II SA/Po 77/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi L. Ł. na decyzję Wójta Gminy z dnia 30 grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności dowodu osobistego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącego kwotę [...];- zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wójt Gminy (dalej Wójt) decyzją z dnia 30 grudnia 2022 r. nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm. dalej k.p.a.) oraz art. 4 ust.1, art. 29a, 29b, art. 52 ustawy z dnia 6 sierpnia 2010 r. o dowodach osobistych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 671 ze zm. dalej u.d.o.) orzekł o stwierdzeniu nieważności dowodu osobistego [...] wydanego w dniu 03 września 2020 r. na nazwisko L. Ł. (dalej też jako skarżący lub strona). W uzasadnieniu organ wskazał, iż w dniu 21 sierpnia 2020 r. wpłynął, złożony osobiście przez skarżącego, wniosek o wydanie dowodu osobistego. Wniosek otrzymał numer [...] i tego samego dnia został rozpatrzony pozytywnie, a w dniu 3 września 2020 r. skarżący odebrał osobiście dowód osobisty o serii i numerze [...] Podczas ponownej weryfikacji przez organ przedmiotowego wniosku zastrzeżenie wzbudził fakt, że osoba pełnoletnia (data urodzenia: [...]), której obowiązkiem według art. 5 ust.1 u.d.o. jest posiadanie dowodu osobistego, dopiero w 2020 roku po raz pierwszy złożyła wniosek o taki dokument. Dodatkowo organ stwierdził, że nie potwierdzono obywatelstwa p. osoby ubiegającej się o wydanie dowodu osobistego, zgodnie z art. 29a u.d.o. Zgodnie z art. 29b u.d.o. organ gminy w przypadku uzasadnionych wątpliwości co do obywatelstwa osoby, której ma być wydany dowód osobisty, może potwierdzić dane w centralnym rejestrze danych o nadaniu i utracie obywatelstwa p. lub może żądać przedłożenia dokumentu potwierdzającego posiadanie obywatelstwa p.. Mając na uwadze powyższe, w dniu 05 grudnia 2022r. do skarżącego zostało wystosowane wezwanie do przedłożenia dokumentu potwierdzającego obywatelstwo p.. Wnioskodawca, nie przedstawił takiego dokumentu. W powyższych okolicznościach organ uznał, że skarżący podał we wniosku nieprawdziwą informację, iż posiada obywatelstwo p., w związku z czym orzekł o stwierdzeniu nieważności dowodu osobistego. L. Ł. reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika pismem z dnia 29 lipca 2024 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Wójta Gminy z dnia 30 grudnia 2022 r., nr [...], składając jednocześnie wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 27 września 2024 r. sygn. II SA/Po 605/24 skargę odrzucił. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd zwrócił uwagę, że organ skierował przesyłkę zawierającą zawiadomienie o wszczęciu postępowania, jak i wydaną w sprawie decyzję, na nieaktualny adres skarżącego w P. , mimo iż z akt sprawy wynikało, że dysponował już nowym adresem strony w P. . W tej sytuacji nie można było przyjąć, że doszło do skutecznego doręczenia decyzji, co oznacza również, że nie rozpoczął się bieg terminu do wniesienia skargi w niniejszej sprawie. Tym samym skarga była niedopuszczalna i została odrzucona przez Sąd. Następnie organ skierował decyzję na adres Kancelarii pełnomocnika skarżącego ustanowionego w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Decyzja została doręczona w dniu 25 listopada 2024 r. Dochowując terminu L. Ł., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł do tut. Sądu ponownie skargę na decyzję Wójta Gminy z dnia 30 grudnia 2022 roku w przedmiocie stwierdzenia nieważności dowodu osobistego o numerze [...], zaskarżając wskazaną decyzję w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1) obrazę przepisów postępowania, mającą istotny wpływ na jego treść, to jest art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a., a to poprzez brak zawiadomienia skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności dowodu