 2017r. ustalającej odpłatność Z. T. za poby w ww. placówce – kwota [...]zł powstała poprzez odjęcie od kwoty bazowej [...] zł wysokości odpłatności Z. T. w kwocie [...]zł. Natomiast "pozostałymi osobami zobowiązanymi" do odpłatności są, prócz I. K., również J. S., J. T. i W. T.. Okoliczności te powinny zostać szczegółowo przedstawione w uzasadnieniu decyzji – tak, by osoba zobowiązana do odpłatności za pobyt Z. T. w ww. placówce nie miała wątpliwości, na jakiej podstawie i w jaki sposób została obliczona kwota tej odpłatności. Po drugie, zasadne są zarzuty skarżącej odnoszące się do ustaleń organów w zakresie źródeł oraz wysokości dochodów, jakie osiąga strona oraz jej małżonek. Zarzuty te zostały przedstawione zarówno w odwołaniu, jak i w skardze. Organy przyjęły, że łączny miesięczny dochód w rodzinie wynosił [...] zł. Strona wskazała, że organy oparły się na danych z 2016 r. Podkreśliła m.in., że w dacie wydania decyzji przez SKO, jej 74-letni mąż uzyskiwał już przychody zbliżone do kosztów jego działalności, co oznaczało, że jego dochody były niemal "zerowe", co skarżąca miała zamiar wykazać podczas jej przesłuchania w charakterze strony, a także w drodze przesłuchania świadka L. K. na okoliczności związane ze zmianami sytuacji życiowej skarżącej. Jej wniosek dowodowy – zawarty w odwołaniu – został jednak pominięty przez SKO. Ponadto skarząca wskazała, że ustalenia organu dotyczące kosztów życia skarżącej nie uwzględniały długotrwałej choroby nowotworowej skarżącej, a nieuwzględnione w toku postępowania koszty leczenia potrafią wynosić nawet "tysiące złotych" miesięcznie, co skarżąca miała zamiar wykazać podczas przesłuchania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem powołanych wyżej przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu uchybienia te muszą prowadzić do uchylenia decyzji obu instancji. W toku ponownego rozpoznania organy powinny uwzględnić powyższą ocenę i przeprowadzić wyczerpujące postępowanie wyjaśniające dotyczące wskazanych okoliczności, a jego wyniki szczegółowo opisać w uzasadnieniu decyzji. W szczególności organy powinny wyjaśnić, w jaki sposób ustaliły I. K. kwotę odpłatności za pobyt Z. T. w Domu Pomocy Społecznej w P. . Organy powinny wykazać, czy – a jeśli tak, to jakiej treści zostały wydane decyzje względem "pozostałych osób zobowiązanych" do odpłatności za pobyt Z. T. we wspomnianej placówce. Organy obu instancji powinny również wyjaśnić okoliczności związane z aktualną sytuacją majątkową, dochodową i osobistą strony skarżącej, ustalając wysokość ewentualnej odpłatności, która miałaby obciążać skarżącą. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, w oparciu o przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Ś. z dnia [...] stycznia 2018 r., oczym orzeczono w sentencji wyroku.