II SA/Po 76/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 listopada 2021 r. sprawy ze skargi K. M.-H. i R. H. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2020 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy oddala skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. postanowieniem z dnia [...] października 2020 r., nr [...], działając na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333; dalej: "Prawo budowlane") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "K.p.a."), nałożył na K. M. i R. H. obowiązek przedstawienia ekspertyzy wykonanych robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego zrealizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w O., wykonanych niezgodnie z obowiązującymi przepisami, w terminie do dnia [...] grudnia 2020 r. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że K. M. i R. H. w dniu [...] marca 2018 r. zawiadomili o zakończeniu robót budowlanych związanych z budową wskazanego na wstępie budynku mieszkalnego na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przez Starostę [...] z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] Po przeanalizowaniu dołączonych do zawiadomienia dokumentów, biorąc pod uwagą oświadczenie kierownika budowy tech. bud. H. S. (upr nr [...] w specjalności konstrukcyjno-budowlanej), który oświadczył, że roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę z uwzględnieniem zmian nieistotnych, oraz wpis w dzienniku budowy dokonany dnia [...] marca 2018 r. przez uprawnionego geodetę K. K. (autor inwentaryzacji powykonawczej), o zgodności usytuowania obiektu z projektem zagospodarowania terenu, organ nie stwierdził rozbieżności między wynikami pomiarów, a ustaleniami projektu budowlanego, w konsekwencji nie wniósł sprzeciwu w powyższej sprawie. W związku z zarzutami D. i I. C., że przedmiotowy budynek wybudowany został "ścianą z otworami okiennymi zwróconymi w stronę granicy gdzie odległość do granicy działki jest mniejsza niż 4 m", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. zwrócił się do Starostwa Powiatowego w Z. Wydział Geodezji, Kartografii, [...] i Gospodarki Nieruchomościami o udostępnienie dokumentacji geodezyjnej znajdującej się w zasobach organu oraz o udostępnienie szkicu z pomiaru podstawowego budynku. Na podstawie otrzymanej dokumentacji organ ustalił, że gabaryty budynku są zgodne z zatwierdzonym projektem budowlanym. W dniu [...] marca 2019 r. zeznania pod odpowiedzialnością karną złożył K. K. - uprawniony geodeta (nr [...]), który oświadczył, że dokonał wytyczenia budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. nr [...] położonej w O. przy ul. [...] zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym stanowiącym załącznik do decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] Oświadczył, że wytyczenia dokonał od narożnika w granicy z działką nr [...] zgodnie z projektem zagospodarowania działki. Wskazał, że na podstawie materiałów archiwalnych odległość od otworu okiennego usytuowanego w ścianie wschodniej na poziomie parteru do granicy z działką nr [...] wynosi 3,64 m, a na poziomie poddasza 3,54 m (co przedstawił na załączonym szkicu). Tym samym oświadczył, że obiekt został usytuowany zgodnie z zatwierdzonym projektem. Mając na względzie oświadczenie geodety, że wschodnia ściana budynku z oknami jest usytuowana w odległości mniejszej niż 4,00 m do granicy z działką nr [...], organ I instancji uznał, że przedmiotowy budynek mieszkalny został zaprojektowany niezgodnie z przepisami § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065; dalej: "R.w.t.b."). W konsekwencji uznać należało, że wątpliwość budzi prawidłowość decyzji o pozwoleniu na budowę zatwierdzająca projekt budowlany w sytuacji, gdy rozwiązania projektowe naruszyły warunki techniczne. Pismem z dnia [...] października 2019 r. organ I instancji zawiadomił o zaistniałej sytuacji Starostę Złotowskiego celem wykorzystania służbowego. W odpowiedzi Starosta Z. wskazał, że nie znalazł przesłanek do wznowienia postępowania, o których mowa w art. 145 K.p.a. W tej sytuacji organ nadzoru budowlanego może jedynie zastosować procedurę naprawczą przewidzianą w art. 50 i 51 Prawa budowlanego. W myśl art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego (po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, w tym wykorzystaniu instytucji, o której mowa w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego), organ powinien