II SA/Po 758/19

Dnia 19 lutego 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2020 roku sprawy ze skargi K. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania K. C. od decyzji Burmistrza [...] z [...] marca 2019 r. nr [...] o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na zalegalizowaniu użytkowanych chlewni nr [...] i nr [...], w których realizowany jest chów trzody chlewnej w liczbie do [...], zlokalizowanych na działce nr [...], obręb [...] [...], dla których: w przypadku chlewni nr [...] wykonano budowę rozumianą jako rozbudowa i nadbudowa istniejącego budynku, dla chlewni nr [...] i nr [...] wykonano prace polegające na ich przebudowie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: K.p.a.) oraz art. 71, art. 80 ust. 2 i art. 85 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1405 ze zm., dalej: u.u.i.ś.) w zw. z § 3 ust. 1 pkt 103 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2081 ze zm., dalej: rozporządzenie), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzję tę wydano w następujących okolicznościach. Burmistrz [...], po rozpatrzeniu wniosku K. C. decyzją z [...] marca 2019 r. odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na zalegalizowaniu ww. przedsięwzięcia W uzasadnieniu organ wskazał, że dla terenu, na którym jest planowane przedsięwzięcie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] grudnia 2018 r. ([...] r.). Zgodnie z § 4 ust. 1 tego planu, na terenie objętym jego zasięgiem zakazuje się lokalizacji inwestycji związanych z realizacją przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Powyższy zakaz nie dotyczy: inwestycji celu publicznego, realizacji zabudowy mieszkaniowej, realizacji zabudowy usługowej, o ile profil usług obejmuje: handel detaliczny, gastronomię, biura i administracji, sport i rekreację, edukację, opiekę nad dziećmi i osobami starszymi i opiekę socjalną. Odwołanie od powyższej decyzji złożył K. C. zarzucając jej naruszenie: - przepisów materialnych powołanych w decyzji jako podstawa jej wydania, zawartych w u.u.i.ś. i rozporządzeniu - przepisów procesowych - art.35 i nast., art. 6, art.7, art.8 i 8 (1), art.12, art. 75, art. 77§ 1, art.80 i art.107 § 1 K.p.a. Zdaniem odwołującego, plan miejscowy został uchwalony pod kątem toczącego się postępowania z wniosku skarżącego z [...] sierpnia 2018 r., bowiem obejmuje teren, na którym skarżący prowadzi działalność gospodarczą. Potwierdza to wcześniejsze uwagi odwołującego, że Burmistrz [...] nie przestrzega zasady praworządności, ani zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy. Odwołujący wskazał, że Wojewoda [...] wydał rozstrzygnięcie nadzorcze, w którym orzekł nieważność § 10 ust. 1 pkt 8 oraz § 10 ust. 2 pkt 3 tegoż planu miejscowego - ze względu na istotne naruszenie prawa. Odwołujący zarzucił ponadto, że organ celowo i bez żadnych uzasadnionych powodów i podstaw przedłużał postępowanie administracyjne nie dopełniając obowiązków i przekraczając swoje uprawnienia działając na szkodę odwołującego. Zarzut odwołania dotyczy także braku oznaczenia w zaskarżonej decyzji strony, do której jest adresowana, wbrew wymogowi art. 107 § 1 pkt 3 K.p.a. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję SKO w [...] stwierdziło, że zgodnie z art. 80 ust. 2 u.u.i.ś. właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Z przepisu wynika, że zgodność z postanowieniami planu miejscowego jest podstawowym kryterium oceny zamierzeń inwestycyjnych podmiotu ubiegającego się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Stwierdzenie sprzeczności lokalizacji przedsięwzięcia z postanowieniami planu miejscowego zwalnia organ prowadzący postępowanie z obowiązku przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie, w tym postępowania uzgodnieniowego z innymi organami. Z akt wynika, że [...] grudnia 2018 r. Rada Miejska w [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie wsi [...], gm. [...]. Zgodnie z § 4 ust. 1 planu na terenie objętym jego zasięgiem zakazuje się lokalizacji inwestycji związanych z realizacją przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W myśl § 4 ust. 2 planu, powyższy zakaz nie dotyczy: inwestycji celu publicznego, realizacji zabudowy mieszkaniowej, realizacji zabudowy usługowej, o ile profil usług obejmuje: handel detaliczny, gastronomię, biura i administrację, sport i rekreację, edukację, opiekę nad dziećmi i osobami starszymi i opiekę socjalną. Kolegium wyjaśniło, że planowane przedsięwzięcie, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 103 rozporządzenia, zaliczono do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których raport może być wymagany. Nie ulega więc wątpliwości, że planowane przedsięwzięcie jest niezgodne z ustaleniami ww. obowiązującego planu miejscowego. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że zgodnie z § 17 planu miejscowego uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Przedmiotowa uchwała w została ogłoszona [...] stycznia 2019 r., a zatem weszła w życie [...] stycznia 2019 r. W związku z tym, że decyzja Burmistrza [...] o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach została wydana [...] marca 2019 r., a zatem już po wejściu w życie miejscowego planu, organ I instancji przy wydawaniu decyzji miał obowiązek wziąć pod uwagę treść uchwały. SKO w [...] podkreśliło, że uchwała w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi przepis prawa miejscowego. Ma ona charakter ogólnego aktu administracyjnego skierowanego do nieograniczonej liczy osób na podstawie upoważnienia ustawowego. Przepis art. 87 ust. 1 Konstytucji RP zalicza akty prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Skoro ww. uchwała jako akt prawa miejscowego ma charakter wiążącej normy prawnej o charakterze normatywnym, to ma moc powszechnie obowiązującą na danym obszarze. Dopóki tego typu akt znajduje się w obrocie prawnym, to ograny administracji są nim związane. Podnoszona zaś okoliczność, że Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] lutego 2019 r. stwierdził nieważność § 10 ust. 1 pkt 8 oraz § 10 ust. 2 pkt 3 ww. uchwały nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły § 4 ust. 1 i 2 uchwały. Zdaniem Kolegium nie może uzasadniać uchylenia zaskarżonej decyzji również zarzut braku oznaczenia strony, do której ta decyzja jest adresowana. Jakkolwiek rzeczywiście w samej treści decyzji jako stronę oznaczono inwestora, nie wymieniając go z imienia i nazwiska, to dane te umieszczone są w spisie stron, znajdującym się w aktach sprawy. Pozostałe strony postępowania ustalone zostały na podstawie art. 74 ust. 3a pkt 2 i u.u.i.ś. jako posiadający tytuł prawny do działek, na których w wyniku realizacji lub funkcjonowania przedsięwzięcia zostały przekroczone standardy jakości środowiska oraz działek znajdujących się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem. Niezależnie od powyższego, w niniejszej decyzji inwestor został oznaczony z imienia i nazwiska, co wyklucza jakiekolwiek wątpliwości w tym zakresie. Kolegium uznało za nieuzasadniony zarzut celowego i bezpodstawnego przedłużania postępowania administracyjnego, z naruszeniem obowiązków i przekroczeniem uprawnień przez organ I instancji. Wskazało, że postępowanie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ze względu na swoją specyfikę, jest postępowaniem czasochłonnym, skomplikowanym, wymagającym szeregu ustaleń, wyjaśnień, opinii i uzgodnień. Niejednokrotnie postępowanie takie prowadzone jest przez wiele miesięcy, z uwagi na konieczność wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W tym stanie rzeczy, 7-miesięczny okres od daty złożenia wniosku do daty wydania decyzji przez organ I instancji, w ocenie Kolegium nie wskazuje na celowe i bezpodstawne przedłużanie postępowania. Reasumując SKO stwierdziło, że skoro planowane przedsięwzięcie nie jest zgodne z ustaleniami aktualnie obowiązującego planu miejscowego, należało zgodnie z art. 80 ust. 2 u.u.i.ś. odmówić uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia. W skardze do tutejszego Sądu na powyższą decyzję K. C. zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 12 K.p.a., art. 35 K.p.a. oraz art. 2 Konstytucji RP poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji jej wydania z rażącym naruszeniem prawa przejawiającym się w sprzecznym z prawem przedłużaniu przez organ I instancji postępowania, w celu doprowadzeniu do jej wydaniu po uprzednim, zamierzonym i wymierzonym bezpośrednio w osobę skarżącego działaniu organu uchwałodawczego Miasta [...], zmierzającego do pozbawienia go możliwości uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i w konsekwencji pozbawienia uprzednio istniejącej możliwości zalegalizowania zgodnie z prawem samowoli budowlanej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; - art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 8 § 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo jej wydania z rażącym naruszeniem zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze sformułowane zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie, uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. W motywach skargi powtórzono argumentację powołaną w motywach odwołania od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi SKO w [...] wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pismem z [...] lutego 2020 r. skarżący wniósł o zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: P.p.s.a.) wskazując, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej zainicjowanej jego skargą na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z [...] grudnia 2018 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie wsi [...], gm. [...]