II SA/Po 761/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2010r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie W. Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. z dnia [...] r. nr [...] (znak [...]) w przedmiocie zwrotu oświadczenia mieszkaniowego do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego; I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w G. z dnia [...] r. nr [...] II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ A.Łaskarzewska /-/ E.Brychcy Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w P. utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w G. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie zwrotu wniesionego oświadczenia mieszkaniowego do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości za rok 2006, 2007 i 2008. Powyższe postanowienia wydano w następującym stanie faktycznym. Dnia [...] r. J. K. złożył w Komendzie Powiatowej Policji w G. oświadczenie mieszkaniowe wraz z wnioskiem o dokonanie wypłaty równoważnika pieniężnego na remont lokalu mieszkalnego w latach 2006-2008. Postanowieniem z dnia [...].2009 r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji w G. zwrócił wniesione przez J. K. oświadczenie mieszkaniowe na podstawie art. 66 § 3 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej: kpa). W uzasadnieniu stwierdził, że uprzednio na podstawie § 9 ust. 2 pkt 1 w zw. z § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28.06.2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 919 - dalej: rozporządzenie z dnia 28.06.2002 r.) posiadał kompetencję do przyznawania równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Dnia 28.12.2005 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji znowelizował omawiane rozporządzenie (rozporządzenie z dnia 28.12.2005 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, Dz. U. z 2005 r. Nr 266, poz. 2246), w tym także uchylił § 9 ust. 2 pkt 1 dotyczący właściwości komendantów powiatowych Policji. Zdaniem Komendanta w tym stanie rzeczy brak organu właściwego do rozpoznania wniosku J. K., a żaden przepis prawa nie nakazuje stosowania przepisów dotychczasowych do istniejących zdarzeń i stanów prawnych; ponadto art. 19 kpa ustanawia ogólny obowiązek organu administracji publicznej przestrzegania swojej właściwości z urzędu, co oznacza powinność przestrzegania przepisów określających właściwość rzeczową i miejscową organu (art. 6 kpa). W zażaleniu na postanowienie J. K. podniósł, że doręczone mu pismo nie jest decyzją w rozumieniu art. 104 kpa, jak również postanowieniem (art. 123 i 124 kpa). Podkreślił, że we wniosku żądał wypłacenia równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego bezprawnie pozbawionego go decyzją Komendanta Powiatowego Policji w G. z dnia [...].2006 r. Utrzymując zaskarżone postanowienie w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa Wielkopolski Komendant Wojewódzki wyjaśnił, że Komendant Powiatowy (Miejski) Policji posiadał kompetencję do ustalania uprawnień do wydania decyzji w sprawie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w stosunku do emerytów (rencistów) policyjnych oraz osób uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym policjancie na podstawie § 9 ust. 2 pkt 1 w zw. z § 8 rozporządzenia z dnia 28.06.2002 r. W nowelizacji z dnia 28.12.2005 r. uchylono § 8 tego rozporządzenia, pozbawiając tym samym praw do tego świadczenia osoby uprawnione do policyjnych świadczeń emerytalno-rentowych. Uchylono również § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28.06.2002 r. wyłączając właściwość organów Policji w tej kategorii spraw. Zdaniem Komendanta Wojewódzkiego Policji na podstawie obowiązujących przepisów (od 01.01.2006 r.) nie ma możliwości wskazania właściwego organu do rozpoznania wniosków emerytów (rencistów) policyjnych od ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Komendant powtórzył argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu dodając, że w razie stwierdzenia swojej niewłaściwości organ powinien przekazać żądanie strony do organu właściwego, a gdy organu właściwego nie można ustalić - zwrócić podanie stronie. Wynika to z tego, że działanie administracji musi być oparte na normie prawnej dającej uprawnienie lub obowiązek do przeprowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. W skardze do sądu administracyjnego J. K. stwierdził, iż naruszono art. 91 ust. 1 ustawy o Policji. Zgodnie z tym przepisem policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego. Zdaniem skarżącego przez pojęcie "policjant" należy rozumieć także emerytów i rencistów policyjnych, bowiem ustawodawca nie ograniczył kręgu osób uprawnionych tylko do policjantów w służbie czynnej. Ponadto J. K. podniósł, że równoważnik za remont lokalu został mu przyznany przed wieloma laty na mocy ostatecznej decyzji administracyjnej. Tymczasem w rozporządzeniu zmieniającym z grudnia 2005 r. nie zawarto przepisów wskazujących konsekwencje uchylenia § 8 rozporządzenia z dnia 28.06.2002 r. W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Komendant Wojewódzki Policji w P. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. W toku postępowania sądowoadministracyjnego Komendant Wojewódzki Policji przekazał Sądowi decyzję Komendanta Powiatowego Policji w G. z dnia [...].1998 r. nr [...] (k.13) dotyczącą przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz decyzję Komendanta Powiatowego Policji w G. z dnia [...].2006 r. stwierdzającą wygaśnięcie z dniem [...] r. decyzji nr [...] z dnia [...]