nałożyć na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności bądź robót w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Postanowienie z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego może być wydane w każdym czasie (ze względu na jego dowodowy charakter). Zastosowanie tego środka nie ma na celu wyjaśnienia sprawy co do jej istoty, lecz sprawdzenie kwestii faktycznych związanych z ewentualnymi wątpliwościami co do jakości wyrobów budowlanych, stanu robót (obiektu), niezbędnego zakresu koniecznych czynności lub robót budowlanych, czy też w ogóle oceny samej możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Ekspertyza powinna zawierać zakres niezbędnych robót budowlanych wraz z ich sposobem wykonania, w celu doprowadzenia wybudowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego do zgodności z obowiązującymi przepisami. W zażaleniu z dnia [...] października 2020 r. do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. K. M. i R. H. wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu inwestorzy podkreślili, że po analizie dokumentów dotyczących budowy należącego do nich budynku mieszkalnego wszystkie organy administracji stwierdziły, że projekt, usytuowanie i wybudowanie budynku jest zgodne z prawem, wobec czego nie ma podstaw do wznowienia postępowania ani też do podejmowania w sprawie negatywnych dla inwestorów decyzji. Analiza zaskarżonego postanowienia prowadzi do wniosku, że organ I instancji nie miał merytorycznych ani formalnych podstaw do nakładania obowiązku przedstawienia ekspertyzy wykonanych robót budowlanych związanych z budową będącego ich własnością budynku mieszkalnego. Tymczasem przepis art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie, wykorzystując własną wiedzę i środki, rozstrzygnąć powstałych wątpliwości. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji faktycznie przerzucił na stronę koszty ustalenia stanu faktycznego obiektu budowlanego. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2, art. 123 § 1 i art. 144 K.p.a., uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji nie przeprowadził żadnych czynności kontrolnych obiektu budowlanego w celu zweryfikowania, czy istnieją podstawy do zastosowania w niniejszym postępowaniu art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Podkreślił przy tym, że "uzasadnione wątpliwości", o jakich mowa w 81c ust. 2 Prawa budowlanego muszą być uzasadnione, co powinno wynikać z uzasadnienia wydanego postanowienia. Po drugie, uzasadnione wątpliwości to nie jakiekolwiek wątpliwości, ale takie o charakterze kwalifikowanym, które mogą wynikać "ze stopnia komplikacji, złożoności przedmiotu sprawy, kiedy przedstawiciele organu nie posiadają odpowiednich przyrządów, narzędzi pomiarowych bądź wyjaśnienie sprawy wymaga wiedzy specjalistycznej. Ustalenie istnienia "uzasadnionych wątpliwości" wymaga, co do zasady, przeprowadzenia określonego postępowania dowodowego, stosownie do reguł procesowych wyrażonych w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., gdyż zwykle dopiero rezultat takiego postępowania może stanowić podstawę nałożenia obowiązku, o którym mowa w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Dotyczy to zarówno samego obowiązku, jak też jego zakresu, i wreszcie charakteru wymaganego od strony dokumentu (ocena/ekspertyza), który powinien odpowiadać stwierdzonym wątpliwościom. Zdaniem organu odwoławczego zgromadzony materiał dowodowy w aktach organu I instancji nie pozwala na wywnioskowanie, co mogłoby stanowić podstawy do wydania nakazu na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Organ I instancji nie wykazał, na czym dokładnie polegają uzasadnione wątpliwości w danej sprawie, które były podstawą wydania zaskarżonego postanowienia. Jedynie na co powołał się organ I instancji to nieprawidłowość (dowód nie poparty przez organ I instancji czynnościami kontrolnymi) usytuowania obiektu w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki. Tym samym należało uznać zarzuty zażalenia dotyczące nienależytego wykazania wątpliwości i ich uzasadnienia przez organ I instancji. Wobec powyższego konieczne stało uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji celem, przede wszystkim, przeprowadzenia kontroli obiektu budowlanego i ustalenia zgodności obiektu z zatwierdzonym projektem budowlanym. Dopiero po wykonaniu czynności kontrolnych i ustaleniu stanu faktycznego, organ I instancji winien