. Na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżącego podtrzymał wniosek o zawieszenie postępowania zawarty w piśmie z [...] lutego 2020 r. złożony do akt sprawy, podając, że sesja Rady Miejskiej w [...], na której przedmiotem będzie m.in. sprawa przekazania skargi w sprawie planu miejscowego zwołana jest na dzisiaj na godz. 10:00. Sąd postanowieniem wydanym na rozprawie odmówił zawieszenia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. W pierwszej kolejności Sąd pragnie wyjaśnić przyczyny odmowy zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie. Przepis art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. określa, że sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W judykaturze i doktrynie wskazuje się, że ów przepis pozostawia kwestię zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego uznaniu sądu (por. wyrok NSA z 7 września 2016 r., sygn. I OSK 463/16, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd powinien także analizować, czy zastosowanie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. nie zmierza do obejścia prawa (wyrok NSA z 14 czerwca .2016 r., sygn. II OSK 2465/14, dostępny j.w.). Warunkiem skorzystania z zawieszenia postępowanie z uwagi na prejudycjalność innego toczącego się postępowania, którego wynik będzie miał wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, mającej związek z wynikiem innego postępowania jest wystąpienie sytuacji, w której to inne postępowanie jest już rozpoczęte. Celowość zawieszenia postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. powinna być analizowana zarówno z punktu widzenia wystąpienia w przyszłości przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją lub innym aktem (art. 145 § 1 pkt 7 i art. 145a k.p.a.), jak i przesłanek wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego (art. 272 P.p.s.a.) na skutek rozstrzygnięcia wydanego w innym, już toczącym się, postępowaniu (por. postanowienia NSA z 3 lipca 2014 r.: II OSK 1696/14, dostępne j.w.). Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, że niezasadne jest zawieszenie postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie z powodu rzekomego wniesienia przez K. C. skargi do Sądu na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego, którego zapisy (zakazy) stały się podstawą odmowy wydania środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na zalegalizowaniu użytkowanych chlewni nr [...] i nr [...], w których realizowany jest chów trzody chlewnej w liczbie do 205,8 DJP, zlokalizowanych na działce nr [...], obręb [...] [...], dla których: w przypadku chlewni nr [...] wykonano budowę rozumianą jako rozbudowa i nadbudowa istniejącego budynku, dla chlewni nr [...] i nr [...] wykonano prace polegające na ich przebudowie. Sąd przyjął, że z punktu widzenia ekonomiki procesowej niecelowe jest zawieszenie postępowania. Skarżący wiedząc, że zapisy owego planu miejscowego są z punktu widzenia legalizacji użytkowanych przez niego chlewni niekorzystne (wyłączają możliwość lokalizacji tego rodzaju przedsięwzięć) mógł zaraz po uchwaleniu planu (po [...] grudnia 2018 r.) wnieść skargę na uchwałę w przedmiocie planu. W ocenie Sądu aktualne (pismem z [...].01.2020) wniesienie skargi na uchwałę w przedmiocie omawianego planu miejscowego służyć ma przedłużeniu postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie. Dodać należy, iż nic nie stoi na przeszkodzie, by skarżący wystąpił z ponownym wniosek o wydanie decyzji środowiskowej w sytuacji zmiany sytuacji prawnej tj. gdyby ewentualnie Sąd stwierdził prawomocnie nieważność uchwały w przedmiocie planu miejscowego w części obejmującej zapisy, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Stąd Sąd na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. orzekł, jak na rozprawie. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji Sąd stwierdził, że decyzje te zostały wydane zgodnie z prawem. Kluczowy dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest przepis art. 80 ust. 2 zd. pierwsze u.u.i.