II SA/Po 755/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marek Sachajko Asesor WSA Robert Talaga Protokolant: starszy sekretarz sądowy Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2025 r. sprawy ze sprzeciwu M. M. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 września 2024 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z dnia 18 kwietnia 2024 r., nr [...], działając na podstawie art. 51 ust. 5 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682; dalej: "Prawo budowlane") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej: "K.p.a.") po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej prawidłowości rozbudowy budynku dyskoteki, zlokalizowanej w m. G. (dz. nr [...] i [...]) oraz w m. M. (dz. nr [...]), gm. S., nałożył na właściciela obiektu budowlanego M. M. obowiązek wykonania rozbiórki części (wymiar ok. 28 m2) rozbudowy budynku dyskoteki, zlokalizowanej w m. G. (dz. nr [...] i [...]) oraz w m. M. (dz. nr [...]), gm. S. - zgodnie z załącznikiem nr [...] do decyzji. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w dniu 28 grudnia 2020 r. przeprowadził czynności kontrolne na nieruchomości położonej w miejscowości G., ul. [...] (dz. nr [...] i [...]). W trakcie kontroli ustalono, że na działce znajduje się budynek usytuowany prawdopodobnie częściowo na gruntach należących do Lasów Państwowych, a jego rozbudowa została zrealizowana przez M. W. na podstawie decyzji Starosty O. z dnia 4 września 2003 r., nr [...] Czynności kontrolne przeprowadzono także w dniu 22 czerwca 2021 r. i z treści sporządzonego protokołu wynika, że rozbudowa budynku zrealizowana na podstawie wskazanej decyzji, stanowi część budynku dyskoteki i jest obecnie nieużytkowana. Zgromadzony materiał dowodowy wskazuje przy tym, że w toku budowy wprowadzono zmiany w zakresie projektu zagospodarowania działki, zwiększając obszar oddziaływania obiektu poza działki, na których rozbudowa obiektu budowlanego została zaprojektowana (pozwolenie na rozbudowę obiektu obejmowało dz. nr [...] i [...], a wykonano rozbudowę także na działce nr [...]), a także zmiany w zakresie charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego dotyczących długości w zakresie przekraczającym 2% z projektowanego wymiaru 38,06 m na 34,35 m oraz szerokości w zakresie przekraczającym 2% z projektowanego wymiary 15,32 m na 13,90 m. Zmiany te zgodnie z treścią art. 36a ust. 5 pkt 1 i 2 ppkt b Prawa budowlanego stanowią istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę, które są dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę (art. 36a ust. 1 ustawy). Zarówno ówczesny inwestor M. W., jak również ówcześni właściciele dz. nr [...] - S. Sp. z o.o. w L., dz. nr [...] - B. C. (użytkownik wieczysty) i dz. nr [...] - Państwowe Gospodarstwo Leśne [...] Nadleśnictwo A. nie przedstawili decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę w powyższym zakresie. Wobec tego organ I instancji wszczął w dniu 5 października 2021 r. postępowanie w sprawie prawidłowości rozbudowy budynku dyskoteki, zlokalizowanej w m. G. (dz. nr [...] i [...]) oraz w m. M. (dz. nr [...]), gm. S., celem przeprowadzenia procedury naprawczej w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego. Decyzją z dnia 2 lutego 2022 r., nr [...], organ I instancji nałożył więc na S. Sp. z o.o. z/s w L., ul. [...] (ówczesnego właściciela dz. nr [...]), Państwowe Gospodarstwo Leśne [...] Nadleśnictwo A. (właściciela dz. nr [...]) i B. C. (ówczesnego użytkownika wieczystego dz. nr [...]) obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 21 marca 2022 r. projektu zagospodarowania dz. nr [...] i [...], zlokalizowanych w m. G. i dz. nr [...] zlokalizowanej w m. M., gm. S. (3 egz.), a także projektu architektoniczno - budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany z dotychczas wykonanych robót budowlanych, związanych z rozbudową budynku dyskoteki (3 egz.). We wskazanym terminie zobowiązani nie przedłożyli wymaganych dokumentów. Wobec tego organ I instancji w dniu 21 kwietnia 2022 r. wydał decyzję nr [...], nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych dotyczących rozbudowy budynku dyskoteki, jednak po rozpatrzeniu odwołania PGL [...] Nadleśnictwo A. , [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 15 czerwca 2022 r., [...], uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W związku z powyższym organ I instancji uznał za zasadne uchylenie w trybie art. 162 K.p.a. decyzji z dnia 2 lutego 2022 r., nr [...], decyzją z dnia 3 października 2023 r., nr [...]