rozważyć zasadność sporządzenia ekspertyzy technicznej i tylko w razie konieczności nakazać obowiązek jej dostarczenia wraz z uzasadnieniem takiego obowiązku. Na marginesie organ dodał, że organ I instancji winien ustalić, czy wielkość obiektu jest zgodna z zatwierdzonym projektem oraz w jakiej odległości miał być usytuowany obiekt od granic działki, co pozwoli na ustalenie, czy obiekt został przesunięty lub został wykonany większy, czy też błąd wystąpił na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego. W skardze z dnia [...] stycznia 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu K. M. i R. H. wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz ar. 105 § 1 K.p.a. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że organ odwoławczy powinien w niniejszej sprawie skorzystać z podstawy wskazanej w art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i wydać postanowienie uchylające postanowienie organu pierwszej instancji i umarzające postępowanie. Analiza całości sprawy wskazuje bowiem na bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania. Zdaniem skarżących organ I instancji bezzasadnie wszczął postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego zrealizowanego przez skarżących, jako wykonanych niezgodnie z obowiązującymi przepisami. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Kontroli Sądu poddano postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...], uchylające postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] października 2020 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia na K. M. i R. H. obowiązku przedstawienia ekspertyzy wykonanych robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego zrealizowanego w miejscowości O. przy ul. [...] dz. nr [...]. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowił art. 81c ust. 2 w zw. z art. 81c ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Na tle wskazanego przepisu w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowało się stanowisko, że przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego daje uprawnienie do nałożenia obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości, a więc muszą to być wątpliwości kwalifikowane. Nakładając obowiązki na jego podstawie, organ nie może stosować wykładni rozszerzającej. Nie ma prawa nałożyć obowiązku sporządzenia ekspertyzy, jeżeli w danej sprawie nie występuje przesłanka uzasadnionych wątpliwości. Użyte przez ustawodawcę pojęcia "uzasadnionych wątpliwości" i "odpowiedniej ekspertyzy" mają charakter nieostry, dlatego uzasadnienie podjętych działań w trybie wskazanego przepisu musi być oparte na szczegółowej analizie stanu faktycznego i wymaga wyczerpującego uzasadnienia. Organ powinien precyzyjnie wskazać, jaką ekspertyzę i w jakim zakresie strona ma przedłożyć. Przepis ten stosowany może być wówczas, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego i środki, którymi dysponują, są niewystarczające do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 184/20, dostępny pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy zdaniem Sądu należało przyznać rację Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, który uznał, że na obecnym etapie postępowania brak było podstaw do nałożenia na skarżących obowiązku przedłożenia ekspertyzy na mocy art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. W kontekście powyższego podkreślenia wymaga, że w aktach sprawy znajduje się zatwierdzony decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], projekt budowlany, z którego wynika, że odległość do otworu okiennego w ścianie budynku projektowanego na działce nr [...] do granicy z działką nr [...] należącą do D. i I. C. miała wynosić 4,2 m (projekt zagospodarowania terenu działki nr [...] 1 O. przy ul. [...] w skali 1:500 stanowiący załącznik do decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r., k. nienumerowana akt adm. organu I instancji). W dniu [...] stycznia 2018 r. skarżący zawiadomili organ I instancji o zakończeniu budowy. Po przeprowadzeniu kontroli w dniu [...] lutego 2018 i zgłoszeniu sprzeciwu (w związku ze zmianą ogrzewania gazowego na piec na paliwo stałe), inwestorzy zdecydowali się na wykonanie przyłącza gazowego i montaż pieca gazowego. Po ponownym zawiadomieniu o zakończeniu budowy obiektu budowlanego w dniu [...] marca 2018 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. w dniu [...] kwietnia 2018 r. wydał zaświadczenie