II SA/Po 768/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2012 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2011 r. Nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Wnioskiem z dnia 21 czerwca 2011 r. M. L. zwrócił się do Miejsko Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad żoną E. L.. Do wniosku dołączył odpis z orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia 7 czerwca 2011 r. zaliczającego E. L. do osób całkowicie niezdolnych do pracy i samodzielnej egzystencji do dnia 30 czerwca 2016 r. Wnioskodawcza złożył też oświadczenie, że jest jedyną osobą mogącą zapewnić żonie opiekę, bowiem E. L. nie ma żadnych krewnych w linii prostej, którzy mogliby sprawować nad nią opiekę. Po rozpatrzeniu wniosku, Kierownik MGOPS w K. decyzją z dnia [...] 2011 r. Nr [...] odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia podał m.in. art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), zgodnie z którym przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest wykluczone na osobę pozostającą w związku małżeńskim. Jednocześnie organ uznał, iż sytuacja E. L. jest trudna i wyjątkowa, bowiem nie ma nikogo bliskiego, któ mógłby jej pomóc. M. L. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, w którym podniósł, iż przyjęcie, że osoba pozostająca w związku małżeńskim nie ma prawa do świadczenia pielęgnacyjnego prowadzi do sytuacji, że dopiero rozwiedzenie się małżonków może doprowadzić do przyznania tego rodzaju świadczenia. Odwołujący raz jeszcze zaznaczył, że jego żona obecnie jest osobą potrzebującą pomocy i tylko wnioskodawca – jej mąż, jako jedyna bliska osoba, może tej pomocy jej udzielić. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] 2011 r. Nr [...] działając na podstawie art. 17 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 138 § 2 kpa uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie wskazało, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje m.in. innym osobom, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kolegium zaznaczyło, że E. L. posiada orzeczenie lekarza orzecznika ZUS, iż jest całkowicie niezdolna do pracy i do samodzielnej egzystencji do 30 czerwca 2016 r. Organ odwoławczy ustosunkowując się do faktu, iż organ I instancji oparł swe rozstrzygnięcie na przepisie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych uwzględnił treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. P 27/07, który stwierdzono niezgodność art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych z art. 32 Konstytucji RP w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny. Kolegium wskazało, że aktualnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, zgodnie z którym obowiązek sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny oznacza nie tylko objęcie opieką dzieci przez rodziców, rodziców przez dzieci, ale także małżonka przez drugiego małżonka. Akta sprawy potwierdzają, ze E. L. – żona wnioskodawcy M. L. została uznana za osobę niezdolną do pracy i samodzielnej egzystencji i dlatego wymaga stałej opieki. Zdaniem Kolegium na organie ciąży obowiązek ustalenia stanu faktycznego i ocena, czy osoba wnioskująca o świadczenie pielęgnacyjne jest w stanie sprawować stałą opiekę nad niepełnosprawną żoną i z tego tytułu otrzymywać świadczenie pielęgnacyjne. Zaś fakt pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim z wnioskodawcą nie może stanowić podstawy do odmowy świadczenia pielęgnacyjnego. M. L. wniósł skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K.. Podniósł, iż z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że świadczenie pielęgnacyjne mu się należy, a tymczasem organ odwoławczy przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem skarżącego przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji było wadliwe. W odpowiedzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi, wskazując, że podstawą odmowy świadczenia może być stwierdzenie przez organ I instancji, że wnioskodawca nie sprawuje lub nie jest w stanie sprawować opieki nad osobą niepełnosprawną. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny, stosownie do przysługujących mu kompetencji określonych w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie w aspekcie jej zgodności z prawem i może decyzję taką uchylić, gdy narusza ona prawo materialne lub procesowe w stopniu, mającym wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej jako: p.p.s.a.). Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z tym przepisem, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd może uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które podnosi strona w skardze. W niniejszej sprawie skarżący wystąpiła z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad żoną (zaliczoną do osób całkowicie niezdolnych do pracy i samodzielnej egzystencji). Organ I instancji odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia wskazując, iż wyłącznym powodem odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest fakt pozostawania E. L. (osoby wymagająca opieki) w związku małżeńskim. Z kolei organ odwoławczy zakwestionował stosowanie literalnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych z uwagi na stanowisko aktualnie prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, które uwzględnia treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego 18 lipca 2008 r. P 27/07. Kolegium w świetle tego stwierdziło, że nie można odmówić przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na fakt pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim. Jednocześnie organ II instancji przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując, że wymaga ustalenia stan faktyczny i ocena, czy skarżący jest w stanie sprawować stałą opiekę nad niepełnosprawną żoną i z tego tytułu otrzymywać świadczenie pielęgnacyjne. W pierwszej kolejności zważyć należy, iż Sąd podziela stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. co do niedopuszczalności stosowania literalnej wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, która prowadzi do wyłączenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Zważyć należy, iż przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych korespondował z poprzednim brzmieniem art. 17 ust. 1 powołanej ustawy, który przewidywał, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługiwało matce lub ojcu dziecka albo opiekunowi faktycznemu dziecka. Jak zauważył NSA w wyroku z dnia 26 kwietnia 2010 r. (sygn. akt I OSK 61/10, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) taka regulacja związana była z faktem, że obowiązek alimentacyjny rodziców względem dziecka, zgodnie z art. 133 § 1 i 2 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (dalej: k.r.o.) istnieje do czasu, w którym dziecko jest już w stanie utrzymać się samodzielnie (chyba, że pozostaje w niedostatku). Obowiązek natomiast alimentacyjny między małżonkami, a nawet obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa, wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka (art. 130 k.r.o.). Z tego powodu ustawodawca ustalił, iż zawarcie związku małżeńskiego przez osobę wymagającą opieki powodowało, że rodzice dziecka, tracąc - z tą chwilą - obowiązek alimentacyjny względem niego, tracili jednocześnie prawo do pobierania na nie świadczenia pielęgnacyjnego. Obowiązek opieki nad taką osobą przechodził bowiem na współmałżonka, który - z mocy art. 27 k.r.o. - miał od tego momentu m.in. obowiązek zaspakajania potrzeb nowopowstałej rodziny. Zatem oba omawiane przepisy były ze sobą powiązane. Jednakże, jak dostrzegł to organ odwoławczy, wyrokiem z dnia 18 lipca 2008 r. (sygn. akt P 27/07, publ. OTK-A 2008/6/107) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwiał nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż w art. 17 ust. 1 cytowanej ustawy mamy do czynienia z pominięciem legislacyjnym, zawężającym w sposób niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP krąg osób uprawnionych do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż ustawodawca pominął możliwość nabycia prawa do świadczenia przez osoby rezygnujące z aktywności zawodowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, wobec którego obciążone jest obowiązkiem alimentacyjnym. Przypisując znaczenie usankcjonowanemu prawnie obowiązkowi alimentacyjnemu, Trybunał uznał, iż skoro członek rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków zarówno prawnych, jak i moralnych wobec chorego krewnego, co wymaga rezygnacji z zarobkowania, to osoba ta winna otrzymać od Państwa odpowiednie wsparcie. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego wybranie spośród osób zobowiązanych do alimentacji jedynie rodziców i przyznanie wyłącznie tej grupie prawa do świadczenia narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno - ekonomicznym, lecz odnoszącą się do społecznego poczucia sprawiedliwości, godząc dodatkowo w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną, wyrażone w art. 18 Konstytucji RP. Ponadto wskazując na wyrok z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt P 23/05, Trybunał zwrócił uwagę, iż świadczenie pielęgnacyjne nie tylko stanowi formę wsparcia rodziny pozostającej w trudnej sytuacji materialnej i faktycznej, ale również zdejmuje z Państwa i jego organów obowiązek zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w formach zorganizowanych, zinstytucjonalizowanych. Na skutek tego wyroku przepisem art. 1 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 233, poz. 1456) zmieniono przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który obecnie przewiduje, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami k.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka (w tym ostatnim przypadku z zastrzeżeniami jak poprzednio). Należy jednak zważyć, iż literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 17 ust. 1 tej ustawy nie czyni zadość wywodom zawartym w cytowanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego odnoszącym się do nakazu właściwego odczytywania i stosowania treści art. 17 ust. 1 wskazanej ustawy. Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2a tej ustawy musi zatem być - zdaniem Sądu - odczytywane przez pryzmat przepisu art. 17 ust. 1. Jeżeli bowiem prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne wywodzi się z istnienia obowiązku alimentacyjnego, to literalne odczytywanie normy art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych niweczyłoby skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do osób pozostających w związku małżeńskim. Nieuprawniona jest zatem taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2a w związku z art. 17 ust 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w myśl której osoba sprawująca opiekę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w art. 128 k.r.o., traci prawo do świadczenia z uwagi na fakt pozostawania osoby, nad którą sprawuje opiekę w związku małżeńskim (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 11 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 