II SA/Po 767/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2011r. sprawy ze skargi Gminy L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] 2011 r. Nr [...] w przedmiocie kary za usunięcie drzew bez zezwolenia I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty L. z dnia [...] 2011r. Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz skarżącej Gminy L. kwotę 8.818,- zł (osiem tysięcy osiemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] 2011 r. Starosta L., na podstawie art. 88 ust. 1 pkt. 2 , art. 89 ust. 1 i 3 oraz art. 85 ust. 1 i 7 w związku z art 90 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zmianami), § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 września 2004 r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za zniszczenie terenów zieleni, zadrzewień albo drzew lub krzewów (Dz. U nr 219 ,poz. 2229), załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz. U. z 2004 r. Nr 228, poz. 2306), obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 15 października 2010 r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz kar za zniszczenie zieleni na rok 2011 (M.P. Nr 76, poz. 954) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zmianami) wymierzył Gminie L. - Urzędowi Gminy L.administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł za usunięcie 58 drzew z terenu działki nr [...] w miejscowości L. (park wiejski) bez wymaganego zezwolenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Starosta wyjaśnił, iż wnioskiem z dnia 14 marca 2011 r. G. S. działający z upoważnienia Wójta Gminy L. wystąpił o wydanie zgody na usunięcie 58 drzew z terenu działki nr [...] w L. w tym o usuniecie: - 35 drzew z gatunku robinia akacjowa(8+12+15)o obwodach pni wynoszących: 30, 135, 42, 39, 45, 68, 43, 45, 120, 22, 32, 35, 29, 28, 23, 33, 33, 29, 45, 89, 15, 24, 22, 16, 25, 32, 35, 29, 28, 23, 33, 42, 13, 85, 101 cm * 10 drzew z gatunku jesion wyniosły o obwodach pni wynoszących: 12, 85, 145, 110, 112, 41, 10, 28, 32, 69 centymetrów * 3 drzew z gatunku lipa drobnokwiatowa o obwodach pni wynoszących: 89, 100, 98 cm * 4 drzew z gatunku topola o obwodach pni wynoszących: 112, 145, 128, 150 cm * 6 drzew z gatunku olcha o obwodach pni wynoszących : 85, 72, 64, 29, 29, 98 cm. Organ wyjaśnił, iż wniosek dotyczył również jednego drzewa z gatunku dąb o obwodzie pnia 210 cm rosnącego na działce [...], które to wyłączono do oddzielnego postępowania. Dalej organ wskazał, iż w trakcie wizji lokalnej na działce nr 105/14, w dniu 7 kwietnia 2011 r. przy udziale przedstawiciela Urzędu Gminy L. oraz przedstawicieli Starostwa Powiatowego w L., stwierdzono wycięte drzewa w ilości 58 szt. Ich lokalizacja, prawdopodobne gatunki oraz obwody pni wskazywały, że mogły to być drzewa ujęte we wniosku Wójta Gminy L. z dnia 14 marca 2011 r. Bezpośrednio po wizji lokalnej doszło do spotkania w Urzędzie Gminy L., na którym Wójt Gminy L. oświadczył, że drzewa na działce [...] wycięto na zlecenie Urzędu Gminy L. i są to te same drzewa co wykazane we wniosku o usunięcie drzew. W pismach z dnia 14 kwietnia i 21 kwietnia 2011 r. Zastępca Wójta Gminy L. wyjaśnił, iż drzewa zostały usunięte pomiędzy 18 a 30 marca 2011 r. z uwagi na zły stan zdrowotny drzew i konieczność zapewnieniu bezpieczeństwa ludziom i mieniu. W ocenie Starosty, w tej sytuacji zasadnym było o wymierzenie kary za usunięcie drzew bez zezwolenia, gdyż Wójt Gminy L. przyznał się do usunięcia drzew wymienionych we wniosku z dnia 14 marca 2011 r. na działce [...] w L. (park wiejski) bez wymaganego zezwolenia. Zdaniem organu nie ma też podstaw prawnych do złagodzenia kary ze względu