o nie wniesieniu sprzeciwu w przedmiocie zakończenia budowy i przystąpienia do użytkowania nr [...] Z akt sprawy wynika także, że w dniu [...] maja 2019 r. D. i I. C. wnieśli o przeprowadzenie kontroli na działce nr [...] w celu stwierdzenia, czy budynek mieszkalny na tej działce, który posiada otwory okiennie od strony ich działki, nie stoi zbyt blisko granicy z ich działką. Wobec braku podjęcia stosownych czynności przez organ I instancji, zawiadamiający pismem z dnia28 czerwca 2019 r. ponowili żądanie przeprowadzenia kontroli posesji i dokonania pomiarów faktycznych w terenie w zakresie odległości budynku od granicy z ich działką. Zdaniem zgłaszających budynek został wybudowany ścianą z otworami okiennymi zwróconymi w stronę granicy w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki. W konsekwencji, organ I instancji wystąpił do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Z. o udostępnienie szkicu pomiaru podstawowego budynku na działce nr [...], a po jego otrzymaniu wystąpił do K. K., jako autora geodezyjnej inwentaryzacji podwykonawczej budynku mieszkalnego usytuowanego w O., o podanie odległości tego budynku od granicy z działką nr [...]. Wezwany na przesłuchanie w charakterze świadka geodeta zeznał, że odległość od otworu okiennego usytuowanego w ścianie wschodniej na poziomie parteru do granicy z dz. nr [...] wynosi 3,64 m, a na poziomie poddasza 3,54 m (zgodnie z załączonym szkicem), wobec czego "obiekt został usytuowany zgodnie z zatwierdzonym projektem". Zdaniem Sądu, jak słusznie wskazał organ odwoławczy, obowiązkiem organu I instancji w tej sytuacji było przeprowadzenie kontroli na nieruchomości w celu ustalenia zgodności obiektu z zatwierdzonym projektem budowlanym, w tym usytuowania tego obiektu względem granic. Jak wskazał organ odwoławczy, organ I instancji winien ustalić, czy wielkość obiektu jest zgodna z zatwierdzonym projektem oraz w jakiej odległości miał być usytuowany obiekt od granic działki, co pozwoli na ustalenie, czy obiekt został przesunięty lub został wykonany większy, czy też błąd wystąpił na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego. Tymczasem organ I instancji ograniczył się do wydania postanowienia na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, tym samym przerzucając na skarżących ciężar i koszty ustalenia stanu faktycznego sprawy. Organ I instancji pominął przy tym, że to on jest gospodarzem postępowania administracyjnego i to na nim spoczywają obowiązki związane z prawidłowym prowadzeniem postępowania wyjaśniającego. Wobec tego należało podzielić stanowisko organu odwoławczego, że organ I instancji nie oparł uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia na szczegółowej analizie stanu faktycznego i nie przedstawił wyczerpującego uzasadnienia w tym zakresie. Jedynie na co powołał się organ I instancji to usytuowanie obiektu w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki, jednak nie poparł tego twierdzenia stosownymi czynnościami kontrolnymi na nieruchomości. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi wskazać należy, że organ odwoławczy rozpoznając zażalenie skarżących miał obowiązek zbadania, czy organ I instancji zasadnie zastosował w sprawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Postanowienie wymienione we wskazanym przepisie nie jest orzeczeniem merytorycznym, ma bowiem jedynie charakter dowodowy, stanowiąc regulację szczególną w stosunku do art. 84 § 1 K.p.a. Nie rozstrzyga sprawy co do istoty, nie kończy postępowania głównego, służąc wyłącznie wyjaśnieniu szczegółowych kwestii technicznych i ustaleniu stanu faktycznego przy pomocy informacji sporządzonej przez osobę posiadającą wiedzę specjalistyczną. Organ odwoławczy nie dokonywał więc oceny zasadności wszczęcia postępowania przez organ I instancji "w sprawie robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego zrealizowanego w m. O. przy ul. [...], dz. nr [...], wykonanych niezgodnie z obowiązującymi przepisami", ale zasadności nałożenia na skarżących obowiązku przedłożenia ekspertyzy na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Na obecnym etapie postępowania organ odwoławczy nie mógł więc wypowiedzieć się w kwestii ewentualnej konieczności umorzenia postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), oddalił skargę. Na mocy art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 P.p.s.a., sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.