II SA/Po 75/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 05 maja 2009r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie inwentaryzacji powykonawczej ; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...]r. Nr [...], II. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na rzecz skarżącego kwotę [...] (...) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ B. Kamieńska /-/ W. Batorowicz W dniu [...] maja 2005 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (dalej w skrócie PINB dla Miasta P.) wpłynęło zawiadomienie o robotach remontowych prowadzonych w budynku mieszkalnym usytuowanym przy ulicy M. w P., w wyniku których dochodzi do dewastacji tego budynku. Po przeprowadzonej w dniu[...] listopada 2002 r. kontroli zostało wszczęte przez PINB dla Miasta P. postępowanie w sprawie stwierdzonej samowoli budowlanej. W toku tego postępowania PINB dla Miasta P. postanowieniami wydanymi w dniu[...] grudnia 2002 r.: - na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w tej dacie) wstrzymał inwestorowi P. B. dalsze prowadzenie bez zgłoszenia robót budowlanych w tym budynku oraz nakazał zabezpieczenie lokalu mieszkalnego na pierwszym piętrze przed dostępem osób postronnych (postanowienie Nr [...]); - na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia w terminie 30 dni, oceny technicznej robót budowlanych. W uzasadnieniu tego postanowienia organ wyjaśnił, iż stwierdzono prowadzenie robót remontowych na pierwszym piętrze przedmiotowego budynku, w tym zakończenie robót w zakresie wykonania ścianek działowych. Z analizy projektu budowlanego wynika, iż rozebrane ścianki miały grubość 6 cm, natomiast wybudowane nowe ścianki mają grubość 12 cm i są wykonane z bloczków gazobetonowych oraz cegły, co spowodowało zwiększenie obciążenia stałego stropu. Stwierdzono, że budynek posiada nietypowe stropy z szynami tramwajowymi jako elementami nośnymi, a zakres przeprowadzonych robót wymaga oceny ich prawidłowości (postanowienie Nr [...]). Zażalenia na powyższe postanowienia wniósł skarżący P. B. – współwłaściciel budynku i zarazem inwestor. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. postanowieniami z dnia [...]marca 2003 r. Nr [...] oraz Nr [...] powyższe postanowienia utrzymał w mocy. Inwestor w dniu [...] maja 2003 r. dostarczył żądaną ocenę techniczną, w następstwie czego PINB dla Miasta P. uznał, że w tym czasie powyższe postanowienie z dnia [...]grudnia 2002 r. o wstrzymaniu robót budowlanych już nie obowiązywało, bowiem z mocy art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego utraciło moc po upływie 2 miesięcy od doręczenia i w związku z tym "celem dopełnienia trybu określonego w art. 50 i 51" ponownie wydał dnia [...] lipca 2003 r. postanowienie o wstrzymaniu P. B. prowadzenia robót budowlanych w budynku przy ul. M. nr [...] w P., wykonywanych bez pozwolenia. W dniu [...] lipca 2003 r. PINB dla Miasta P. wydał także decyzję Nr [...] (zaskarżona decyzja I-instancyjna). Organ na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nałożył na inwestora – P. B., obowiązek wykonania czynności – przedstawienie programu dokończenia robót remontowych w budynku przy ul. M. [...] w P., sporządzonego przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane i będącą członkiem właściwej izby samorządu zawodowego, w terminie 90 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż przedłożona ocena techniczna nośności stropu w aspekcie wykonania nowych ścianek działkowych wykazuje, że strop obciążony nowymi ściankami spełnia wymogi wytrzymałościowe. W tych okolicznościach wykonanie obowiązku określonego w sentencji decyzji umożliwi wydanie pozwolenia na wznowienie robót. P. B. zaskarżył każde z tych rozstrzygnięć, przy czym w odwołaniu od decyzji z dnia [...] lipca 2003 r. zarzucił organowi naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa Budowlanego oraz art. 61 kc poprzez doręczenie postanowienia o wstrzymaniu robót wraz z zaskarżoną decyzją, a także naruszenie art. 107 §3 kpa poprzez brak uzasadnienia dla nałożonego obowiązku. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji (zaskarżona decyzja). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że skarżona decyzja wydana została po wcześniejszym wydaniu postanowienia w trybie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, które opatrzone jest datą [...] lipca 2003 r. Wskazano, iż z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że organ ten wziął pod uwagę wnioski wynikające z dostarczonej przez inwestora opinii technicznej, natomiast nałożony obowiązek nie ingeruje w wykonane już roboty remontowe, a nakazuje przedłożenie programu dokończenia robót, który to program będzie podstawą do wydania decyzji na dokończenie robót, których zakres będzie jednoznacznie wynikać z takiego programu Wskazano, że obowiązek nałożony w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie jest tożsamy z wcześniejszym obowiązkiem przedłożenia oceny technicznej, który nałożony został trybie art. 81c ust. 2 tej ustawy. Na powyższą decyzję P. B. wniósł skargę do Sądu, powtarzając zarzuty zawarte w odwołaniu w zakresie naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 61 kc. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Postępowanie sądowe w tej sprawie zostało zawieszone - z uwagi na niemożność ustalenia aktualnego adresu uczestniczki postępowania M. D. - a następnie po trzech latach postanowieniem z dnia 30 lipca 2008 r. umorzone w trybie art. 130 § 1 p.p.s.a. (sygn. akt II SA/Po 1941/03). Na skutek skargi kasacyjnej złożonej przez P. B. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił dnia 23 stycznia 2009 r. postanowienie o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego (sygn. akt II OSK 1965/08) i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do rozpatrzenia, polecając też wyjaśnienie zarzutu P. B., że M. D. błędnie została uznana za uczestniczkę postępowania, mimo że wynik postępowania nie dotyczy jej interesu prawnego. W postępowaniu sądowoadministracyjnym toczącym się po podjęciu postępowania, skarżący poparł swoją skargę a nadto wyjaśnił, że przed zakończeniem postępowania administracyjnego M. D. utraciła przymiot strony, bowiem zbyła swoje udziały w przedmiotowej nieruchomości skarżącemu i A. K.. Twierdzenie to poparł odpisem aktu notarialnego z dnia 19 grudnia 2002 r., z którego wynika, że M. D. sprzedała: a) A. K. lokal mieszkalny nr 1 mieszczący się na parterze budynku położonego przy ul. M. nr [...] w P. wraz z udziałem współwłasności gruntu i części wspólnych budynku wynoszącym - oraz b) P. B. lokal mieszkalny nr [...] także położony na parterze budynku przy ul. M. nr [...] wraz z przynależnym do niego udziałem wynoszącym - i własność niezabudowanej nieruchomości przy tejże ulicy M. nr [...], stanowiącej działkę nr [...] o obszarze [...] (k. 106 - 109 akt sądowych). Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153/02/1271 ze zm.), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga okazała się uzasadniona, aczkolwiek z innych przyczyn, aniżeli wskazano w jej treści. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym przed wydaniem decyzji, o której mowa w art. 50 ust. 4 ustawy, właściwy organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. W rozpoznawanej sprawie nakładając na inwestora obowiązek dostarczenia programu dokończenia robót remontowych w budynku przy ul. M. [...] w P., opracowanego przez uprawnioną osobę, organy nadzoru budowlanego naruszyły powyższy przepis, bowiem nie można uznać, iż stan faktyczny sprawy uzasadniał rozważanie możliwości wydania decyzji o której mowa w art. 50 ust. 4 tej ustawy, jak również nie można uznać, że przedłożenie takiego dokumentu ma na celu doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Orzecznictwo sądowe uznaje ponadto, że nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem nie może oznaczać obowiązku dostarczenia dokumentów, ekspertyz i ocen, ponieważ poprzez nałożenie takiego obowiązku nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Przedmiotowe dokumenty, ekspertyzy czy oceny stanowią element postępowania dowodowego i mogą stanowić, zależnie od ich treści, podstawę do podjęcia przez organ decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego (por. wyrok WSA w warszawie z 6 lutego 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1323/05 Lex nr 203673). Przedmiotowa decyzja wydana została w ramach postępowania prowadzonego w sprawie remontu kamienicy prowadzonego bez uprzedniego zgłoszenia. W ramach postępowania wszczętego w związku ze stwierdzoną samowolą budowlaną organ ma ustalić, czy i w jakim zakresie inwestor dopuścił się robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę, bądź zgłoszenia i w zależności od tych ustaleń rozważyć możliwość i celowość prowadzenia postępowania legalizacyjnego. Każdy przyszły postęp prac remontowych w budynku przy ul. M. [...] jest poza zakresem przedmiotowego postępowania, którego celem nie jest ustalenie zamierzeń inwestora odnośnie kontynuowania remontu, jak również monitorowanie przyszłych prac remontowych. Podkreślić należy, iż rzeczą inwestora jest dopilnowanie, aby w przypadku planowania prac wymagających zgłoszenia lub pozwolenia na budowę, dopilnował wiążących się z tym formalności. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie daje przy tym uprawnienia do żądania od inwestora dokumentu w postaci programu dokończenia robót remontowych. Wskazać należy, iż podstawę prawną do żądania od inwestora dokumentów, ekspertyz i ocen stanowi przepis art. 81 c Prawa budowlanego, przy czym przepis ten ma zastosowanie w sprawach, w których powstały wątpliwości, co do stanu technicznego obiektu budowlanego, jak i stanu robót budowlanych, a nadto, co do jakości wyrobów budowlanych, a jego regulacja nie uzasadnia stosowania wykładni rozszerzającej i wywiedzenia z jego treści możliwości nakładania na jego podstawie innych obowiązków niż zostały w nim określone. W szczególności, na podstawie tego przepisu organy budowlane nie mogą żądać od podmiotów wymienionych w art. 81c ust. 1 Prawa budowlanego dokumentów, które nie mają charakteru ekspertyzy czy oceny technicznej (por. wyrok NSA z 22 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 177/06 Lex nr 340191). W tych okolicznościach Sąd skargę uwzględnił i na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję PINB dla Miasta P. z dnia [...] lipca 2003 r. jako wydane z naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonego postanowienia oparte zostało na przepisie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a o kosztach postępowania sądowego na podstawie art. 200 tej ustawy. Powrót sprawy do postępowania administracyjnego nakłada na organ prowadzący to postępowanie obowiązek uaktualnienia kręgu osób mających przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Ze złożonego przez skarżącego aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 2002 r. wynika bowiem, że w tej dacie M. D. sprzedała odrębne lokale mieszkalne usytuowane na parterze - nr [...] A. K. i nr [...] skarżącemu. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ B. Kamieńska /-/ W. Batorowicz