60/09; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1699/09; wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 115/10; wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 723/09 oraz I OSK 722/09; orzeczenia dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd, iż fakt pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim nie wyklucza możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego uzyskał aprobatę w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 czerwca 2010 r. (sygn. akt P 38/09). Wprawdzie Trybunał umorzył postępowanie dotyczące pytania prawnego jednego z sądów w tym zakresie, ale właśnie z uwagi między innymi na utrwaloną i jednolitą praktykę interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W uzasadnieniu postanowienia Trybunału powołano bowiem szereg orzeczeń sądów administracyjnych wskazując, iż wychodzi to naprzeciw wątpliwościom konstytucyjnym dotyczącym zadanego pytania prawnego. Trybunał wskazał przy tym, iż sądy administracyjne przyznały pierwszeństwo wykładni celowościowej i systemowej nad wykładnią językową uznając, iż pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie powinno stanowić przesłanki odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Trybunał podzielił pogląd, iż stosowanie wykładni językowej powyższego przepisu jest niedopuszczalne, gdyż pozostaje w sprzeczności z podstawowymi wartościami konstytucyjnymi takimi, jak ochrona małżeństwa i dobra rodziny - art. 18 i art. 71 Konstytucji RP oraz równości wobec prawa - art. 32 Konstytucji RP. Zatem stosując wskazany przepis należy przyznać pierwszeństwo wykładni celowościowej i systemowej nad wykładnią językową. Reasumując, rację miało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., stwierdzając, iż w powstałym na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. o sygn. akt P 27/07 stanie prawnym okoliczność, iż skarżący sprawuje opiekę nad żoną nie stanowi podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Niemniej jednak w ocenie Sądu organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 136 kpa poprzez ich niezastosowanie i art.138 § 2 kpa poprzez jego zastosowanie i uznanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Naruszenia te, jako naruszenia przepisów postępowania, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Zważyć należy, iż zgodnie z treścią art. 138 § 1 kpa organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Przepis art. 138 § 2 kpa stanowi zaś, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Analizując treść powołanych przepisów należy stwierdzić, iż zasadniczo w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien stosować rozstrzygnięcia określone w art. 138 § 1 kpa. Przepis art. 138 § 2 kpa pozwala bowiem organowi odwoławczemu na wydanie decyzji kasacyjnej (uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia) jedynie wówczas, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Należy przy tym mieć na uwadze, że rozważając, czy w sprawie nie powinno się wydać rozstrzygnięcia określonego w art. 138 § 2 kpa organ powinien mieć też na uwadze przepis art. 136 kpa, który upoważnia organ odwoławczy do przeprowadzenia na wniosek strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenie przeprowadzenie tego postępowania organowi I instancji. Reasumując, przyjąć należy, iż decyzja kasacyjna może być wydana tylko wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadzone przez tenże organ postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do rozstrzygnięcie sprawy i brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 kpa. Przesłanką taką nie jest zaś konieczność ponownego dokonania oceny prawnej przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego, czy też uzupełnienia w nieznacznym zakresie postępowania dowodowego. W ocenie Sądu, Kolegium posiadało przesłanki, by wydać decyzję reformatoryjną (orzekającą co do istoty sprawy). Po pierwsze nie budziła wątpliwości kwestia, że E. L. jest osobą całkowicie niezdolną do pracy i samodzielnej egzystencji. Ponadto, z przedłożonych przez skarżącego organowi I instancji oświadczeń, złożonych pod groźbą odpowiedzialności karnej, wynika, że E. L. nie ma żadnych krewnych w linii prostej, którzy mogliby sprawować nad nią opiekę, a jedyną osobą, która opiekę tę może sprawować jest jej mąż M. L. Jedyną zatem okolicznością, która wymagała ustalenia było stwierdzenie, czy skarżący jest w stanie wykonywać pracę zarobkową, której nie podejmuje lub z której rezygnuje ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawną żoną. W konsekwencji zaś, czy spełnia przesłanki do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Sądu kwestię tę organ odwoławczy mógł ustalić kierując się przepisem art. 136 kpa. Uchylenie zaś decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, wobec szczególnego charakteru przedmiotu rozstrzygnięcia (świadczenie, które ma zapewnić pomoc osobie trwale niezdolnej do pracy i samodzielnej egzystencji), nie tylko narusza przepis art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 kpa, lecz również prowadzi do niepotrzebnego przedłużania postępowania i kłóci się z zasadą szybkości i prostoty postępowania określonej w art. 12 § 1 kpa. Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I. sentencji wyroku. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono zaś na podstawie art. 152 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium – mając na uwadze treść art. 153 p.p.s.a. – uwzględni ocenę prawną i wytyczne zawarte w niniejszym uzasadnieniu wyroku.