II SA/Po 76/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Zastępca Dyrektora Zakładu Karnego w [...], decyzją z dnia [...] października 2018 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku [...] (dalej: skarżącego) z dnia [...] września 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, odmówił skarżącemu udostępnienia informacji w zakresie wskazania kosztów utrzymania Hotelu [...] w lutym 2017 r. W uzasadnieniu wydanej decyzji, organ wskazał, że skarżący, pismem z dnia [...] września 2018 r. zwrócił się do Dyrektora Zakładu Karnego w [...] o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: wskazania liczby funkcjonariuszy SW, którzy korzystali z zakwaterowania w Hotelu [...] w Zakładzie Karnym w [...] w lutym 2017 r. ze wskazaniem długości ich pobytu - każdego z osobna, wskazania liczby osób, które korzystały z zakwaterowania w Hotelu [...] w lutym 2017 r. oraz wskazania kosztów utrzymania Hotelu [...] w lutym 2017 r. W trakcie postępowania udzielono skarżącemu częściowej informacji w przedmiotowej sprawie. Pismem z dnia [...] września 2018 r. udzielono skarżącemu informacji w zakresie punktu 1 i 2 wniosku. W zakresie natomiast punktu 3, poinformowano skarżącego, że administracja Zakładu Karnego nie posiada informacji dotyczącej kosztów utrzymania Hotelu [...] w lutym 2017 r. Powyższe wynika z faktu, iż wszystkie koszty dotyczące funkcjonowania Budynku Nr [...] ponoszone są z ogólnego paragrafu przeznaczonego na utrzymanie i obsługę tutejszej jednostki. Wobec powyższego nie są prowadzone osobne księgi rachunkowe dla poszczególnych budynków - w tym też Budynku Nr [...]. Nie ma również osobnych liczników w poszczególnych budynkach dla mediów typu prąd i gaz. Tym samym brak jest możliwości wskazania faktycznych kosztów utrzymania przedmiotowego budynku. Innymi słowy udostępnienie informacji publicznej we wnioskowanym zakresie możliwe jest wyłącznie po uprzednim przetworzeniu pewnej sumy informacji prostych, które znajdują się w posiadaniu Zakładu Karnego. Wnioskowana informacja jest zatem informacją przetworzoną. Organ wyjaśnił, że w świetle powyższego, pismem z dnia [...] września 2018 r., wezwano skarżącego, zgodnie z art. 3 ust. 1, pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 roku, poz. 1764) do wykazania, iż uzyskanie informacji, o której mowa we wniosku jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Poinformowano również skarżącego, że informacja publiczna, o którą wnioskuje w punkcie 3 jest informacją publiczną przetworzoną, a także pouczono skarżącego, iż w przypadku niewykazania w terminie 14 dni od daty otrzymania niniejszego pisma, że uzyskanie informacji objętej wnioskiem jest szczególnie istotne dla interesu publicznego wydana zostanie decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Na powyższe pismo skarżący nie udzielił odpowiedzi. Wobec powyższego, w ocenie organu, skarżący – jako żądający informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, dla jej uzyskania powinien wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego, a właśnie osoba skarżącego daje tego rodzaju rękojmię. Zdaniem organu, żądana informacja jest informacją publiczną przetworzoną. Nie jest jednak ona szczególnie istotna dla interesu publicznego. Skarżący nie wykazał powyższej przesłanki uzasadniającej udostępnienie informacji przetworzonej, jak również nie wskazał w jaki sposób udostępnienie skarżącemu żądanej informacji, miałoby się przełożyć w sposób realny na poprawę funkcjonowania organów państwowych tj. Zakładu Karnego, bowiem nie udzielił odpowiedzi na wezwanie z dnia [...] września 2018 r. Skarżący, pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r., wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji. Zastępca Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej, decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, organ wskazał, że w chwili złożenia wniosku przez skarżącego, informacja w kształcie