. (k.14), a także zwrotne potwierdzenie odbioru tej decyzji przez skarżącego. Komenda Wojewódzka Policji w P. przekazując Sądowi wskazane dokumenty nie wyjaśniła, czy przekazana decyzja wygaszająca pomimo błędnego oznaczenia decyzji w istocie decyzji z dnia [...].1998r. nr[...], a błędne oznaczenie zostało sprostowane. Nie udzielono też żadnych informacji na temat ewentualnego uruchomienia postępowania odwoławczego od decyzji z dnia [...]. lub ewentualnego uzyskania przez tę osobę przymiotu ostateczności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Mając na względzie całość zgromadzonego dotychczas materiału stwierdzić należy, iż organy orzekające w niniejszej sprawie niewłaściwie zastosowały przepis art. 66 § 3 kpa. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zdaniem Sądu nie można było a limine stwierdzać braku właściwości Komendanta Powiatowego Policji do załatwienia wniosku skarżącego. W tej sprawie postępowanie należało rozpocząć od sprawdzenia podstawowej okoliczności, to jest czy skarżący legitymuje się ostateczną decyzją przyznającą mu bezterminowo równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz czy decyzja ta nie została wzruszona w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania. Należy zauważyć, że ustalenie faktu czy wnioskodawca składający oświadczenie mieszkaniowe w rozumieniu § 3 ust. 2 i § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego legitymuje się ostateczną decyzją o przyznaniu mu bezterminowego uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu, determinuje sposób załatwienia wniosku i oświadczenia skarżącego z dnia [...] r., nie pozostaje także bez znaczenia z punktu widzenia problematyki określenia właściwości organu Policji. Przyznanie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego policjantom, co wcześniej dotyczyło także osób wymienionych w § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., następuje w formie decyzji administracyjnej (§ 9 ust. 1 oraz treść uchylonego ust. 2 rozporządzenia). Wykonanie decyzji o przyznaniu tego równoważnika nie polega jednak na automatycznej wypłacie stałej wysokości świadczenia w ustalonej z góry wysokości, a wymaga corocznego ustalenia kwoty równoważnika i jego wypłaty na podstawie oświadczenia mieszkaniowego składanego corocznie przez beneficjenta równoważnika. Ustalenie i wypłata świadczenia następują w formie czynności materialno-technicznych organu. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. ustalenia uprawnień policjanta do otrzymywania równoważnika pieniężnego, o którym mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, oraz liczby norm zaludnienia przysługujących zamieszkałym w nim członkom rodziny dokonuje się według stanu na dzień 1 stycznia danego roku kalendarzowego, na podstawie corocznie składanego oświadczenia mieszkaniowego. Oświadczenie mieszkaniowe stanowi zatem formę obowiązkowej deklaracji składanej corocznie przez uprawnionego, w oparciu o którą dokonuje się ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu oraz jego wysokości. Jest to przy tym obowiązek należący do beneficjenta świadczenia związany z wykonaniem decyzji. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w przypadku ustalenia, iż skarżący dysponuje decyzją o przyznaniu mu bezterminowo uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu, to jego oświadczenie (wniosek) winno być załatwione w trybie określonym w rozporządzeniu z dnia 28 czerwca 2002 r. zważając, że składa je osoba uprawniona - bowiem legitymująca się ostateczną decyzją o przyznaniu równoważnika. W takim przypadku nie zajdzie problem właściwości organu, bowiem zgodnie z § 3 ust. 7 wymienionego rozporządzenia przedmiotowy równoważnik pieniężny wypłaca właściwa jednostka organizacyjna Policji. Powyższy przepis wskazujący organ uprawniony do wypłaty równoważnika nie został przez prawodawcę uchylony, ani zmieniony. W tym miejscu wymaga zaznaczenia, że uchylony § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. dotyczył tylko kompetencji organu do wydawania decyzji o uprawnieniu do równoważnika (w sprawach "przyznania, odmowy przyznania, cofania albo zwrotu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego"). Usunięcie z aktu prawnego tego przepisu nie oznacza, że organ traci kompetencje do wykonania wydanych wcześniej, istniejących w obrocie prawnym i wiążących go decyzji administracyjnych, a w szczególności do podejmowania niezbędnych czynności materialno-technicznych służących realizacji tych decyzji (coroczne określenie wysokości równoważnika na podstawie oświadczenia mieszkaniowego i jego wypłata). Sąd uzupełniająco wskazuje, iż znane są mu kontrowersje wokół uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu osób wymienionych w uchylonym § 8 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r., jakie powstały na kanwie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 r. sygn. U 4/08 (publ. OTK-A 2008/8/141). W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał - odnosząc się do analogicznego przepisu rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 918) - wyraził przekonanie, że nadanie prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu tym osobom nie wynikało z ustawy, a rozporządzenie wykroczyło poza upoważnienie ustawowe. Na tle tego wyroku również uchylony później § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. (dotyczącego równoważnika za remont lokalu) mógł budzić poważne wątpliwości co do jego konstytucyjności. Nie zmienia to jednak faktu, że ostateczne decyzje przyznające równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego wymienionym w tym przepisie osobom wywołują skutki prawne i powinny być wykonywane przez organy, które je wydały, póki pozostają w obrocie prawnym. Jeżeli natomiast Komendant Powiatowy ustali, że skarżący nie legitymuje się decyzją o przyznaniu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, wydaną w oparciu o uprzednio obowiązujący § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., to w takim przypadku powinien potraktować złożony przez skarżącego wniosek jako nowy wniosek o przyznanie równoważnika. W takiej sytuacji organ obowiązany będzie do umorzenia postępowania z uwagi na uchylenie przepisu konstytuującego uprawnienie dla emeryta, rencisty policyjnego oraz osób uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym policjancie oraz po zmarłym emerycie lub renciście do równoważnika pieniężnego za remont lokalu. Zdaniem Sądu nie można było w takiej sytuacji zwracać podania skarżącego w trybie art. 66 § 3 kpa, ponieważ dotyczyło ono niewątpliwie uprawnienia materialnego istniejącego w systemie prawa i podlegającego aktualnie kompetencji Komendanta Powiatowego Policji (równoważnik za remont lokalu mieszkalnego). Warto w tym miejscu przywołać stanowisko J.Borkowskiego, którego zdaniem "w sytuacji (...) wątpliwości odnośnie właściwości i kompetencji wynikającej z zawiłości interesu prawnego lub stanu faktycznego, nie może on (organ) uchylić się od podjęcia czynności postępowania, które w zależności od wyniku postępowania wyjaśniającego albo zakończy się decyzją rozstrzygającą sprawę co do istoty, albo umarzającą postępowanie jako bezprzedmiotowe" (zob. B.Adamiak, J.Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 9, Warszawa 2008, s. 227). W tym miejscu wskazać należy, iż co prawda zgodnie z art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej mogą działać jedynie na podstawie i w granicach prawa oraz zgodnie z wynikającą z tego przepisu zasady, że kompetencji organów władzy publicznej nie można domniemywać, to jednakże nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji) jest wykładnia przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz przepisów wykonawczych wydanych na jej podstawie, która zamykałaby jednostce możliwość dochodzenia jej praw podmiotowych o charakterze administracyjnym z powodu braku organu właściwego w sprawie. W demokratycznym państwie prawa nie może być sytuacji, iż strona dochodząc swoich roszczeń (bez znaczenia czy jej przysługują czy nie) nie będzie miała możliwości ich weryfikacji przez odpowiednie organy. Zatem skoro w przedmiotowej sprawie uchylono przepis szczególny wskazujący konkretny organ do załatwienia przedmiotowej sprawy, to obowiązkiem organu wynikającym z zasady demokratycznego państwa prawnego jest poszukiwanie w przepisach ogólnych regulacji pozwalającej na ustalenie organu właściwego. Uzupełniając powyższy wywód Sąd wskazuje, że nie miał wpływu na treść wyroku fakt, że już po wniesieniu skargi Komendant Powiatowy Policji w S. przedłożył odpisy dwóch decyzji: Komendanta Rejonowego w S. z dnia [...].1998 r., nr [...] o przyznaniu skarżącemu bezterminowego uprawnienia do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz decyzji własnej z dnia [...] r. nr [...] stwierdzającej wygaśnięcie z dniem 01.01.2006 r. decyzji nr [....] z dnia [...]r. Stwierdzić należy, iż kwestia późniejszego przesłania do Sądu wymienionych decyzji wskazuje jednoznacznie, że organy obu instancji rozpatrując niniejszą sprawę nie ustaliły okoliczności, które w świetle wyżej przytoczonych argumentów uznać należy za istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Ograniczenie się przez organy obu instancji do stwierdzenia, iż w niniejszej sprawie został uchylony przepis będący podstawą przyznawania równoważnika, bez poczynienia stosownych ustaleń stanu faktycznego, jest niewystarczające i narusza przepisy art. 7 i art. 77 § 1 kpa. W nawiązaniu do treści przedłożonej przez organ I instancji decyzji z dnia [....] r. nr [...] dodatkowo trzeba wskazać na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25.11.2008 r. sygn. I OSK 1773/07 i z dnia 18.06.2008 r. sygn. I OSK 953/07. Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, iż samo uchylenie przepisu będącego podstawą decyzji administracyjnej nie stanowi przesłanki do stwierdzenia jej wygaśnięcia, jeżeli nie nakazuje tego przepis prawa. Uchylenie przepisu, który był podstawą do przyznania określonego uprawnienia na przyszłość, nie powoduje wygaśnięcia uprawnień nabytych na podstawie decyzji wydanych w oparciu o istniejącą wówczas podstawę prawną. W takim wypadku decyzje te nie stają się bezprzedmiotowe, gdyż dotyczą uprawnień wcześniej nabytych na przyszłość. Powyższe stanowisko organy orzekające w niniejszej sprawie winny wziąć pod rozwagę. Mając na względzie, że w sprawie nie dokonano koniecznych ustaleń, a w konsekwencji niewłaściwie zastosowano art. 66 § 3 kpa, Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił postanowienia obu instancji. O wykonalności zaskarżonego postanowienia orzeczono na podstawie art. 152 powołanej ustawy. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ A. Łaskarzewska /-/ E. Brychcy