II SA/Po 761/21

Dnia 7 czerwca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska – Tylewicz (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 czerwca 2022 roku sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Burmistrz [...] (dalej też jako Burmistrz lub organ I instancji) decyzją z dnia 25 maja 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej k.p.a.) art. 17 ust. 1b i ust. 5 pkt 2 lit a; art. 20 ust. 1-3 oraz art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm. dalej u.ś.r.), odmówił przyznania K. K. (dalej jako strona lub skarżąca) prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką Panią M. K., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] marca 2021 r. wpłynął do organu wniosek Pani K. K. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką - Panią M. K.. Do wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego strona postępowania dołączyła między innymi: kserokopię orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w N. z dnia [...].09.2013 r., znak: [...] o zaliczeniu Pani M. K. do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. W oparciu o przeprowadzony przez pracownika socjalnego w dniu [...] kwietnia 2021 r. rodzinny wywiad środowiskowy z Panią K. K. ustalono, iż wnioskodawczyni prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z rodzicami: M. i T. K. oraz bratem - M. , który studiuje i tymczasowo zamieszkuje w T. . Matka - Pani M. K. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym (stan po wylewie krwi do mózgu) co powoduje, iż wymaga konieczności stałej opieki drugiej osoby. Tę opiekę zapewnia jej skarżąca, która codziennie między innymi przygotowuje i podaje matce wszystkie posiłki oraz leki, pomaga przy ubieraniu, mierzy ciśnienie, sprząta, pierze, prasuje, przygotowuje opał oraz pali w piecu. Ponadto pomaga w czynnościach higienicznych i pielęgnacyjnych (w tym smarowanie kremami, masaże i oklepywanie), a także umawia i zawozi matkę do lekarza. Jednocześnie ustalono, iż Pani M. K. - osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim z Panem T. K. (odpis skrócony aktu małżeństwa Nr [...] wystawiony w USC w [...] w dniu [...].01.2021 r.) Jednocześnie na podstawie zgromadzonej w sprawie dokumentacji ustalono, iż Pan T. K. nie posiada orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydanego przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności ani orzeczenia o niezdolności do pracy wydanego przez lekarza orzecznika ZUS oraz KRUS; ponadto od dnia [...] sierpnia 1993 r. do chwili obecnej jest zatrudniony w Nadleśnictwie [...]. Ponadto w oparciu o zebrany materiał dowodowy ustalono, że Pani M. K. ur. [...] marca 1977 r. (osoba wymagająca opieki) jest osobą niepełnosprawną, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, w stosunku do której niepełnosprawność istnieje od 2001 r. W momencie powstania niepełnosprawności Pani M. miała ukończone [...] lata natomiast naukę w szkole zakończyła w wieku [...] lat, zatem w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Burmistrz odnosząc się natomiast do Wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 roku, sygn. akt K 38/13, stwierdził, że skoro, pomimo tak odległego czasu, który upłynął od ogłoszenia przywołanego wyroku, ustawodawca nie podjął inicjatywy ustawodawczej mającej na celu uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, który w niezmienionym brzmieniu znajduje się w ustawie, nie ma zatem podstaw do uwzględnienia zgłoszonego przez Stronę żądania. Dalej organ wskazał, że na okoliczność potwierdzenia istnienia związku przyczynowo- skutkowego pomiędzy faktem niepodejmowania przez Panią K. K. zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką, strona złożyła pisemne oświadczenie, z treści którego wynika, iż w/w posiada wykształcenie zawodowe w zawodzie ogrodnik (zaświadczenie ukończenia zajęć praktycznych z dnia [...].01.2021 r.), jest osobą zdrową, zdolną do podjęcia pracy (nie posiada orzeczenia o stopniu niepełnosprawności ani orzeczenia o niezdolności do pracy) i jedyną przesłanką uniemożliwiającą jej podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia jest konieczność sprawowania stałej i osobistej opieki nad matką. Organ stwierdził, że strona nie spełnia wszystkich przesłanek do przyznania wnioskowanego świadczenia, bowiem osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, ponadto niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała (zgodnie z art. 17 ust. 1 1b ustawy) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. K. K. odwołała się od decyzji organu I instancji, wskazując że okoliczności zachorowania jej mamy w wieku [...] lat i nie kontynuowania nauki oraz, że jej mama pozostaje w związku małżeńskim nie mogą stanowić o odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia. Wskazała, że jej ojciec jest głównym żywicielem rodziny, nie może zrezygnować z pracy na rzecz opieki nad żoną. Stan zdrowia jej mamy uległ znacznemu pogorszeniu i to ona zapewnia jej całodobową opiekę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako SKO lub Kolegium) decyzją z dnia 20 lipca 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 570), art. 107 § 1, art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 1, art. 2 pkt 2, art. 3, art. 17 ust. 1, ust. 1b, ust. 5 pkt 2 lit. a, art. 23 u.ś.r. