II SA/Łd 113/18

Dnia 13 marca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Joanna Sekunda - Lenczewska, , Protokolant Referent stażysta Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2018 roku sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt w Centrum Rahabilitacyjno - Opiekuńczym 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz M. G. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. G., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...] w sprawie ustalenia miesięcznej opłaty za pobyt B. J. w Centrum A w Ł. przy ul. A 255/267. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] ustalił miesięczną opłatę za pobyt B. J. w Centrum A w Łodzi przy ul. A 255/267 w ten sposób, iż M. G. zobowiązana jest do uiszczania opłaty w wysokości 321,37 zł miesięcznie od dnia przyjęcia B. J. do placówki, tj. 26 stycznia 2017 roku. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 8 ust. 3 i 4, art. 17 ust. 1 pkt 16, art. 59 ust. 1, art. 60 – 63, art. 102 ust. 1, art. 104, art. 106 ust. 1, 4 i 6, art. 107, art. 109 i art. 110 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 930, dalej jako: "u.p.s."). Kwestionując powyższą decyzję odwołanie wniosła M. G. podnosząc, iż w przeszłości B. J. nie wywiązywała się z obowiązków rodzicielskich. Mama odwołującej – J. G. swojej matki – B. J. nigdy nie wspomina dobrze, była przez nią poniżana, upokarzana i wyrzucona z domu, na co posiada stosowne dokumenty. B. J. ostatecznie wydziedziczyła mamę odwołującej, odwołującą i jej brata. Cały majątek zapisała synowi M. J. Nie jest sprawiedliwe i zgodne z zasadami społecznymi to, że strona, która dziedziczy cały majątek i mieszkanie nie jest obciążana opłatami za pobyt beneficjenta w DPS, a stronę wydziedziczoną zmusza się do ponoszenia opłat. Opierając się na powyższych zarzutach autorka odwołania wskazała, iż nie powinna być obciążana za pobyt B. J. w DPS, dlatego wniosła o uchylenie decyzji w całości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przywołaną na wstępie decyzją, po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i cytując treść regulacji ustawowych wskazał, iż odwołująca jest wnuczką (zstępną) B. J. przebywającej w Centrum A w Ł. przy ul. A 255/267. A ponieważ 70% dochodu B. J. nie pokrywa średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w Centrum A w Ł., M. G. jest obowiązana do wnoszenia opłaty. Sięgając do treści art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. organ wskazał, iż z zebranej dokumentacji wynika, iż dochód M. G. w styczniu 2017 roku wyniósł 2.223,37 zł. i jest o 321,37 zł wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (tj. 300% x 634 zł = 1.902 zł). Tym samym strona obowiązana jest do wnoszenia opłaty w wysokości 321,37 zł od dnia przyjęcia B. J. do placówki, tj. od dnia [...]. Z tego powodu organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...], ustalił miesięczną opłatę M. G. za pobyt B. J. w Centrum A w Ł. Kolegium w dalszej części uzasadnienia pouczyło odwołującą o treści art. 64 u.p.s., który dopuszcza możliwość częściowego lub całkowitego zwolnienia osoby wnoszącej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej na jej wniosek, w przypadku gdy występują uzasadnione okoliczności. Przejęcie przez pomoc społeczną obowiązku sprawowania faktycznej całodobowej opieki nad osobą jej wymagającą ma wyłącznie na celu przeciwdziałanie takim sytuacjom, w których brak możliwości sprawowania w sposób fizyczny tej opieki przez rodzinę mógłby doprowadzić do życia osoby niepełnosprawnej lub w zaawansowanym wieku w warunkach poniżej godności ludzkiej. Pomoc społeczna wyręcza w takim wypadku rodzinę, ale nie zastępuje jej całkowicie w wykonywaniu obowiązków sprawowania opieki. Pobyt w domu pomocy społecznej jest bowiem odpłatny. Realizacja zadań gminy wymagających wydatków z budżetu gminnego wymaga działania w sposób zgodny z prawem, efektywny i oszczędny. Nie jest więc dopuszczalne ponoszenie wydatków z budżetu gminy na opłatę za pobyt mieszkańca domu pomocy społecznej, w sytuacji gdy rodzina beneficjenta posiada wystarczające środki na co najmniej partycypowanie w tym obowiązku. Wystarczające i odpowiadające celom pomocy społecznej wydaje się wtedy wsparcie ze strony administracji publicznej polegające na odciążeniu takiej rodziny od obowiązków osobistego świadczenia opieki nad jednym z jej członków poprzez zapewnienie stałej, profesjonalnej lecz odpłatnej opieki w placówce. W konkluzji Kolegium napisało, iż zgodnie z zasadą subsydiarności opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej wynikające z ustawy o pomocy społecznej w ostatniej kolejności spoczywają na gminie. Gmina wnosi opłatę, jeżeli nie można tego obowiązku nałożyć w całości na mieszkańca placówki, a w dalszej kolejności na osoby mu