osobistego [...], jak również brak doręczania stronie jakichkolwiek dalszych dokumentów w toku postępowania, wskutek czego skarżący nie miał w ogóle wiedzy o tym, iż jest ono prowadzone, a tym samym nie mógł przedstawiać dowodów i wykazywać okoliczności faktycznych odmiennych od tych, które przyjął organ w wydanej decyzji, w szczególności w zakresie posiadania obywatelstwa p. 2) obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na jego treść, to jest art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., a to poprzez bezpodstawne ustalenie, iż L. Ł. nie jest obywatelem p. , podczas gdy posiada on obywatelstwo RP; 3) obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na jego treść, to jest art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., a to poprzez bezpodstawne uznanie, iż L. Ł. podał we wniosku o wydanie dowodu osobistego nieprawdziwą informację co do faktu posiadania obywatelstwa p., podczas gdy skarżący takie właśnie obywatelstwo posiada. Skarżący wniósł o: 1) przeprowadzenie - na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. - uzupełniającego dowodu z dokumentów w postaci: a) decyzji Wojewody [...] z dnia 9 grudnia 2024 roku ([...]) o potwierdzeniu posiadania obywatelstwa p. - na okoliczność wykazania, iż skarżący posiada obywatelstwo p. b) dokumentów znajdujących się w aktach postępowania prowadzonego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu pod sygnaturą II SA/Po 605/24: wniosku o przywrócenie terminu z dnia 29 lipca 2024 roku, karty konsultacyjnej wizyty lekarskiej z dnia 5 sierpnia 2022 roku, karty konsultacyjnej wizyty lekarskiej z dnia 15 sierpnia 2022 roku, zawiadomienia Sądu Rejonowego [...] w P. w sprawie o sygnaturze III Kd [...] (III K [...]] z dnia 21 września 2022 roku - na okoliczność wykazania, iż korespondencja sporządzana w toku postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji, w tym również sama decyzja Wójta Gminy z dnia 30 grudnia 2022 roku nie była doręczona skarżącemu, albowiem nie wysyłano jej w ogóle na adres zamieszkania skarżącego oraz na okoliczność wykazania, iż decyzja z dnia 30 grudnia 2022 roku została doręczona prawidłowo dopiero w dniu 25 listopada 2024 roku w następstwie zrealizowania przez organ wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ujętych w treści uzasadnienia postanowienia z dnia 27 września 2024 roku; 2) uchylenie w całości decyzji Wójta Gminy z dnia 30 grudnia 2022 roku, 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wywołanych wniesieniem skargi, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego - według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi argumentowano, że skarżący w ogóle nie został zawiadomiony o wszczęciu postępowania administracyjnego dotyczącego stwierdzenia nieważności dowodu osobistego, ani też nie doręczano mu jakichkolwiek dokumentów sporządzonych w jego trakcie. W okresie obejmującym toczące się postępowanie, L. Ł. zamieszkiwał pod adresem: ul. [...], [...] P., tymczasem adres, na który kierowana była przez organ korespondencja - ul. [...], P., nie był aktualnym adresem zamieszkania skarżącego. Organ pozbawił skarżącego prawa do czynnego udziału w sprawie i uniemożliwił mu składanie wniosków dowodowych m.in. na wykazanie faktu posiadania obywatelstwa p., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Do skargi przedłożona została decyzja Wojewody [...] z dnia 9 grudnia 2024 roku ([...]) o potwierdzeniu posiadania obywatelstwa p. przez skarżącego. Odnosząc się do argumentów organu, iż L. Ł. dopiero w sierpniu 2020 roku (mając ukończone 34 lata) po raz pierwszy wystąpił o wydanie dowodu osobistego - co miało wzbudzić zastrzeżenia w zakresie jego obywatelstwa, skarżący podał że zamieszkiwał poza granicami kraju i nie było wcześniej konieczności występowania o wydanie dowodu osobistego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że