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Uzasadniając decyzję Kolegium wskazało, że Organ I instancji nieprawidłowo powołał się na art. 17 ust. 1b u.ś.r. jako jedną z przyczyn odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. Kolegium zwróciło uwagę, że w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt: K 38/13 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w punkcie 1 w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Oznacza to, że od momentu wejścia w życie w/w wyroku Trybunału, nie może być stosowany w jego dotychczasowym brzmieniu. Stosowanie przepisu, który co prawda nie został formalnie uchylony przez ustawodawcę, ale jego niekonstytucyjność została stwierdzona w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego jest wykluczone z punktu widzenia zasad praworządności. Pomimo braku zmiany treści przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. aktualnie nie budzi wątpliwości, że nie jest więc dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Następnie SKO wskazało, że jedną z przesłanek uprawniających do świadczenia pielęgnacyjnego jest stała, osobista i długotrwała opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną. Opieka taka musi przy tym stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, co oznacza konieczność istnienia ścisłego i bezpośredniego związku między rezygnacją z zatrudnienia albo jego niepodejmowaniem, a sprawowaną opieką. W dniu [...] kwietnia 2021 r. organ I instancji przeprowadził ze skarżącą rodzinny wywiad środowiskowy, w toku którego ustalono, że wnioskodawczyni (lat [...]) pozostaje w domu i opiekuje się matką, jej brat (lat [...]) studiuje, a ojciec T. K. (lat [...]) pracuje zawodowo jako leśnik. Zaznaczono, że podopieczna od 20 lat choruje przewlekle (wylew krwi do mózgu), a obecnie matką opiekuje się córka K. , która nie podejmuje pracy zarobkowej. Wyjaśniono, że przez kilka lat p. M. zajmowała się jej matka, ale jest już w podeszłym wieku i nie ma sił i zdrowia, by dalej sprawować tę opiekę, którą przejęła skarżąca. Sprawuje ona opiekę codziennie, dba o higienę matki, podaje leki, szykuje posiłki, załatwia wizyty u lekarzy. W ocenie pracownika socjalnego skarżąca jest jedyną osobą, która może sprawować opiekę, której wymaga pani M. i sprawuje ją należycie. W ocenie organu odwoławczego w sprawie kluczowa jest okoliczność, że M. K. pozostaje w związku małżeńskim z T. K. (lat [...]), który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i pracuje w Nadleśnictwie - okoliczności te są bezsporne. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W myśl z art. 23 k.r.o. małżonkowie są zobowiązani do wspólnego pożycia i wzajemnej pomocy. Jednocześnie stosownie do treści art. 27 k.r.o. małżonkowie obowiązani są, każdy według swych sil oraz swych możliwości zarobkowych i majątkowych, przyczyniać się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. Zadośćuczynienie temu obowiązkowi może polegać także, w całości lub w części, na osobistych staraniach o wychowanie dzieci i na pracy we wspólnym gospodarstwie domowym. Z materiału dowodowego nie wynika, by T. K. nie mógł realizować wobec żony obowiązku alimentacyjnego, i że jest on obiektywnie niezdolny do sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną. Bezsporne jest, iż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i pracuje, co oznacza, że występuje przesłanka negatywna do przyznania jego córce świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, określona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu K. K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, przyznanie świadczenie pielęgnacyjnego przez Sąd lub ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji i przyznanie skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Uzasadniając skargę wskazała, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem obowiązujących przepisów - art. 32 ust. 1 oraz art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ponieważ różnicuje prawo do świadczeń pielęgnacyjnych osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na kryterium pozostawania przez osobę niepełnosprawną w związku małżeńskim, co stanowi naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, że wszyscy są wobec prawa równi i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Osoba niepełnosprawna pozostająca w związku małżeńskim jest bowiem gorzej traktowana niż osoba niepełnosprawna nie pozostająca w związku małżeńskim, a pozostająca np. w konkubinacie. Przesłanka negatywna zawarta w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. krzywdzi osoby niepełnosprawne, które pozostają w związku małżeńskim w stosunku do innych osób niepełnosprawnych, które nie pozostają w związku małżeńskim. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 jako: "p.p.s.a.") - sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Jednocześnie należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto, w ramach sprawowanej kontroli sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Stosownie do art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Natomiast zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z literalnego brzmienia przywołanego wyżej unormowania wynika, że jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Ustawodawca wyszedł z założenia, że zawarcie związku małżeńskiego nakłada na małżonków obowiązek wzajemnego wsparcia i pomocy, wyprzedzający obowiązek alimentacyjny krewnych. Zatem brak jest podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego córce w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, gdy ta pozostaje w związku małżeńskim, a jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Inaczej przedstawia się sytuacja, gdy oboje małżonkowie są niepełnosprawni w stopniu znacznym, co wyklucza dopełnienie przez nich obowiązku wzajemnej opieki z uwagi na stan zdrowia i niedołężność, wówczas ustawodawca wprowadza wyjątek, kiedy świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane (por. art. 17 ust. 1 i 1a ustawy). Jako przykład można podać wniosek o świadczenie pielęgnacyjne składany przez syna na matkę, w sytuacji gdy zarówno matka, jak i ojciec legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (tak: Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz do art. 17, autor Anna Kawecka, pod red. Katarzyny Małysy-Sulińskiej, publ. Lex 2015). Jednakże pozostawanie podopiecznego w związku małżeńskim, gdy małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza - co do zasady - z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku. Zobowiązanie współmałżonka do sprawowania takiej opieki jest konsekwencją istnienia w sferze prawnej związku małżeńskiego, jako szczególnej więzi charakteryzującej się nie tylko elementami emocjonalnymi, ale także elementami natury prawnej. Z unormowania art. 23 k.r.o. wynika, że małżonkowie mają w małżeństwie równe nie tylko prawa, ale także obowiązki, a ponadto, są obowiązani do wspólnego pożycia, do wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Nawet w przypadku ustania małżeństwa w wyniku rozwodu, stosownie do art. 60 § 1 k.r.o., małżonek rozwiedziony, który nie został uznany za wyłącznie winnego rozkładu pożycia i który znajduje się w niedostatku, może żądać od drugiego małżonka rozwiedzionego dostarczania środków utrzymania w zakresie odpowiadającym usprawiedliwionym potrzebom uprawnionego oraz możliwościom zarobkowym i majątkowym zobowiązanego. Przepis art. 130 k.r.o. wskazuje natomiast, że obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa albo po orzeczeniu separacji wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka. Dopóki zatem istnieje związek małżeński, osoby w nim pozostające poddane są przedstawionym wyżej rygorom prawnym właśnie ze względu na istnienie między nimi prawnej więzi małżeństwa. Rygory te nie są bowiem wynikiem jedynie woli małżonków, lecz ich źródłem jest wola ustawodawcy, która stanowi dla obojga małżonków podstawę zgłaszania roszczeń w sferze opiekuńczej. Ponadto wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. wskazuje, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia, rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Ani organ ani Sąd nie mają bowiem wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Rygoryzm tego przepisu, którego brzmienie jest jednoznaczne w swej treści, odpowiada celom ustawy. W związku z powyższym organy administracji przyjęły, że ograniczenie ustawowego prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 ustawy ze względu na sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim wyłącznie do sytuacji, w której współmałżonek takiej osoby legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi wyjątek, którego nie można poddawać rozszerzającej wykładni, co również wynika z nadania przez ustawodawcę szczególnego charakteru istniejącym między małżonkami relacjom i więzom prawnym. Z niekwestionowanego stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji wynika, że skarżąca sprawuje opiekę nad matką osobiście. Nie można jednak w świetle przytoczonych wyżej przepisów przyjąć niemożliwości wykonywania opieki przez męża podopiecznej, skoro nie jest on osobą niepełnosprawną i to w stopniu znacznym. Ojciec skarżącej pracuje i nie jest w stanie z tej pracy zrezygnować, bo zapewnia mu środki utrzymania. Nie pozwala to jednak na umożliwienie skarżącej, jako zobowiązanej w dalszej kolejności, skutecznego ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. Bezspornym w sprawie jest, że T. K. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Mimo więc, że sytuacja rodziny skarżącej jest trudna i z pewnością opiekuje się ona swoją chorą mamą, z uwagi na brzmienie powołanych przepisów nie mogło jej być przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Podsumowując, powołane przez stronę skarżącą okoliczności nie aktualizują możliwości ubiegania się o wnioskowane świadczenie przez skarżącego. W świetle przywołanych przepisów okoliczność, że osoba zobowiązana do alimentacji nie może sprawować tej opieki z uwagi na pracę zawodową, nie jest wystarczające do uzyskania świadczenia przez innego krewnego, nawet jeśli to ten krewny sprawuje opiekę. Niezasadne okazały się więc zarzuty podniesione w skardze. Jeśli małżonek podopiecznej zrezygnowałby z pracy w Nadleśnictwie przysługiwałoby mu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca jako córka jest zaś osobą zobowiązaną do alimentacji w dalszej kolejności i z tego względu nie może zamiast ojca uzyskać prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W tym stanie rzeczy, skargę należało oddalić o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.