objętym wnioskiem nie istniała, warunkiem jej wytworzenia byłoby więc przeprowadzenie dodatkowych czynności organizacyjnych i analitycznych w oparciu o posiadane informacje proste, co wymagałoby poniesienia pewnych kosztów czasowych i osobowych - wiązałoby się bowiem z koniecznością zaangażowania personelu więziennego odbijając się tym samym negatywnie na tok realizacji zadań danej komórki organizacyjnej, w tym przypadku kilku komórek organizacyjnych. Przygotowanie wnioskowanej przez skarżącego informacji wiązałoby się z koniecznością przygotowania nowej informacji poprzedzonej przeanalizowaniem dużej liczby dokumentów; co z kolei oznaczałoby zaangażowanie do tych czynności kilku osób, a zatem wymagałoby to od administracji zakładu karnego znacznego nakładu pracy. Powyższy ciąg działań o charakterze zarówno intelektualnym, jak i czysto technicznym, wymagający zaangażowania zasobów ludzkich i technicznych, świadczy dobitnie o przetworzonym charakterze żądanej informacji. Zatem ocena charakteru wnioskowanej informacji dokonana przez organ I instancji jest prawidłowa i zgodna z prawem. Zdaniem organu odwoławczego, wobec ustalenia, że wnioskowana informacja jest informacją publiczną przetworzoną, organ I instancji słusznie wezwał wnioskodawcę do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego do jej uzyskania. Takie działanie ma swoje oparcie w treści art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Biorąc pod uwagę powyższe, a także kierując się wskazaniami zawartymi w powołanym w uzasadnieniu do zaskarżonej decyzji orzecznictwie sądów, słusznie Dyrektor Zakładu Karnego ocenił, że wnioskodawca nie wykazał, że uzyskanie żądanej informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Spełnienia ustawowego warunku do uzyskania wnioskowanej informacji organ nie zidentyfikował również w toku przeprowadzonych czynności w postępowaniu odwoławczym. Skarżący, pismem z dnia [...] grudnia 2018 r., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na rozstrzygnięcie organu odwoławczego. W odpowiedzi na złożoną skargę, organ, pismem z dnia [...] stycznia 2019 r., wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest zasadność odmowy skarżącemu dostępu do informacji publicznej w zakresie wskazania kosztów utrzymania Hotelu [...] w lutym 2017 r. z uwagi na niewykazanie przez skarżącego, że uzyskanie informacji tej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do: 1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego; 2) wglądu do dokumentów urzędowych; 3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Jak wskazuje się w orzecznictwie, proces powstawania informacji publicznej skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji na podstawie posiadanych dokumentów obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W istocie zatem przetworzenie w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na stworzeniu nowej informacji z już istniejących. Powstaje zatem zupełnie nowa jakość co dotyczy również zebrania wielu informacji prostych, ponieważ nakład pracy przy ich zebraniu powoduje, że wykracza to poza zwykłą działalność podmiotu zobowiązanego, co z kolei powoduje, że stworzony zostaje nowy zbiór charakteryzujący się w istocie nowymi cechami nie istniejącymi w chwili złożenia wniosku (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt: I OSK 1920/18, LEX nr 2665079). W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę, organy w sposób prawidłowy uznały, że żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji przetworzonej. Ustalenie to znalazło także odzwierciedlenie w uzasadnieniu skarżonej decyzji, gdzie organ wskazał, że w chwili złożenia wniosku przez skarżącego, informacja w kształcie objętym wnioskiem nie istniała, warunkiem jej wytworzenia byłoby więc przeprowadzenie dodatkowych czynności organizacyjnych i analitycznych w oparciu o posiadane informacje proste, co wymagałoby poniesienia pewnych kosztów czasowych i osobowych - wiązałoby się bowiem z koniecznością zaangażowania personelu więziennego odbijając się tym samym negatywnie na tok realizacji zadań danej komórki organizacyjnej, w tym przypadku kilku komórek organizacyjnych. Przygotowanie wnioskowanej przez skarżącego informacji wiązałoby się z koniecznością przygotowania nowej informacji poprzedzonej przeanalizowaniem dużej liczby dokumentów; co z kolei oznaczałoby zaangażowanie do tych czynności kilku osób, a zatem wymagałoby to od administracji zakładu karnego znacznego nakładu pracy. Powyższy ciąg działań o charakterze zarówno intelektualnym, jak i czysto technicznym, wymagający zaangażowania zasobów ludzkich i technicznych, świadczy dobitnie o przetworzonym charakterze żądanej informacji. Jak wyjaśnił to bowiem organ, koszty utrzymania Hotelu [...] nie podlegają osobnej ewidencji w księgach rachunkowych. Koszty te ponoszone są z ogólnego paragrafu przeznaczonego na utrzymanie i obsługę jednostki. Zatem jednostka nie prowadzi odrębnych ksiąg rachunkowych dla poszczególnych budynków zakładu karnego - w tym również Hotelu [...]. Nie ma także osobnych liczników w poszczególnych budynkach dla mediów, typu prąd i gaz. Powyższe oznacza zatem, że wskazanie faktycznych kosztów utrzymania Hotelu [...], bez konieczności przeprowadzania dodatkowych czynności organizacyjnych i analitycznych, nie jest możliwe. Skarżący, mimo pouczenia go przez organ, w piśmie z dnia [...] września 2018 r., że dla udostępnienia informacji przetworzonej wymagane jest by było to szczególnie istotne dla interesu publicznego, skarżący nie podjął się wyjaśnienia podstaw swojego wniosku. Organ wskazał więc, że żądana informacja nie jest szczególnie istotna dla interesu publicznego a skarżący nie wykazał, że mógłby z uzyskanej informacji uczynić użytek dla dobra publicznego i to w sposób, jaki nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji. Należy więc wskazać, że dopiero zaistnienie przesłanki szczególnej istotności informacji publicznej przetworzonej dla interesu publicznego stanowi podstawę dla podjęcia działań zmierzających do przygotowania przez podmiot zobowiązany informacji publicznej przetworzonej. Z treści przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wynika wprost obowiązek wykazania interesu publicznego przez osobę występującą o udostępnienie informacji publicznej przetworzonej, jednak konieczność istnienia takiego interesu publicznego o charakterze szczególnie istotnym jest niezbędna, aby zaistniały przesłanki do udostępnienia informacji przetworzonej. Bez wątpienia wnioskodawca wnosząc o informację, która ma charakter informacji przetworzonej, winien wykazać rzeczony interes. Wnioskodawca może nie być świadomy, że informacje, których żąda, mają charakter przetworzony, co modyfikuje zasady dostępu do nich, zatem niezbędnym jest, aby organ wystąpił do wnioskodawcy o wykazanie tego interesu. Zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Uprawnienie to nie służy zatem wszystkim podmiotom potencjalnie zainteresowanym w uzyskaniu informacji publicznej po to, by ją móc następnie udostępnić ogółowi, gdyż cel ten jest co najwyżej ukierunkowany na podstawowe "niekwalifikowane" realizowanie interesu publicznego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2018 r., sygn. akt: I OSK 658/16, LEX nr 2469867). W rozpoznawanej sprawie, organ w sposób prawidłowy pouczył skarżącego o tym co powinien uczynić by uzyskać żądaną informację. Skarżący nie odpowiedział na wezwanie natomiast organ, nie znajdując podstaw do uznania, że żądana informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego, odmówił jej udzielenia. Także w ocenie Sądu rozpoznającego sprawę, brak jest jakichkolwiek podstaw by przyjąć, że żądana informacja mogła wypełniać przesłanki jej udostępnienia z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wobec powyższego, wniesiona skarga podlega oddaleniu zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.).