na powody podane w wyjaśnieniach Wójta Gminy L.. Ustawodawca nie przewidział w takiej sytuacji możliwości złagodzenia kary. Na podstawie ww. wniosku z dnia 14 marca 2011 r. i z oświadczeń Wójta Gminy L. zawartych w protokole z dnia 12 kwietnia 2011 r. Starosta ustalił, iż doszło do usunięcia bez wymaganego zezwolenia 58 wymienionych w wniosku drzewa: - 35 drzew z gatunku robinia akacjowa (grochodrzew) o obwodach pni: 1 drzewo - 13 cm, 1 drzewo - 15 cm ,1 drzewo - 16 cm, 2 drzewa - 22 cm, 2 drzewa - 23 cm, 1 drzewo - 24 cm, 1 drzewo - 25 cm, 2 drzewa - 28 cm, 3 drzewa - 29 cm, 1 drzewo - 30 cm, 2 drzewa - 32 cm, 3 drzewa - 33 cm, 2 drzewa - 35 cm, 1 drzewo - 39 cm, 2 drzewa - 42 cm, 1 drzewo - 43 cm, 3 drzewa - 45 cm,1 drzewo - 68 cm, 1 drzewo - 85 cm, 1 drzewo - 89 cm, 1 drzewo - 101 cm ,1 drzewo - 120 cm, 1 drzewo - 135 cm; - 10 drzew z gatunku jesion wyniosły o obwodach pni: 1 drzewo -10 cm, 1 drzewo -12 cm, 1 drzewo - 28 cm, 1 drzewo - 32 cm, 1 drzewo - 41 cm, 1 drzewo - 69 cm, 1 drzewo - 85 cm, 1 drzewo -110cm, 1 drzewo -112 cm, 1 drzewo - 145 cm - 3 drzewa z gatunku lipa drobnokwiatowa o obwodach pni : 1 drzewo - 89 cm, 1 drzewo - 98 cm ,1 drzewo -100 cm; - 4 drzewa z gatunku topola o obwodach pni : 1 drzewo - 112 cm, 1 drzewo - 128 cm, 1 drzewo - 145 cm ,1 drzewo -150 cm; - 6 drzew z gatunku olcha o obwodach pni : 1 drzewo - 29 cm, 1 drzewo - 64 cm,1 drzewo - 72 cm, 1 drzewo - 85 cm, 1 drzewo - 98 cm oraz 1 drzewo - 26 cm. Wobec powyższego organ orzekł o wymierzeniu kary pieniężnej. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Wójt Gminy L. podnosząc, iż usuniecie drzew bez uzyskania zgody właściwego organu nastąpiło z uwagi na bardzo zły stan tych drzew, które zagrażały bezpieczeństwu ludzi i mienia. Wycięte drzewa stwarzały realne zagrożenie dla biegnącej przez park linii wysokiego napięcia. Ponadto podniesiono, że Starosta nie dopełnił obowiązku przeprowadzenia na przedmiotowej działce wizji lokalnej, podczas której należy dokonać inwentaryzacji ściętych drzew pod względem gatunkowym, ilościowym i co do ich obwodów. W rzeczywistości usunięto 48 drzew a nie 58 i tym samym w zaskarżonej decyzji znalazły się gatunki, które nie zostały usunięte co wpływa na wysokość kary. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., decyzją z dnia 27 czerwca 2011 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Starosty L.. W uzasadnieniu rozstrzygniecie Kolegium stwierdziło, iż decyzje w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia mają charakter decyzji związanych tzn. uznanie organu ograniczone jest jedynie do etapu wyprowadzenia wniosków z określonego stanu faktycznego sprawy. Wystarczającą przesłanką nałożenia kary jest brak zezwolenia czyli zgody właściwego organu na usunięcie drzew. Zarzuty dotyczące braku przeprowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia stanu zdrowotnego usuniętych bez zezwolenia drzew nie mają znaczenia prawnego dla orzeczenia w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 88 ust. 1 pkt 2 cyt. wyżej ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Dalej organ odwoławczy podniósł, iż przypadki, w których usunięcie drzewa nie wymaga zezwolenia, wymienione są enumeratywnie w art. 83 ust. 6 ustawy. Jest to katalog zamknięty, stanowiący listę wyjątków od zasady wprowadzającej obowiązek uzyskania zezwolenia na usuwanie drzew i krzewów. Kwestia stwarzania przez drzewo zagrożenia dla otoczenia nie może być traktowane jako "wyjątek o innym charakterze" niż wskazane w powołanym przepisie. Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody nie zawiera także przepisów o stanie wyższej konieczności wyłączających bezprawność deliktu administracyjnego polegającego na usunięciu drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia. Nie można więc usprawiedliwiać takiego działania stanem wyższej konieczności. Kolegium wskazało, że obumarcie drzewa może, co najwyżej stanowić uzasadnienie wniosku o wydanie zezwolenia na usunięcie takiego drzewa, lecz nie może usprawiedliwiać samowolnego działania osoby dokonującej wycięcia drzewa. Kwestia stanu drzewa (obumarcia) może mieć znaczenie przy naliczaniu opłaty za usunięcie drzewa (art. 84-86 ustawy o ochronie przyrody), ale nie przy wymierzaniu kary administracyjnej. Odnosząc się co zarzutów dotyczących nieprawidłowości w toku przeprowadzonych oględzin, Kolegium zauważyło, iż z protokołu wizji wynika, że uczestniczyli w niej przedstawiciele Gminy L., którzy podpisali protokół bez zastrzeżeń. Nie zakwestionowano zatem również liczby wyciętych drzew, a Wójt Gminy wręcz wprost potwierdził do protokołu, że są to te same drzewa, o których wycięcie wnioskowano. Wójt Gminy oraz jego zastępca nie wnieśli również żadnych uwag do projektu zaskarżonej decyzji, z którym zapoznali się w siedzibie Starostwa Powiatowego w L. w dniu 10 maja 2011 r. na okoliczność czego została sporządzona notatka służbowa znajdująca się w aktach sprawy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wywiodła Gmina L. zarzucając naruszenie art. 7 kpa, poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Strona skarżąca podniosła, iż naruszenie prawdy obiektywnej polegało na nieprawidłowym dokonaniu czynności oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji na działkach [...] i [...]. Oględziny te były pobieżne, nie dokonano dokładnego ustalenia ilości ściętych drzew, ich rodzaju i gatunku. Nie dokonano pomiarów obwodów pni. Organy nie zweryfikowały w żaden sposób danych podanych we wniosku Wójta Gminy L. z dnia 14 marca 2011 r. Strona skarżąca kwestionuje ilość rzeczywiście usuniętych drzew co powoduje konieczność dokonania ustaleń co do gatunku, rodzaju i wielkości faktycznie usuniętych drzew. Skarżąca podniosła także, iż Starosta nie zakończył do tej pory postępowania wszczętego w związku z wnioskiem Gminy L. z dnia 14 marca 2011 r. o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew. Natomiast zaskarżona decyzja winna stanowić zakończenie postępowania, wszczętego urzędu w sprawie nałożenia kary za usunięcie drzew bez zezwolenia. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 12 października 2011 r. pełnomocnik strony skarżącej podniosła, iż dokonane oględziny zostały przeprowadzone w ramach postępowania o wydanie zgody na wycinkę drzew, a nie postępowania w sprawie wycinki drzew bez stosownego zezwolenia. Tym samym w tym drugim postępowaniu nie został przeprowadzony jakikolwiek dowód a organy orzekając o nałożeniu kary oparły się jedynie o nierzetelnych dowodach przeprowadzonych w postępowaniu o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, zważył co następuje. Skarga okazała się zasadna. Po rozpatrzeniu niniejszej sprawie Sąd stwierdził, iż zaszły przesłanki do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej: p.p.s.a.), bowiem w toku postępowania administracyjnego, iż zostały naruszone przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2009r, nr 151, poz. 1220 ze zm.), usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić z zastrzeżeniem ustępu 2 i 2a po uzyskaniu zezwolenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości. Zgodnie z art. 90 powołanej ustawy w przypadku usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości będącej własnością gminy organem właściwym do