. Decyzja ta została jednak uchylona przez organ odwoławczy, który uznał, że organ I instancji nie mógł prowadzić postępowania administracyjnego w sprawie uchylenia w trybie art. 162 § 2 K.p.a. Dalej organ I instancji wyjaśnił, że w terminie wskazanym w decyzji z dnia 2 lutego 2022 r., nr [...], jak również terminie późniejszym, nie przedłożono wymaganego projektu budowlanego zamiennego (mimo skierowanego w dniu 30 stycznia 2024 r. przypomnienia). Wobec tego organ I instancji był zobowiązany zastosować art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego i wydać nakaz rozbiórki części (wymiar ok. 28 m2) rozbudowy budynku dyskoteki, zlokalizowanej w m. G. (dz. nr [...] i [...]) oraz w m. M. (dz. nr [...]), gm. S. - zgodnie z załącznikiem nr [...] do niniejszej decyzji. W odwołaniu z dnia 20 maja 2024 r. do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego M. M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 51 ust 1 i 7 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu odwołujący wskazał, że organ I instancji nakazał rozbiórkę części budynku wzniesionego zgodnie z pozwoleniem na budowę. Znajdujące się w aktach sprawy dokumenty w postaci mapy załączonej do projektu budowlanego wskakują jednoznaczne na wybudowanie budynku zgodnie z projektem budowlanym. Dokumenty jednoznacznie wskazują na zaprojektowanie budynku również na części działki nr [...]. Skoro powyższy projekt został zatwierdzony i w tym przedmiocie została wydana decyzja pozwolenia na budowę, a następnie zezwolono na użytkowanie przedmiotowego obiektu, to nie ma żadnych podstaw do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę części budynku położonej na działce nr [...]. Położenie części budynku na sąsiedniej działce wobec wykonania budynku zgodnie z uzyskanym pozwoleniem nie może stanowić podstawy nakazania rozbiórki części budynku. Skoro w aktach sprawy znajdują się dokumenty potwierdzające usytuowanie budynku na działce nr [...] w postaci map zatwierdzonych przez stosowne organy, oraz zatwierdzony projekt budowlany, którego powyższe mapy dotyczą, to inwestor dysponował zezwoleniem właściciela przedmiotowego gruntu na wykonanie prac budowlanych, ponieważ w przeciwnym razie nie zostałby w ten sposób zaprojektowany budynek, oraz nie zostałaby wydana decyzja pozwolenia na budowę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 13 września 2024 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że w dacie realizacji rozbudowy budynku dyskoteki, ówczesny inwestor M. W. realizował inwestycję w oparciu o decyzję Starosty [...] z dnia 4 września 2003 r., nr [...] Jednocześnie organ I instancji bezsprzecznie ustalił, że inwestycja została zrealizowana z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, a wprowadzone zmiany wypełniają przesłanki, o których mowa w art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego oraz w art. 36a ust. 5 pkt 2 lit. b Prawa budowlanego, tj. dokonana rozbudowa budynku dyskoteki zwiększyła m.in. obszar oddziaływania obiektu poza działki, na których została zrealizowana rozbudowa obiektu oraz zostały zmienione parametry oraz szerokości obiektu budowlanego w zakresie przekraczającym 2%. Wobec tego organ I instancji decyzją z dnia 2 lutego 2022 r., nr [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nałożył na S. Sp. z o.o. z/s w L. (właściciela dz. nr [...]), Państwowe Gospodarstwo Leśne [...] Nadleśnictwo A. (właściciela dz. nr [...]) i B. C. (użytkowania wieczystego dz. nr [...]) obowiązek sporządzenia i przedstawienia w PINB projektu zagospodarowania dz. nr [...] i [...] zlokalizowanego w m. G. i dz. nr [...] zlokalizowanej w m. M., gm. S. (3 egzemplarze) oraz projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany z dotychczas wykonanych robót budowlanych, związanych z rozbudową budynku dyskoteki (3 egzemplarze). Dokumenty te nie zostały przedłożone. W przypadku stwierdzenia, że adresat obowiązku nie przedłożył projektu zamiennego, względnie przedłożył go, lecz ten nie spełnia wymogów przepisów prawa, organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest natomiast zastosować art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Jednakże, zaskarżony nakaz rozbiórki dotyczy tylko fragmentu budynku, który jest zlokalizowany na terenie działki nr [...], natomiast w żaden sposób decyzja administracyjna nie obejmuje części budynku zlokalizowanego na działce nr [...]