ś. określający, że właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Niniejsze przedsięwzięcie jako chlewnie, w których realizowany jest chów trzody chlewnej w liczbie do 205,8 DJP kwalifikują się zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 103 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Jak trafnie stwierdziły organy orzekające, dla terenu obejmującego m.in. działki, na którym zrealizowano przedmiotowe przedsięwzięcie, [...] grudnia 2018 r. Rada Miejska w [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie wsi [...], gm. [...]. Przepis § 4 ust. 1 tej uchwały stanowi, że na terenie objętym jego zasięgiem zakazuje się lokalizacji inwestycji związanych z realizacją przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Wyjątek od tej zasady wprowadza ust. 2 tego paragrafu wskazując, że powyższy zakaz nie dotyczy: inwestycji celu publicznego, realizacji zabudowy mieszkaniowej, realizacji zabudowy usługowej, o ile profil usług obejmuje: handel detaliczny, gastronomię, biura i administrację, sport i rekreację, edukację, opiekę nad dziećmi i osobami starszymi i opiekę socjalną. Słusznie organy orzekające przyjęły, czego nie kwestionuje sam skarżący, że przepis § 4 ust. 1 planu miejscowego zakazuje lokalizacji wszelkich (z nielicznymi wyjątkami wymienionymi w ust. 2) przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Oczywiste zatem jest, jak i zostało stwierdzone w decyzji I i II instancji, że w świetle art. 80 ust. 2 zd. pierwsze u.u.i.ś. niedopuszczalne było wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia ze względu na niezgodność przedsięwzięcia (jego rodzaju jako mogącego znacząco oddziaływać na środowisko) z zapisami obowiązującego planu miejscowego. Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej naruszenia przez organy orzekające przepisów postępowania – art. 12 K.p.a. (zasada szybkości postępowania) i art. 35 K.p.a. Sąd pragnie wyjaśnić, że skarżącemu w zakończonym zaskarżoną decyzją postępowaniu administracyjnym jak wszystkim stronom przysługiwało prawo skierowania w trybie art. 37 § 1 K.p.a. na bezczynność lub przewlekłość organu w załatwieniu sprawy. Nadto skarżący uprawniony był, z czego nie skorzystał, wniesienia skargi do tutejszego Sądu na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania. Z powyższego wynika, że kwestie nieterminowego załatwienia sprawy są przedmiotem odrębnej sprawy. Sąd orzekający w niniejszej sprawie, w jej granicach (art. 134 § 1 P.p.s.a.), nie jest zaś władny oceniać, czy organy I i II instancji pozostawały w bezczynności, czy działały przewlekle. Zarzuty powyższe należy uznać zatem za chybione. W tym kontekście Sąd nie podziela również zarzutu strony skarżącej naruszenia przez organy orzekające przepisu art. 8 K.p.a., które miałoby się przejawić intencjonalnym prowadzenie postępowania w taki sposób, aby uniemożliwić stronie uzyskania pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a tym samym do legalizacji inwestycji. Stwierdzić należy, że Sąd w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym nie bada - ze względu na granice sprawy - kwestii, w jaki sposób i jaki był cel uchwalenia planu miejscowego m.in. dla nieruchomości skarżącego, który uniemożliwia legalizację zrealizowanego przedsięwzięcia chlewni. Sprawa legalności owego planu może być i jak wskazuje skarżący jest przedmiotem odrębnej skargi do tutejszego Sądu (choć jak dotąd nie wpłynęła do Sądu). Nie można zaś zgodzić się z zarzutem skarżącej, że organ badał zgodność przedsięwzięcia z zapisami tegoż planu miejscowego, skoro taki wymóg wynika wprost z art. 80 ust. 2 zd. pierwsze u.u.i.ś. Brak takiej oceny, czy próba uznania, że przedsięwzięcie odpowiada zapisom planu stanowiło jawne naruszenie zasady praworządności wyrażonej w art. 6 K.p.a. i art. 7 Konstytucji RP. Przepis art. 6 K.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, że organy orzekające w niniejszej sprawie mając obowiązek ciążący na nich na podstawie art. 80 ust. 2 zd. pierwsze u.u.i.ś. zbadania zgodności przedsięwzięcia z ustaleniami planu miejscowego nie mogły od tego obowiązku odstąpić. Sąd zaś jako sąd prawa, którego zadaniem jest kontrola legalności działań organów administracji publicznej, nie jest powołany do oceny intencji, czy zamiarów tych organów, lecz do oceny faktycznej zgodności lub nie ich rozstrzygnięć z przepisami prawa. Reasumując, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.