II SA/Po 769/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi E. M. reprezentowanej przez kuratora M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie zwrotu należności i odsetek z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego oddala skargę Decyzją z (...) grudnia 2013 r., nr (...), Burmistrz Miasta L., działając w oparciu o przepis art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 07 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1228) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej jako "K.p.a.", orzekł o obowiązku zwrotu świadczeń z funduszu alimentacyjnego otrzymanych przez Z. M. w okresie od (...) października 2011 r. do (...) września 2012 r. w łącznej wysokości (...) zł, wraz z odsetkami ustawowymi. W toku tego postępowania nieznanego z miejsca pobytu uczestnika postępowania E. M. reprezentował, ustanowiony postanowieniem Sądu Rejonowego, kurator w osobie M. K. Pismem z (...) grudnia 2013 r. kurator M. K. złożyła wniosek o przyznanie jej wynagrodzenia z tytułu wykonanych jako kuratora dla osoby nieznanej z miejsca pobytu czynności, a także o przyznanie zwrotu poniesionych wydatków. Datowanym na ten sam dzień pismem kurator M. K. wniosła odwołanie od decyzji z dnia (...) grudnia 2013 r., kwestionując brak orzeczenia przez organ I instancji o kosztach postępowania administracyjnego, w tym o wynagrodzeniu kuratora dla osoby nieznanej z miejsca pobytu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z (...) kwietnia 2014 r., nr (...), działając w oparciu o przepis art. 138 § 2 K.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium ponownie przeanalizowało kwestię orzeczenia o obowiązku zwrotu należności otrzymanych przez Z. M. świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Odnosząc się do zarzutów dotyczących braku orzeczenia co do kosztów postępowania, organ II instancji wyjaśnił, że stosownie do treści art. 263 § 2 K.p.a. do kosztów postępowania można zaliczyć jedynie koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy. W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do ustalenia wynagrodzenia kuratora, bo choć jego ustanowienie było konieczne, to jednak charakter sprawy, stopień jej skomplikowania oraz czynności podjęte przez kuratora nie dawały podstaw do zasądzenia kuratorowi wynagrodzenia. Podkreślono również, że kurator nie wykazał sposobu, w jaki obliczył wysokość należnego mu wynagrodzenia. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w imieniu E. M. kurator M. K., zarzucając jej naruszenie: art. 264 § 1 K.p.a. zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji pomimo, że decyzja ta nie zawierała postanowienia ustalającego wysokość kosztów postępowania, w tym kosztów wynagrodzenia kuratora; art. 263 § 2 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji pomimo, że w decyzji tej organ I instancji w sposób nieprawidłowy nie uznał, że wynagrodzenie kuratora dla nieznanego z miejsca pobytu należy do "innych kosztów, bezpośrednio związanych z rozstrzygnięciem sprawy"; art. 8 K.p.a poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji; art. 7 K.p.a. poprzez brak uwzględnienia przez organ II instancji interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli; art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie zaskarżonej decyzji; naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez bezkrytyczne zaaprobowanie stanowiska organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Jak wskazuje analiza akt sprawy istota zawisłej przed sądem skargi sprowadza się do ustalenia, czy organy administracji publicznej były zobowiązane do wypłaty wynagrodzenia kuratorowi dla osoby nieobecnej. Rozpoznając powyższe zagadnienie należy na wstępie zauważyć, że Sąd Najwyższy uchwałą z dnia 09 lutego 1989 r., sygn. akt III CZP 117/88, OSNC 1990, Nr 1, poz. 11, stwierdził, iż wynagrodzenie przedstawiciela dla nieobecnej strony postępowania administracyjnego, ustanowionego na wniosek organu administracyjnego zgłoszony na podstawie art. 34 § 1 K.p.a. należy do kosztów postępowania administracyjnego. Sąd Najwyższy wykluczył aby do wynagrodzenia kuratora, będącego przedstawicielem strony w postępowaniu administracyjnym, miały zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 sierpnia 1982 r. w sprawie stawek, warunków przyznawania i wypłaty ryczałtu przysługującego sędziom i pracownikom sądowym za dokonanie oględzin oraz stawek należności kuratorów (Dz. U. Nr 27, poz. 197). W uchwale zauważono również, że rozporządzenie powyżze wydane zostało na podstawie art. 42 ustawy z dnia 13 czerwca 1967 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. Nr 24, poz. 110 ze zm.) i dotyczy kuratorów procesowych. Stąd też do wynagrodzenia takich kuratorów nie ma