. Tymczasem decyzja administracyjna wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w związku z art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego dotyczy całego zamierzenia budowlanego, które zostało wykonane z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Celem postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 51 Prawa budowlanego jest bowiem doprowadzenie przedmiotowego obiektu budowlanego (rozbudowy budynku dyskoteki) do stanu zgodnego z prawem z uwagi na dokonane w trakcie budowy istotne odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę. Wobec tego w ocenie organu odwoławczego należało uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdyż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania. Ponieważ wskazana wada postępowania została dostrzeżona w toku postępowania odwoławczego, organ nie wyjaśnił wszystkich wątpliwości w sprawie, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, to konieczne było zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a., tj. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Nie było także możliwe zastosowanie art. 136 K.p.a. z uwagi na naruszenie zasady dwuinstancyjnej określonej w art. 15 k.p.a. Formułując wskazówki co do dalszego postępowania organ odwoławczy wskazał, że organ ponownie prowadząc sprawę musi przeanalizować jakie części budynku zostały wybudowane z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego (w tym z przekroczeniem granicy działki, na której winien być zrealizowany obiekt budowlany) i wobec nich lub wobec całego obiektu budowlanego orzec na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego w związku z nieprzedłożeniem projektu budowlanego zamiennego, przez właściciela obiektu budowlanego. W sprzeciwie z dnia 15 października 2024 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie wykazał natomiast, aby decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, ani że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W odpowiedzi na sprzeciw [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Sprzeciw okazał się zasadny. Przedmiotem sądowej kontroli jest wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 września 2024 r., nr [...], uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 18 kwietnia 2024 r., nr [...], i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Zaprezentowane przez Sąd w niniejszym wyroku stanowisko wymaga na wstępie poczynienia kilku uwag o charakterze ogólnym, odnoszących się do instytucji sprzeciwu od decyzji kasacyjnej. W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "P.p.s.a."), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151a § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza więc konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie zatem przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest zatem wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej), na gruncie uwarunkowań prawnych, zakreślonych przez organ II instancji. Przedmiotem kontroli nie może być natomiast w danym postępowaniu kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ II instancji uznał, że sprawa wymaga przekazania do ponownego rozpoznania, w ramach kryteriów zakreślonych w art. 138 § 2 K.p.a. W takiej sytuacji organ administracji orzekający w przyszłości w sprawie (jak i sąd, badający legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w tym zakresie, że - wobec określonych ocen organu, co do materialnoprawnych uwarunkowań sprawy - zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania w I instancji. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego niejako wyłącznie charakter procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. W myśl art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Treść tego przepisu oznacza, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne w przypadku, gdy zostaną łącznie spełnione wszystkie określone w nim przesłanki. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się przy tym, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" na gruncie art. 138 § 2 K.p.a. jest równoznaczny z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15 – wszystkie cytowane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16). Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy uznać należało, że organ odwoławczy wydał decyzję z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. W kontekście powyższego wskazać należy, że uchylając decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 18 kwietnia 2024 r. i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi organ odwoławczy zwrócił uwagę, że nakaz rozbiórki dotyczy tylko fragmentu budynku (rozbudowy), który jest zlokalizowany na terenie działki nr [...], rozstrzygnięcie decyzji pomija natomiast pozostałą części budynku (rozbudowy) zlokalizowaną na działce nr [...]