II SA/Po 765/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2010r. sprawy ze skargi Gminy S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora przedszkola; oddala skargę /-/ E.Podrazik /-/ A.Łaskarzewska /-/ W.Batorowicz Zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] września 2008 r. Wójt Gminy S., działając na podstawie art. 36a ust. 4a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) oraz art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 ze zm.), powierzył B. P. pełnienie obowiązków Dyrektora Przedszkola w B. na okres 6 miesięcy, to jest od dnia 1 września 2008 r. do dnia 28 lutego 2009 r. Następnie zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. powyższy organ, działając na tej samej podstawie, powierzył B . P. pełnienie obowiązków Dyrektora Przedszkola w B. na okres 6 miesięcy, to jest od dnia 1 marca 2009 r. do dnia 31 sierpnia 2009 r. Wojewoda Wielkopolski pismem z dnia 10 sierpnia zawiadomił Wójta Gminy S. o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenia Nr [...] Wójta Gminy S. Pismo to zostało doręczone organowi w dniu 13 sierpnia 2008 r. w sprawie powierzenia B. P. pełnienie obowiązków Dyrektora Przedszkola w B. na okres 6 miesięcy, to jest od dnia 1 marca 2009 r. do dnia 31 sierpnia 2009 r. Następnie Wojewoda Wielkopolski rozstrzygnięciem nadzorczym z tego samego dnia, wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), stwierdził nieważność zarządzenia Wójta Gminy Siedlec Nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. ze względu na istotne naruszenie prawa. Przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze zostało doręczone organowi w dniu 14 sierpnia 2009 r. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, iż powyżej wymienione zarządzenia Wójta Gminy S. zostały doręczone za pośrednictwem Wielkopolskiego Kuratora Oświaty w dniu 14 lipca 2009 r. W ocenie organu nadzoru zapisy zarządzania Wójta Gminy S. Nr [...] są sprzeczne z art. 36a ust. 4a ustawy o systemie oświaty, w brzmieniu obowiązującym w czasie wydania zarządzenia, z którego jednoznacznie wynika, że organ prowadzący może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, a w szkołach w których nie ma wicedyrektora, nauczycielowi tej szkoły, jednak nie dłużej niż na okres 6 miesięcy, tymczasem Wójt Gminy S. dwukrotnie, łącznie na okres 12 miesięcy, powierzył B.P. pełnienie obowiązków Dyrektora Przedszkola w B . W skardze na powyżej opisane rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego Wójt Gminy S. zarzucił naruszenie uprawnienia i kompetencji organu prowadzącego w rozumieniu ustawy o systemie oświaty w zakresie nadzoru nad palcówkami oświatowymi, organizowania i obsadzania stanowisk kierowniczych w tych placówkach. Skarżący wskazał na naruszenie: art. 36a ust. 4a ustawy o systemie oświaty poprzez błędną jego interpretację, że powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora przedszkola można dokonać tylko jeden raz na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy; art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. oraz art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak skutecznego zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego i uczestnictwa w tym postępowaniu; art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym poprzez brak uzasadnienia prawnego zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz art. 91 tej ustawy poprzez przyjęcie, że akt objęty rozstrzygnięciem nadzorczym istotnie narusza prawo. W uzasadnieniu skarżący rozwinął powyższe zarzuty i między innymi wskazał na to, że w rozstrzygnięciu nadzorczym brak podstawowych elementów uzasadnienia prawnego. Skarżący przedstawił swoją wykładnię przepisu art. 36a ust. 4a ustawy o systemie oświaty podnosząc, że z treści tego przepisu nie wynika zakaz pełnienia obowiązków dyrektora więcej niż jeden raz, a jedynie jednorazowo nie można powierzyć pełnienia tych obowiązków na okres dłuższy niż 6 miesięcy. Ponadto wskazał na zastąpienie zapisów art. 36a ust. 4a przez art. 36a ust. 5 powołanej ustawy, dokonane ustawą z dnia 9 marca 2009 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 56, poz. 458), w którym wydłużono okres, na jaki możliwe jest powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora szkoły, do 10 miesięcy, co odpowiada długości roku szkolnego. Skarżący podał, iż właśnie taką intencją kierował się wydając drugie zarządzenie. W ocenie skarżącego poprzez sporządzenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania i wydanie w tym samym dniu rozstrzygnięcia nadzorczego został on pozbawiony czynnego uczestnictwa w postępowaniu, co stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tak sformułowanych zarzutach skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasadzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie podnosząc dotychczasowo prezentowane argumenty, które rozwinął w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę. Zdaniem organu nadzoru przepis art. 36a ust. 4a ustawy o systemie oświaty nie oznacza, ze tylko jeden raz można powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły, lecz że maksymalny łączny okres tego powierzenia nie może być dłuższy niż 6 miesięcy, a od dnia 22 kwietnia 2009 r., zgodnie z art. 36a ust. 5 okres ten nie może być dłuższy niż 10 miesięcy. Organ nadzoru zauważył również, iż w dniu 28 lipca 2009 r. Wójt Gminy S. otrzymał pismo Wojewody Wielkopolskiego z dnia 23 lipca 2009 r., w którym Wojewoda na podstawie art. 88 ustawy o samorządzie gminnym zwrócił się z prośbą o niezwłoczne dostarczenie wyżej opisanych zarządzeń wraz z dokumentacją dotyczącą przeprowadzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Przedszkola w B. i teczką osobową B. P., zatem organ mógł przypuszczać, że organ nadzoru może mieć wątpliwości co do prawidłowości powierzenia stanowiska