zastosowania art. 179 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy. On też nie może stanowić podstawy prawnej przyznania przez sąd wynagrodzenia za sprawowanie kurateli przez przedstawiciela strony postępowania administracyjnego ze względu na jej charakter ściśle związany z konkretnym postępowaniem administracyjnym, co uzasadnia traktowanie tego wynagrodzenia w ramach kosztów postępowania administracyjnego, podobnie jak to dzieje się w zakresie wynagrodzenia kuratorów ustanowionych na podstawie art. 143 ustawy Kodeks postępowania cywilnego (por. art. 261 i następne K.p.a.). Przytoczone powyżej orzeczenie reguluje stosunek prawny istniejący między organem administracji i przedstawicielem dla nieobecnej strony. Obowiązkiem przedstawiciela jest reprezentowanie osoby nieznanej z miejsca pobytu, z którym to obowiązkiem wiąże się prawo przedstawiciela do uzyskania wynagrodzenia za podjęte w toku postępowania w obronie interesów strony czynności. Brak jest natomiast w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego zasad przyznawania przedmiotowego wynagrodzenia. Takich zasad nie przewidują również przepisy szczególne. W orzecznictwie podkreślono, iż mimo braku w tym zakresie konkretnych przepisów, w świetle art. 2 Konstytucji RP wykluczyć należy aby takie wynagrodzenie przedstawicielowi wyznaczonemu w trybie art. 34 § 1 K.p.a. nie przysługiwało. Występuje zatem w przepisach K.p.a. luka prawna, która powinna zostać wypełniona. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 października 2006 r., sygn. akt I FSK 93/06, Baza NSA, wskazał, że w demokratycznym państwie prawnym jednostka nie może ponosić ewidentnych błędów i zaniedbań prawodawcy, w tym zwłaszcza takich, które powodują lukę w prawie naruszającą podstawowe zasady porządku konstytucyjnego. Lukę taką w wyjątkowych przypadkach wypełnić można w drodze analogii. Należy zatem odnaleźć w systemie prawa przepisy, które mogłyby stanowić oparcie dla rozstrzygnięcia wniosku przedstawiciela strony ustanowionego na zasadzie art. 34 K.p.a. w drodze analogii. Takimi przepisami mogą być, stosowane jednak tylko odpowiednio, przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 sierpnia 1982 r. w sprawie stawek, warunków przyznawania i wypłaty ryczałtu przysługującego sędziom i pracownikom sądowym za dokonanie oględzin oraz stawek należności kuratorów (Dz. U. Nr 27, poz. 197 ze zm.). Pogląd ten jest tylko pozornie sprzeczny ze stanowiskiem Sądu Najwyższego zawartym w cytowanej wyżej uchwale. Uchwała ta wyklucza bowiem jedynie zastosowanie przepisów rozporządzenia wprost, co determinowałoby właściwość sadu powszechnego, odrzuconą jednoznacznie przez Sąd Najwyższy. Nie uniemożliwia jednak możliwości zastosowania ich przez organ administracji odpowiednio, w drodze analogii - w celu wypełnienia istniejącej luki prawnej. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 grudnia 2013 r., sygn.. I OSK 2748/12, Baza NSA, podzielając powyższe stanowisko i rozważając kwestię formy, w jakiej powinno nastąpić załatwienie wniosku przedstawiciela strony ustanowionego na podstawie art. 34 § 1 K.p.a. zwrócił uwagę, że regulacja art. 264 § 1 K.p.a., (zgodnie z którym jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia), dotyczy innej sytuacji faktycznej. Służy ona bowiem podsumowaniu całości poniesionych w toku postępowania administracyjnego kosztów wymienionych w art. 263 §1 i 2 K.p.a. i rozstrzygnięciu kto i w jakim zakresie koszty te powinien ponieść. Z tym celem skorelowane jest ograniczenie kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia zażalenia na postanowienie oparte na art. 264 § 1 K.p.a. do tych, które zobowiązane są do poniesienia kosztów. Słusznie bowiem ustawodawca stwierdził, że interes prawny w zaskarżeniu postanowienia, którego zasadniczym materialnym skutkiem jest obciążenie strony postępowania obowiązkiem uiszczenia kosztów - przysługuje tylko tej stronie. Jak podkreślił Naczelny sąd Administracyjny w powołanym powyżej orzeczeniu regulacja art. 264 § 1 K.p.a. służy określeniu łącznej wysokości kosztów postępowania i osoby zobowiązanej do ich zapłaty na rzecz organu, a nie do określenia wysokości należności przysługujących jakiejkolwiek osobie od organu administracji. Przyjęcie odmiennego rozumienia art. 264 § 1 K.p.a. i uznanie, że stanowi on podstawę dla wydania postanowienia o przyznaniu wynagrodzenia kuratorowi prowadziłoby do uniemożliwienia skorzystania z kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej takiego postanowienia, które niewątpliwie dotyczy sfery interesów majątkowych osoby ustanowionej przedstawicielem na podstawie art. 34 k.p.a. Wykluczyć należy zatem możliwość przyznania wynagrodzenia przedstawicielowi strony ustanowionemu w trybie art. 34 § 1 K.p.a. na podstawie art. 264 § 1 K.p.a. Relacja między organem i przedstawicielem strony nie pozostaje w bezpośrednim związku z toczącym się postępowaniem administracyjnym. Ma ona wobec niego charakter uboczny, co uwidacznia się szczególnie jaskrawo w okolicznościach niniejszej sprawy, gdzie sprawa dotycząca wynagrodzenia przedstawiciela już po ostatecznym zakończeniu postępowania, w którym został on ustanowiony. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują terminu prekluzyjnego dla złożenia przez przedstawiciela wniosku o przyznanie mu wynagrodzenia. Zatem sam fakt złożenia wniosku po wydaniu decyzji nie uzasadnia odmowy jego uwzględnienia. Gdyby hipotetycznie założyć, iż o wynagrodzeniu przedstawiciela można by orzec w postanowieniu wydanym na podstawie art. 34 § 1 K.p.a. również w takiej sytuacji przedstawiciel pozbawiony by został możliwości poddania tego orzeczenia kontroli instancyjnej. Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera bowiem przepisu zgodnie z którym w sprawie kosztów postępowania wydaje się postanowienie, na które przysługuje zażalenie. Zatem należy wykluczyć także możliwość wydania przez organ administracji postanowienia w tym trybie. Podzielić należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w cytowanym orzeczeniu wydanym w sprawie o sygn. I OSK 2748/12, iż rozstrzygnięcie wniosku przedstawiciela strony ustanowionego na podstawie art. 34 § 1 K.p.a. o przyznanie mu wynagrodzenia nie jest aktem wydanym w trybie postępowania administracyjnego. Dotyczy ono bowiem relacji między organem i osobą trzecią, mającą funkcję jedynie pomocniczą w administracyjnym postępowaniu zasadniczym, prowadzącym do wydania decyzji. Rozstrzygnięcie to nie ma wpływu na prawa stron postępowania administracyjnego i nie dotyczy stosunku prawnego będącego jego przedmiotem. Przedstawiciel ten jest podmiotem niepodporządkowanym służbowo i organizacyjnie organowi administracji, zaś jego rolą jest ochrona interesów strony. Mandat swój czerpie z orzeczenia sądu powszechnego, wskazującego go jako przedstawiciela strony. Jego uprawnienie do uzyskania wynagrodzenia jest nierozerwalnie związane z wykonywaniem powierzonych mu zadań, a zatem rozstrzygnięcie w tym przedmiocie pozostaje w zakresie administracji publicznej. Uprawnienie to wynika, jak wskazano wyżej, z przepisów prawa. Reasumując przyznanie wynagrodzenia przedstawicielowi ustanowionemu w trybie art. 34 § 1 K.p.a. winno nastąpić poprzez wydanie aktu z zakresu administracji publicznej, dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, innego niż decyzja lub postanowienie - o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 powołanej powyżej ustawy, na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt taki (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07). Akt, od czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odróżnia jego sformalizowany charakter, który przejawia się w tym, że przybiera on formę pisma, wykazu itd. Czynność stanowi natomiast takie działanie faktyczne, które wywołuje następstwo w zakresie uprawnień lub obowiązków, jakie przepis wiąże z ich podjęciem (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod. red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego . Warszawa 2011. str. 60). Skoro przyznanie wynagrodzenia przedstawicielowi strony, ustanowionemu w trybie art. 34 §1 K.p.a. stanowi akt z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dotyczący uprawnień wynikających z przepisów prawa, inny niż decyzja lub postanowienie, przedstawiciel taki ma możliwość obrony swych praw w drodze skargi do sądu administracyjnego. Wydanie przedmiotowego aktu z zakresu administracji publicznej winno być poprzedzone wnioskiem przedstawiciela (w niniejszej sprawie kuratora dla osoby nieznanej z miejsca pobytu) o przyznanie stosownego wynagrodzenia. W tym miejscu należy przypomnieć, iż w niniejszej sprawie kurator M. K. taki wniosek skierowała do organu I instancji. Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że niezasadne są zarzuty strony skarżącej wskazujące na naruszenie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., w zw. z art. 263 § 2, art. 264 § 1 K.p.a. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił. Na marginesie powyższych rozważań Sąd zauważa, że reprezentująca nieznaną z miejsca pobytu E. M. kurator M. K. zastosowała się do prawidłowego trybu postępowania, którego przedmiotem jest przyznanie jej należnego wynagrodzenia. Złożyła bowiem, pismem z dnia (...) grudnia 2013 r., stosowny wniosek. Obowiązkiem organu I instancji było rozpoznanie tego wniosku, czego jednak – jak wynika z materiału dowodowego - Burmistrz Miasta L. jeszcze nie uczynił i pozostaje w tym zakresie w zwłoce.