bliskie. Odstąpienie od takiego działania wobec osób obowiązanych do wnoszenia opłat byłoby sprzeczne z ww. zasadą, przerzucałoby bowiem na jednostki samorządu terytorialnego i obywateli koszty utrzymania osób, które mogą samodzielnie lub przy pomocy rodziny ponosić koszty swojego utrzymania. W skierowanej do sądu administracyjnego skardze M. G. wskazała na naruszenie prawa materialnego tj.: a. art. 61 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 103 ust. 2 u.p.s., poprzez ich niezastosowanie i zobowiązanie skarżącej w formie decyzji administracyjnej do ponoszenia opłat za pobyt B. J. w Centrum A w Ł. w sytuacji, gdy przywołane przepisy przewidują jedynie ustalenie takiego obowiązku w formie umowy, a nie decyzji; b. art. 107 ust. 1 w zw. z art. 103 u.p.s., poprzez ich niezastosowanie i zaniechanie przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego u skarżącej, podczas gdy przeprowadzenie takiego wywiadu jest obligatoryjne; c. art. 61 ust 1 i 2 u.p.s., poprzez ich błędne zastosowanie polegające na wydaniu decyzji ustalającej opłatę skarżącej za pobyt B. J. w Centrum A w Ł. z datą wsteczną; Ponadto autorka skargi wskazała na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a. art. 6 i art. 156 §1 ust. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1257, dalej jako: "K.p.a.") poprzez wydanie decyzji w sprawie w której przepisy nie przewidują takiej formy załatwienia sprawy; b. art. 6 K.p.a. poprzez wydanie decyzji określającej zobowiązanie skarżącej z datą wsteczną, gdy przepisy nie przewidują takiej możliwości; c. art. 10 § 1 w zw. z art. 50 § 2 K.p.a. poprzez prowadzenie sprawy przez organ pierwszej instancji w sposób utrudniający uczestniczce postępowania aktywny udział w sprawie tj. informowanie o terminach czynności na 3 dni przed tymi czynnościami; d. art. 54 § 1 pkt 6 K.p.a., poprzez niewskazanie w wezwaniach wysyłanych do skarżącej skutków prawnych jej niestawiennictwa w organie wzywającym w związku z czym nie może ona ponosić negatywnych konsekwencji braku stawiennictwa. Opierając się na wskazanych zarzutach autorka skargi wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 2188 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. Przedmiotem kontroli w sprawie niniejszej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Jak wynika z akt administracyjnych, M. G. została zobowiązana do ponoszenia części opłaty za pobyt B. J. za jej pobyt w Centrum A w Ł. B. J. jest babką skarżącej. Tytułem wstępu wskazać należy, iż pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego kosztu utrzymania mieszkańca zgodnie z art. 20 ust. 1 powołanej wcześniej ustawy o pomocy społecznej, wielkość ta jest ustalana zgodnie z zasadami określonymi w art. 60 ust. 2 – 6 u.p.s. i podlega ogłoszeniu w trybie przewidzianym ustawą. Górna granica odpłatności jest zatem wielkością znaną, podlegająca ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Krąg podmiotów zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej określa art. 61 ust. 1 pkt 1 – 3 u.p.s. Są nimi: mieszkaniec domu, a przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Obowiązek odpłatności obciąża wymienione podmioty w kolejności określonej ustawą. Należy także podkreślić, że ze względu na zmianę wysokości dochodu osób zobowiązanych do ponoszenia opłat oraz ze względu na zdarzenia losowe, krąg osób mających zgodnie z ustawą ponosić koszty pobytu w domu pomocy społecznej jego mieszkańca może ulec zmianie. Oznacza to, że nie jest wystarczające jednorazowe rozstrzygnięcie, kto i w jakiej wysokości jest obowiązany do ponoszenia przedmiotowych kosztów, albowiem w toku pobytu osoby skierowanej do domu pomocy może dochodzić do zmian w tym zakresie. Model trybu ustalania obowiązku ponoszenia opłat przez określone osoby oraz egzekwowania od niej tego obowiązku winien tę okoliczność uwzględniać, zapewniać sprawność realizacji zasady odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, zgodnie z zasadą pomocniczości. Przenosząc powyższe uwagi na grunt stanu faktycznego niniejszej sprawy należy dostrzec, że B. J. ma dwójkę dzieci – syna M. J. (który ma syna – M. J.) oraz córkę – J. G. (matkę skarżącej). Z akt administracyjnych wynika, że organ kontestowaną decyzją zobowiązał skarżącą, jako zstępną B. J. do ponoszenia odpłatności za jej pobyt w domu pomocy społecznej. W treści pism kierowanych do organów w toku postępowania (w tym m.in. w treści odwołania) skarżąca podnosiła, że M. J. (syn B. J.) uzyskuje dochody, bowiem posiada określony majątek (samochód osobowy). Ponadto M. J. prowadzi działalność gospodarczą, która przynosi znaczne zyski (skarżąca wskazała nazwę prowadzonej działalności gospodarczej). Z akt nie wynika aby jakakolwiek z tych okoliczności stanowiła przedmiot zainteresowania organów orzekających. A