dyrektora przedszkola bez konkursu, gdyż w stosunku do zarządzeń wójta nie istnieje obowiązek ich przedkładania wojewodzie w terminie wskazanym w art. 90 przywołanej ustawy o samorządzie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 36a ust. 4a ustawy o systemie oświaty, który stanowił podstawę zakwestionowanego przez Wojewodę Wielkopolskiego zarządzenia Wójta Gminy S. Nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r., do czasu powierzenia stanowiska dyrektora kandydatowi wyłonionemu w drodze konkursu (ust. 3), względnie ustalonemu przez organ prowadzący szkołę lub placówkę, jeżeli konkurs nie przyniósł rezultatu (ust. 4), organ prowadzący może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora wicedyrektorowi, a w szkołach, w których nie ma wicedyrektora, nauczycielowi tej szkoły, jednak nie dłużej niż przez okres 6 miesięcy. Powyższy przepis, zgodnie z art. 3 powołanej ustawy znajduje zastosowanie także do przedszkola. Użyte przez ustawodawcę w art. 36a ust. 4a wyrażenie "nie dłużej niż przez okres 6 miesięcy", oznacza, że okres pełnienia tych obowiązków, bez względu na okoliczności, nie może trwać dłużej niż 6 miesięcy, gdyż okres ten dotyczy możliwości powierniczego zarządzania szkołą, nie zaś każdorazowego aktu powierzenia, jak to utrzymuje Wójt Gminy (por. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 455/06, dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ma dla sprawy znaczenia, że od dnia 22 kwietnia 2009 r., zgodnie z art. 36a ust. 5 omawianej ustawy, okres ten nie może być dłuższy niż 10 miesięcy. Objęte rozstrzygnięciem nadzorczym zarządzenie Wójta Gminy S. w chwili wydania naruszało stanowiący podstawę jego wydania przepis art. 36a ust. 4a ustawy o systemie oświaty, jak również prowadziło do faktycznego powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora przedszkola na okres przekraczający 10 miesięcy, o którym mowa w art. 36a ust. 5 tej ustawy. Zatem, niezależnie nawet od dobrych intencji organu prowadzącego, w sposób istotny naruszył przepis obowiązującego prawa oświatowego. Zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego również nie mogły doprowadzić do podważenia prawidłowości podjętego aktu nadzoru. Wojewoda wskazał przepis prawa, który został zdaniem organu nadzoru istotnie naruszony w wyeliminowanym rozstrzygnięciu nadzorczym. Z treści uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego wynika też, w jaki sposób organ rozumie przepis art. 36a ust. 4a ustawy o systemie oświaty. Dodać należy, iż w uzasadnieniu aktu nadzoru organ nie wyraził stanowiska, iż powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora szkoły może nastąpić tylko jeden raz, jak to podniesiono w skardze. Zatem uzasadnienie prawne rozstrzygnięcia nadzorczego odpowiada wymogom wskazanym w art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. W sprawie doszło wprawdzie do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. i art. 61 § 4 k.p.a., które mają w sprawie zastosowanie ze względu na treść art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez zawiadomienie organu Gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego już po wydaniu rozstrzygnięcia nadzorczego - zawiadomienie zostało doręczone na dzień przed doręczeniem rozstrzygnięcia nadzorczego. Takie działanie organu nadzoru doprowadziło do wydania aktu nadzorczego przed ewentualnym wypowiedzeniem się przez Wójta Gminy w sprawie, przed wskazaniem argumentów przemawiających za zgodnością z prawem zakwestionowanego zarządzenia i pozostawieniem go w obrocie prawnym. Trzeba jednakże pamiętać, że wadliwość związana z zawiadomieniem gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego nie zawsze będzie powodowała wadliwość rozstrzygnięcia nadzorczego. Nawet jednoczesne doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania wraz z rozstrzygnięciem nadzorczym nie powoduje samo w sobie wadliwości rozstrzygnięcia nadzorczego. Dopiero ocena, iż uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, uzasadnia jego uchylenie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 czerwca 2008 r., LEX nr 511540). Mając na uwadze, że w niniejszej sprawie pomiędzy stronami sporne nie były okoliczności faktyczne, a jedynie interpretacja prawa (strony różnią się w rozumieniu przepisu art. 36a ust. 4a ustawy o systemie oświaty), to uznać należy, iż wspomniane naruszenie prawa procesowego nie mogło mieć istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, bowiem poglądy zaprezentowane przez Wójta Gminy w postępowaniu sądowym, a których nie przedstawił przed wydaniem zaskarżonego aktu nadzoru, nie doprowadziłoby do zmiany stanowiska organu nadzoru, nie miałyby wpływu na treść rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewoda Wielkopolski w zasadzie znał stanowisko organu wykonawczego Gminy co do interpretacji wyżej przywołanego przepisu prawa materialnego, które wynikało z doprowadzenia do sytuacji, w której dwoma kolejnymi zarządzeniami Wójta Gminy powierzono określonej osobie pełnienie obowiązków Dyrektora Przedszkola w B. łącznie na okres 12 miesięcy, co zdaniem organu nadzoru naruszało wyżej wymieniony przepis ustawy o systemie oświaty. Reasumując powyższe stwierdzić należy, iż poprzez powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora przedszkola na podstawie art. 36a ust. 4a ustawy o systemie oświaty na łączny okres przekraczający 6 miesięcy bezspornie nastąpiło istotne naruszenie przepisów prawa stanowiących podstawę prawną podjęcia aktu organu wykonawczego Gminy, bowiem nastąpiło przekroczenie maksymalnego terminu określonego w przepisie prawa materialnego. W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza granic dopuszczalnej ingerencji wyznaczonej w art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. /-/ E. Podrazik /-/ A. Łaskarzewska /-/ W. Batorowicz