słusznie wydał decyzję z dnia 20 grudnia 2022 r. o stwierdzeniu nieważności dowodu osobistego. Organ wskazał, że w sprawie powziął wątpliwość co do posiadania obywatelstwa p. przez skarżącego, z uwagi na fakt, iż osoba urodzona w [...] roku, dopiero w roku 2020 złożyła pierwszy raz wniosek o wydanie dowodu osobistego. Tymczasem zgodnie z art. 5 ust. 2 ww. ustawy pełnoletni obywatel kraju zamieszkujący na jej terytorium jest obowiązany posiadać dowód osobisty. Natomiast zgodnie z art. 52. Stwierdza się nieważność dowodu osobistego wydanego osobie, która we wniosku o jego wydanie podała nieprawdziwe dane. Organ stwierdził, że w dniu wydania decyzji miał uzasadnione podstawy aby uznać, że skarżący nie posiada obywatelstwa p., gdyż nie potwierdził tego stosownym zaświadczeniem, czyniąc to dopiero 2 lata po wezwaniu i załączając decyzję Wojewody [...] do skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024r., poz. 935 ze zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Mając na uwadze treść powołanych przepisów, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim Sąd miał na uwadze, że w sprawie skarżącego zapadło prawomocne postanowienie tut. Sądu z dnia 27 września 2024 roku sygn. II SA/Po 605/24, którym odrzucono skargę L. Ł. lecz jednocześnie przesądzono kwestie istotne dla rozpatrzenia niniejszej sprawy. Stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Efektywność kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne zależy w dużej mierze od merytorycznej poprawności i precyzji adresowanych do organów administracji wskazań objętych treścią wyroku. Pozostają one w ścisłym związku z wyeliminowaniem z obrotu prawnego danego aktu lub czynności. Sformułowanie wskazań przez sąd administracyjny zawartych w orzeczeniu staje się konsekwencją i dopełnieniem oceny prawnej sądu, a jednocześnie miernikiem prawidłowości zajętego przez niego stanowiska w danej sprawie (por. komentarz do art. 153 ppsa., pod red. Hauser/Wierzbowski, 2021, wyd. 7, dost. Legalis). Powodem odrzucenia skargi L. Ł. było stwierdzenie przez Sąd, że przesyłka zawierająca decyzję została skierowana na nieaktualny adres strony. Sąd wskazał, że wszczynając postępowanie organ administracji publicznej obowiązany jest ustalić adres do doręczeń strony oraz pouczyć stronę o obowiązku poinformowania o zmianie adresu i o konsekwencjach prawnych określonych w art. 41 § 2 k.p.a. tj. domniemania prawidłowości doręczenia pod dotychczasowym adresem. Sąd wskazał, że w sprawie skarżącego organ zawiadomienie o wszczęciu postępowania z urzędu z dnia 3 grudnia 2022 r. wysłał na adres w P. podczas gdy z zawiadomienia Sądu Rejonowego [...] w P. z dnia 21 września 2022 r. jednoznacznie wynika, że adresem zamieszkania w tamtym czasie był już P. . Sąd zwracał uwagę, że zestawienie ww. dat jednoznacznie wskazuje, iż w dniu wszczęcia postępowania skarżący zamieszkiwał już pod innym adresem niż ten, na który organ kierował korespondencję. Z tych też względów nie można było skarżącemu czynić zarzutu co do niepoinformowania organu o zmianie adresu, co do czego byłby obowiązany dokonać w toku toczącego się postępowania, a nie przed jego wszczęciem. Ponadto z tych też względów nie można było uznać, że doszło do skutecznego doręczenia decyzji w trybie art. 44 k.p.a. Powodem odrzucenia skargi była więc okoliczność nieotworzenia się terminu do jej wniesienia, z uwagi na wskazane wadliwości dotyczące ustalenia przez organ adresu zamieszkania i skutecznego doręczenia korespondencji. Po zwrocie akt do organu Wójt Gminy, stosownie do art. 153 p.p.s.a. był zatem związany powyższą oceną prawną, w szczególności co do ustalania adresu zamieszkania skarżącego i dokonania prawidłowych doręczeń. Tymczasem nadesłane Sądowi przez Wójta Gminy akta postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności dowodu osobistego skarżącego