wydania zezwolenia będzie starosta. Zgodnie natomiast z art. 88 ust. 1 i 2 w zw. z art. 85 ust. 1 i art. 90 ustawy o ochronie przyrody starosta wymierza administracyjną karę pieniężną za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia, przy czym wysokość wymienionej kary uzależniona jest od obwodu pnia oraz rodzaju i gatunku drzewa. W tym miejscu należy podkreślić, że postępowanie administracyjne w sprawach, w których w stosunku do strony tego postępowania znajduje zastosowanie sankcja o charakterze karnym, winno przeprowadzane być wyjątkowo starannie i ze szczególną dbałością w zakresie postępowania dowodowego mającego służyć realizacji zasady prawdy obiektywnej - art. 7 kpa. (por. wyroki: WSA w Warszawie z dnia 31 marca 2008 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2254/07 i WSA w Poznaniu z dnia 25 października 2011 r. o sygn. akt IV SA/Po 786/11 dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Aby zagwarantować przeprowadzenie dokładnego postępowania wyjaśniającego w postępowaniu o nałożenie kary za usuniecie drzew lub krzewów bez stosownego zezwolenia, prawodawca przewidział obowiązek przeprowadzenia oględzin w toku których stwierdza się usunięcie drzew lub krzewów bez zezwolenia i z których to oględzin sporządzony jest protokół - § 2 ust. 1 rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 22 września 2004 r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za zniszczenie terenów zieleni, zadrzewień albo drzew lub krzewów (Dz. U. z dnia 8 października 2004 r.). W protokole tym powinny się znaleźć m.in. ustalenia merytoryczne dotyczące rodzaju i gatunku usuniętego lub zniszczonego drzewa, obwodu pnia drzewa lub wielkości powierzchni pokrytej krzewami albo wielkości zniszczonych terenów zieleni, daty usunięcia lub zniszczenia, przyczyny usunięcia lub zniszczenia (§ 2 ust 2 powołanego rozporządzenia). Dokonane w toku wyżej opisanych oględzin ustalenia i zawarte w protokole stanowią podstawę do nałożenia kary pieniężnej. Tym samym ocena prawidłowości czynności przeprowadzonych w czasie oględzin oraz ich odzwierciedlenia w protokole rzutuje bezpośrednio a ocenę prawidłowości decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej za usuniecie drzew lub krzewów. Jak wynika z zgromadzonego w sprawie materiału w dniu 7 kwietnia 2011 r. pracownicy Stosowa Powiatowego w L. przy udziale pracownika Urzędu Gminu L. przeprowadzili oględziny działki nr [...] i [...]. W toku wizji, ustalono, iż na działce [...]wycięto drzewa w ilości 58 sztuk. Okoliczność tą (ilość wyciętych drzew) potwierdził swoim podpisem na protokole z dnia 12 kwietnia 2011 r. zarówno obecny pracownik Urzędu Gminy jak i Wójt Gminy L. oraz jego zastępca. Tym samym okoliczność co do ilości faktycznie wyciętych drzew została, w ocenie Sądu, niewątpliwie prawidłowo ustalona. Zastrzeżenia Sądu dotyczą jednak braków protokołu oględzin, z którego nie wynika czy w toku wizji ustalono jakie gatunki drzew zostały ścięte oraz ile wynosiły obwody ich pni w oraz w jakim te drzewa były wieku. W tym miejscu należy podkreślić, iż zgodnie z treścią art. 83 ust. 6 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody zezwolenia nie wymaga usunięcie drzew i krzewów, których wiek nie przekracza 10 lat, a zatem ustalenie wieku ściętych drzew jest okoliczności istotną w postępowaniu dot. wymierzenia kary za usuniecie drzew bez zezwolenia. Organy administracji swoje ustalenia co do gatunku i ilości drzew poszczególnych gatunków oraz objętości pni ściętych drzew oparły na danych zawartych wniosku Wójta Gminy L. z dnia 14 marca 2011 r. W ocenie Sądu zwartych w tym wniosku danych, nawet pomimo potwierdzenia przez Wójta w protokole z oględzin, iż wycięto dokładnie te same drzewa, które wymieniono w wniosku, nie można tratować na równi z ustaleniami protokołu sporządzanego na podstawie § 2 ust 2 rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 22 września 2004 r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za zniszczenie terenów zieleni. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż wniosek z 14 marca 2011 r. nie został sporządzony przez organ właściwy, w tym postępowaniu do wydania decyzji o nałożeniu kary z tytułu wycięcia drzew bez zezwolenia, a zawarte w nim informacje nie zostały w żaden sposób zweryfikowane. Nic nie wiadomo także o przygotowaniu i wiedzy osoby, która przygotowała dane dot. drzew do wniosku, w szczególności wiedzy z zakresu dendrologii. Nie zweryfikowano czy osoba ta właściwie dokonała ustaleń co do gatunków drzew i średnicy. Wniosek pochodzi od strony, która teoretycznie może mieć interes faktyczny w zamieszczeniu w nim niepełnych danych, które wpływają na wysokość opłaty za usuniecie drzew, a pośrednio na wysokość wymierzenia kary za usuniecie drzew bez pozwolenia. Ponadto we wniosku nie wskazano wieku drzew, które mają być usunięte, a zatem nie można stwierdzić, czy wszystkich te drzewa były w wieku powyżej 10 lat co wymagało wydania stosownego zezowanie na ich wycięcie. W przypadku, gdyby wśród usuniętych drzew znajdowały się osobniki w wieku nieprzekraczającym 10 lat to brak byłoby podstaw do naliczenia kary za ich ścięcie (art. 88 ust 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust 6 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody). Dalej Sąd zauważył, iż w ww. wniosku z dnia 14 marca 2011 r. Wójt Gminy L. wskazał do usunięcia 6 drzew gatunku olcha podając średnicę pnia tylko 5 drzew tego gatunku (85, 72, 64, 29 i 98 cm). Natomiast w decyzji z dnia 10 maja 2011 r. Starosta L. naliczył karę m.in. za wycięcie 6 drzew gatunku olcha o obwodzie pnia 85, 72, 64, 29 i 98 i 26 cm, nie wyjaśniając na jakiej podstawie ustalił obwód pnia ostatniego z tych drzew (26 cm). W aktach sprawy, a w szczególności w protokole z dnia 12 kwietnia 2011 r., brak jakiegokolwiek wzmianki o okolicznościach przeprowadzania pomiaru obwodu pnia tego drzewa. Wyżej wskazane uchybienia w przeprowadzonym postępowaniu stanowią naruszenia art. 7 i 77 § 1 kpa oraz § 2 ust. 2 rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 22 września 2004 r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za zniszczenie terenów zieleni w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji konieczne okazało się uchylenie zaskarżonej decyzji. Przy ponownym rozpoznawaniu Starosta winien ponownie dokonać oględzin działki nr [...]w trakcie, których zostaną dokonane w szczególności ustalenia dotyczące rodzajów i gatunków usuniętych drzew, obwodu ich pni oraz ich wieku. Ustalenia te winny znaleźć odzwierciedlenie w protokole z oględzin. W ocenie Sądu oględziny te powinny zostać przeprowadzone przez osobę mogącą się wykazać wiedzą specjalistyczną w dziedzinie dendrologii, wystarczającą do dokonania wyżej określonych ustaleń. Dopiero w ten sposób uzyskane dane pozwolą organowi na wydanie orzeczenia w sprawie nałożenia kary za usunięcie bez pozwolenia drzew na działce nr [...] w L.. O kosztach postępowania, w tym o kosztach zastępstwa procesowego, Sąd orzekł w pkt II wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 przywołanej ustawy p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) natomiast o wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono w pkt. III sentencji wyroku w oparciu o art. 152 p.p.s.a.