. Tymczasem decyzja administracyjna wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego dotyczy całego zamierzenia budowlanego, które zostało wykonane z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Decyzja organu I instancji została więc wydana z naruszeniem przepisów postępowania. Formułując wskazówki co do dalszego postępowania organ odwoławczy wskazał, że organ ponownie prowadząc sprawę musi przeanalizować jakie części budynku zostały wybudowane z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego (w tym z przekroczeniem granicy działki, na której winien być zrealizowany obiekt budowlany) i wobec nich lub wobec całego obiektu budowlanego orzec na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego w związku z nieprzedłożeniem projektu budowlanego zamiennego przez właściciela obiektu budowlanego. Zauważenia wymaga, że choć organ odwoławczy wskazał, że w sprawie doszło do naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, które to przepisy są przepisami postępowania, to jednak nie wskazał koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co byłoby równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, uniemożliwiającym rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy nakazał organowi I instancji przeanalizowanie dotychczas zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie wskazując na jego jakiekolwiek braki, a tym bardziej braki, które nie mogłyby być uzupełnione na etapie postępowania odwoławczego. Co przy tym istotne, wszczęte postępowanie dotyczyło "prawidłowości rozbudowy budynku dyskoteki, zlokalizowanej w m. G. (dz. nr [...], [...]) oraz w m. M. (dz. nr [...]), gm. S. (t. II, k. [...] akt adm. organu I instancji), a więc całej inwestycji, a nie tylko jej fragmentu znajdującego się na działce nr [...]. Całej inwestycji dotyczy też zebrany w sprawie materiał dowodowy. W skład materiału dowodowego oprócz dwóch protokołów kontroli z dokonanymi pomiarami budynku wchodzi przy tym m.in. pozyskany przez inwestora z archiwum projektanta projekt budowlany stanowiący zgodnie z oświadczeniem inwestora załącznik decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 4 września 2003 r., nr [...], wraz z mapą (t. I, k. [...] akt adm. organu I instancji) oraz niespójnymi ze sobą rzutami, obrazującymi różniące się względem siebie długości i szerokości poszczególnych ścian na tym samym poziomie (porównanie rzutu przyziemia k. [...] z rzutem przyziemia na k. [...] i [...], t. I akt adm. organu I instancji). Nic nie stało więc na przeszkodzie, aby organ odwoławczy samodzielnie ocenił, które wymiary wskazane w przedłożonym projekcie budowlanym należy porównać z rzeczywistymi wymiarami budynku, a następnie dokonał tego porównania w celu oceny czy i jakie części budynku zostały wybudowane z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego. Skoro organ odwoławczy nie wskazał w treści zaskarżonej decyzji takich braków w materiale dowodowym, które nie mogły zostać uzupełnione na etapie postępowania odwoławczego, winien samodzielnie dokonać analizy tego materiału dowodowego i ewentualnie, przy powzięciu jakichkolwiek wątpliwości, uzupełnić go w oparciu o art. 136 § 1 K.p.a. Nie było bowiem żadnych podstaw, aby organ odwoławczy uchylił się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. To, że po przeprowadzeniu postępowania organ I instancji wydał decyzję tylko w stosunku do części budynku (rozbudowy) nie oznacza, że organ odwoławczy nie może samodzielnie ocenić legalności całej rozbudowy, skoro całe postępowanie przed organem I instancji toczyło się w stosunku do całej inwestycji. W tej sytuacji organ odwoławczy nie mógł zasłaniać się przed merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy zasadą dwuinstancyjności postępowania. Zasada ta w przypadku merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy w realiach rozpoznawanej sprawy nie zostałaby bowiem naruszona. Mając powyższe na uwadze Sąd działają na podstawie art. 151a § 1 zd. 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, albowiem wydano ją z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy zastosuje się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku. O kosztach postępowania, na które składa się kwota 100,00 zł tytułem opłaty sądowej od skargi, kwota 480,00 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego oraz kwota 17,00 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964).