ponieważ – jak wskazano wcześniej – przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 – 3 u.p.s. określa kolejność osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, sytuacja taka stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Decyzje organów obu instancji zostały zatem wydane z naruszeniem ww. przepisów, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, zatem – w ocenie Sądu – prowadzi do uchylenia decyzji obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 P.p.s.a. Zgodnie z wynikającą z art. 6 K.p.a. zasadą praworządności, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Jakkolwiek art. 6 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, to nie można tego przepisu rozumieć w ten sposób, że istnienie przepisu prawa jest nadrzędną wartością wykluczającą analizę konkretnego przypadku w odniesieniu do zasady słusznego interesu obywatela, jak też zwalniającą organ władzy publicznej od obowiązku czuwania na tym, by strona postępowania, wskutek niedoinformowania nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa (por. np. wyrok NSA z dnia 29 października 2015 roku, sygn. I OSK 557/14; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Zlekceważenie przez organ władzy publicznej tych elementarnych zasad praworządności w postępowaniu administracyjnym i przyznanie priorytetu przepisowi prawa skutkuje wprost naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej. Należy podkreślić, że obowiązek przestrzegania przez organy władzy publicznej wskazanych zasad w toku prowadzonych postępowań jest bezwzględny i konsekwentnie egzekwowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Z wyrażonej w art. 7 K.p.a. zasady prawdy obiektywnej wynika, że organy w toku postępowania stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Uchybienie normie zawartej w art. 7 K.p.a. ma miejsce jedynie wówczas, gdy organy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają faktów, czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego – przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny (por. np. wyrok NSA z dnia 12 września 2017 roku, sygn. II OSK 3091/15). Z powyższego wynika ponadto, że organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.) i dopiero na podstawie tak zgromadzonego materiału dowodowego ocenić czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.), co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu skonstruowanym stosownie do art. 107 § 3 K.p.a. Natomiast przywołana już wcześniej zasada pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 K.p.a.) wskazuje, iż organy prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zasada pogłębiania zaufania do organów państwa zostaje naruszona, również kiedy organ nie przestrzega prawa w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 roku, sygn. II GSK 2834/15). Konkludując, w przedstawionych okolicznościach nałożenie wyłącznie na skarżącą obowiązku partycypowania w kosztach utrzymania babci w domu pomocy społecznej nie zyskuje uznania. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wyjaśnić wypada, iż okoliczności dotyczące sytuacji rodzinnej, majątkowej czy wzajemnej relacji skarżącej z babcią nie mogą mieć znaczenia dla ustalenia obowiązku ponoszenia opłaty przez zobowiązaną. Mogą natomiast stanowić podstawę do wydania przez organ decyzji o zwolnieniu z ponoszenia w całości lub w części ustalonej opłaty na podstawie art. 64 u.p.s. Ustawodawca nie uzależnił obowiązku ponoszenia opłat przez krewnych od takich okoliczności jak stosunki rodzinne, lecz oparł je na kryteriach obiektywnych takich jak pokrewieństwo i możliwości finansowe osób zobowiązanych do wnoszenia opłat i te kryteria podlegają badaniu przy ustalaniu wysokości opłaty, jak i przy rozpoznawaniu wniosku w przedmiocie zwolnienia z tej opłaty (por. wyroki WSA: w Białymstoku z dnia 15 grudnia 2015 roku, sygn. II SA/Bk 528/15; w Warszawie z dnia 17 sierpnia 2017 roku, sygn. I SA/Wa 741/17 i inne). W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organy zobligowane będą do przeprowadzenia postępowania w sposób opisany przez Sąd a wynikający z podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Dopiero wynik tak przeprowadzonego postępowania umożliwi rzetelną ocenę i pozwoli na wydanie rozstrzygnięcia odpowiadającego prawu. Konkludując Sąd wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji orzekając jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 P.p.s.a. W punkcie drugim wyroku Sąd postanowił o zwrocie kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącej czyniąc to na mocy art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 480 zł złożyło się wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w osobie adwokata ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.). M.K.