II SA/Po 751/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2019 r. sprawy ze skargi M. B. i A. B. na uchwałę Rady Miejskiej Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zbycia części nieruchomości postanawia: odrzucić skargę Pismem z dnia [...] lipca 2019 r. M. B. i A. B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Miejskiej Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] (zwanej dalej: uchwała) w sprawie nie wyrażenia zgody na zbycie części nieruchomości, położonej w miejscowości [...] przy ul. [...]. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2019 r. skarżący zwrócili się do Burmistrza Gminy [...] o podjęcie uchwały w sprawie zgody na wydzielenie i sprzedaż fragmentu działki nr [...] obręb [...], [...], o powierzchni poniżej [...] m2 i która stanowiła część pasa drogowego drogi gminnej – Ul. [...] i przylega bezpośrednio do nieruchomości skarżących tj. działki o nr [...] obręb [...] [...]. Do wniosku skarżący załączyli mapę poglądową z wrysowanym fragmentem działki nr [...], którego dotyczył wniosek. Skarżący wywodzili, że na wskazanym fragmencie nigdy nie powstała droga, a fragment, o którym mowa, został przez skarżących nieświadomie zajęty, wygrodzony i zagospodarowany. Jest on używany, jako cześć ogrodu przyległego do domu jednorodzinnego przy ul. [...]. W ocenie skarżących doszło również do zasiedzenia przez nich tej części nieruchomości, z uwagi na ponad trzydziestoletni okres posiadania. Skarżący wyrazili intencję pokrycia kosztów związanych z zakupem fragmentu działki. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia [...] maja 2019 r., Burmistrz poinformowała skarżących, że działka nr [...] jest droga gminną i widnieje w wykazie dróg gminnych publicznych, a w konsekwencji nie może podlegać sprzedaży, albowiem drogi publiczne są kategorią nieruchomości wyłączonych z obrotu powszechnego. Przeniesienie własności byłoby możliwe jedynie wyjątkowo, ale pomiędzy podmiotami państwowymi i samorządowymi. Nie mogą być natomiast przedmiotem obrotu cywilnoprawnego. Odnosząc się do stanowiska Burmistrza, pismem z dnia [...] maja 2019 r., skarżący zwrócili się o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podkreślili, że stan formalno-prawny części przedmiotowej nieruchomości jest rozbieżny ze stanem faktycznym. Na przedmiotowym fragmencie działki nr [...] nigdy bowiem nie powstała droga w znaczeniu budowli drogowej. Nie stanowi on zatem i nigdy nie stanowił elementu drogi publicznej i nigdy nie był w tym celu wykorzystywany. Skarżący oświadczyli, iż są świadomi, że drogi publiczne są wyłączone z obrotu, ale zakaz ten odnosi się ich zdaniem do dróg, które po zakończeniu inwestycji są budowlą przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego. Odnosząc się do wcześniejszych próśb organu o usunięcie opłotowania usytuowanego na rzeczonej drodze gminnej publicznej, skarżący poinformowali, że nie zamierzają podejmować żadnych czynności mających na celu opuszczenie zajmowanego przez nich fragmentu działki nr [...] do czasu ostatecznego wyjaśnienia i rozwiązania wyżej opisanej sprawy. Skarżący zwrócili się również z prośbą o wykonanie planowanej przebudowy ul. [...] zachowując jej obecne granice, przynajmniej w części sąsiadującej z ich posesją. Pismem z dnia [...] lipca 2019 r. Burmistrz, nawiązując do wcześniejszej korespondencji, poinformował skarżących, że w dniu [...] czerwca 2019 r. Rada Miejsca Gminy [...] podjęła uchwałę nr [...] o nie wyrażeniu zgody na zbycie części nieruchomości. W uzasadnieniu do skarżonej w niniejszym postępowaniu uchwały Rada podniosła, iż działka nr [...] stanowi drogę gminną o nr [...], i – na mocy przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. (Dz.U. z 2018 r., poz. 2068 z późn. zm., zwanej dalej: ustawa) – jest wyłączona z obrotu prawnego i nie może być zbyta na rzecz osób fizycznych, czy prawych oraz może być własnością jedynie Skarbu Państwa, albo samorządu województwa, powiatu, czy gminy. Od powyższej uchwały pismo nazwane "odwołanie" złożyli skarżący do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], który to organ – postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania, w uzasadnieniu pouczając stronę o możliwości wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Opisanym na wstępie pismem z dnia [...] lipca 2019 r. skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę zaskarżając ją w całości oraz wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zarzucili rzeczonej uchwale naruszenie ich interesu prawnego poprzez wydanie negatywnej decyzji w sprawie wydzielenia i sprzedaży fragmentu działki nr [...], a co za tym idzie pozostawienie zajętego i użytkowanego przez skarżących, nieprzerwanie ponad 30 lat, fragmentu wskazanej działki w dotychczasowym formalno-prawnym przeznaczeniu, rozbieżnym ze stanem faktycznym. Uzasadniając postawione zarzuty skarżący podtrzymali w całości swoje dotychczasowe stanowisko oraz wywodzili, że na przełomie marca/kwietnia 2019 r. po wizycie geodety z ramienia firmy, która została wybrana do wykonania przebudowy drogi uzyskali informację, że zajęli fragment działki gminnej nr [...] stanowiącej własność Gminy [...]. Potwierdziła to wizyta niezależnego geodety dn. [...] maja 2019, wezwanego przez Burmistrza, podczas, której zostały przeprowadzone czynności wyznaczenia, wznowienia punktów granicznych nieruchomości stanowiącej własności Gminy [...]. Z przeprowadzonych pomiarów geodezyjnych wynikało w istocie, że nieświadomie skarżący zajęli część działki gminnej o powierzchni nieprzekraczającej [...]m2. Procedowaniu przez organ przy podjęciu uchwały skarżący zarzucili stronniczość i niechęć do polubownego załatwienia sprawy. W ich ocenie forma i sposób uchwalenia uchwały noszą znamiona manipulacji oraz naruszają interes prawny skarżących poprzez pozostawienie zajętego i użytkowanego przez nich, nieprzerwanie ponad 30 lat, fragmentu wskazanej działki w dotychczasowym formalno-prawnym przeznaczeniu rozbieżnym ze stanem faktycznym. Skarżący zwrócili uwagę, że w kompetencji Gminy jest uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także jego uchylanie i procesowanie stosownych zmian w opisanym zakresie. Jeśli zatem na fragmencie zajętej przez skarżących działki gminnej droga publiczna nigdy nie powstała, to gmina może zdecydować w drodze odrębnej uchwały lub innego aktu prawnego o zmianie przeznaczenia wskazanego terenu. Końcowo skarżący skonstatowali, że do czasu definitywnego i ostatecznego rozwiązania sprawy nie zamierzają podejmować żadnych czynności mających na celu opuszczenie zajmowanego przez nich fragmentu działki nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie, a ponadto zarzucił, iż skarżący nie wykazali interesu prawnego. Podkreślono, że każda uchwała Rady Gminy podlega zaskarżeniu do Sądu Administracyjnego natomiast, skutecznie skargę może wnieść tylko ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przepisami Uchwały. Nie daje takiej możliwości naruszenie interesu faktycznego. Organ wskazał, że interes prawny ma charakter bezpośredni, konkretny i realny. Naruszenie zatem interesu prawnego winno powodować dla skarżącego konkretne negatywne konsekwencje prawne. Tymczasem, w ocenie organu, w przedmiotowej sprawie skarżący nie wykazali w jaki sposób zaskarżona uchwała naruszyła ich interes prawny. Zdaniem organu skarżący wskazali jedynie na swój interes faktyczny. Dlatego, według organu, żądanie odrzucenia skargi jest w pełni zasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej: Ppsa), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 Ppsa) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 Ppsa). Po ustaleniu, że pismo kierowane przez skarżących do sądu podlega kognicji sądu administracyjnego (skarga na uchwałę) należało ustalić czy skarżący wykazali legitymację skargową. Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Miejskiej Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w sprawie nie wyrażenia zgody na zbycie części nieruchomości, położonej w miejscowości [...] przy ul. [...]. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a Ppsa, sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a Ppsa jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2018 r., poz. 994., zwanej dalej: ustawa), który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skargę taką może zatem wnieść jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy, musi wynikać z normy prawa materialnego, kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony, kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. W wyroku z dnia [...] grudnia 2015 r. (sygn. akt II FSK 817/14), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "(...) do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy nie legitymuje, ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy, musi być rzeczywisty i bezpośredni, powinien on "realnie" istnieć w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego (...)." Skarżący w treści skargi, ani nawet w pismach kierowanych do Burmistrza, nie wskazali naruszenia ich interesu prawnego, ani nawet samego faktu posiadania go w niniejszej sprawie. Z pism skarżących, w tym skargi, nie wynikało by regulacje zawarte w zaskarżonej uchwale ograniczały lub odbierały wynikające z prawa materialnego ich uprawnienia bądź nakładały na nich nowe obowiązki. Skarżący poza wyrażeniem niezadowolenia z działań organów i formułowaniem własnych negatywnych odczuć odnośnie uchwały nie zawarli żadnych konkretnych zarzutów, z których wynikałoby naruszenie ich interesu prawnego. Niezadowolenie skarżących z istniejącego stanu rzeczy nie może stanowić samo w sobie naruszenia ich interesu prawnego. Nawet obiektywny fakt rozbieżności pomiędzy stanem prawnym, a faktycznym działki drogowej nie stanowi naruszenia prawa materialnego, które uprawniałoby skarżących do skutecznego wniesienia skargi na uchwalę Rady. Nie istnieją żadne prawne regulacje, które nakładałyby – w opisanych okolicznościach sprawy - na Radę obowiązek wyrażenia zgody na zbycie skarżącym przedmiotowej części nieruchomości, ani też nie istnieje skorelowane z tym roszczenie, ani nawet ekspektatywa po stronie skarżących, które mogliby oni skutecznie kierować do Rady domagając się wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości. Co więcej nieruchomość, której dotyczył wniosek skarżących, jest wyłączona z obrotu prawnego, o czym zasadnie poinformował skarżących organ. Co tym bardziej wskazuje, na brak możliwości zaistnienia naruszenia interesu prawnego skarżących w niewyrażeniu zgody na jej sprzedaż. W opisanych okolicznościach, brak legitymacji skargowej, będący konsekwencją niewykazania przez skarżących naruszenia indywidualnego interesu prawnego postanowieniami kwestionowanej uchwały, powoduje bezprzedmiotowość oceny trybu i treści postanowień uchwały. Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a Ppsa skargę odrzucił.