składają się z 2 kart: "wezwania do złożenia wyjaśnień" z dnia 3 grudnia 2022 r. i decyzji z dnia 30 grudnia 2022 r. nr [...] (opatrzonej pieczątką za zgodność z oryginałem z dnia 20 listopada 2024 r.). Akta nie zawierają żadnych kart utworzonych po zwrocie ich przez Sąd w wyniku uprawomocnienia się postanowienia z dnia 27 września 2024 r. Brak jest jakiegokolwiek śladu by organ podjął się próby ustalenia adresu skarżącego, pouczając go jednocześnie o konsekwencjach art. 41 k.p.a. — na co zwrócono uwagę w ww. postanowieniu. Należy wskazać, że obowiązek prowadzenia akt sprawy to jedno z kluczowych zadań organu administracji publicznej w ramach postępowania administracyjnego. Akta sprawy stanowią utrwalenie dokonywanych czynności przez organ administracji publicznej, strony i podmiotów działających na prawach strony. Organ powinien prowadzić akta sprawy w sposób staranny i uporządkowany, aby zapewnić transparentność i ułatwić dostęp do dokumentów, które powstają w toku postępowania. Ponadto, stosownie do art. 66a k.p.a. na organach spoczywa obowiązek założenia i prowadzenia metryki sprawy administracyjnej i dotyczy postępowania przed organem pierwszej instancji, postępowania odwoławczego, postępowań nadzwyczajnych oraz postępowań określonych w art. 162 i 163 k.p.a. Przedstawione Sądowi "akta sprawy" nie wskazują na to by organ dochował chociażby minimalnych standardów ich prowadzenia. Nawet biorąc pod uwagę fakt, że postępowanie o stwierdzenie nieważności dowodu osobistego jest postępowaniem dość uproszczonym i toczy się tylko przed organem gminy (decyzja organu jest wprost zaskarżana do Sądu z pominięciem trybu odwoławczego), to nawet wtedy organ zobowiązany jest do staranności i skrupulatności w ich prowadzeniu. Co więcej, nie sposób uznać by organ zastosował się do wskazań zawartych w postanowieniu o sygn. II SA/Po 605/24 i podjął się ustalenia aktualnego adresu skarżącego, celem doręczenia mu wezwania do złożenia wyjaśnień jak i decyzji. Nadesłane Sądowi akta w żaden sposób na to nie wskazują. Z akt sądowych wynika, że organ doręczył jedynie decyzję nr [...] na adres pełnomocnika skarżącego w postępowaniu sądowoadministracyjnym (k. [...]). W tym zakresie należy wskazać, że stosownie do art. 109 k.p.a., decyzję doręcza się stronie na piśmie, przy czym jeżeli ustanowiono pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi pod adresem wskazanym w pełnomocnictwie (art. 40 § 2 k.p.a.). Z akt sprawy administracyjnej nie wynika by skarżący ustanowił w postępowaniu administracyjnym pełnomocnika. W aktach sprawy o sygn. II SA/Po 605/24 znajduje się pełnomocnictwo, lecz pełnomocnik został umocowany do "złożenia skargi na decyzję Wójta Gminy z dnia 30 grudnia 2022 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności dowodu osobistego ([...]), w tym wniosku o przywrócenie terminu do złożenia skargi oraz do zastępowania w postępowaniu zainicjowanym skargą". Wprawdzie na druku pełnomocnictwa widnieje adnotacja, że pełnomocnictwo udzielone zostało zgodnie z art. 32 w zw. z art. 33 § 1 k.p.a. oraz 35-39 p.p.s.a., lecz jego treść i przedłożenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym wyraźnie wskazuje do jakich czynności pełnomocnik został umocowany. Wójt Gminy nie powinien więc polegać wyłącznie na informacjach znanych mu z zakończonej sprawy sądowej skarżącego i doręczać decyzję pełnomocnikowi nie dysponując ani odpowiednim dokumentem pełnomocnictwa, ani nawet nie weryfikując, czy adwokat M. G. nadal pozostaje w stosunku pełnomocnictwa ze skarżącym. Nie można więc uznać by organ wykonał zalecenia Sądu wskazane w postanowieniu o sygn. II SA/Po 605/24. Wyjaśnienia wymaga, że uczestnictwo strony w postępowaniu administracyjnym ma w założeniu sprzyjać pełniejszemu rozpoznaniu sprawy, umożliwić stronie wpływ na końcowy rezultat postępowania oraz zapewnić jej kontrolę nad przebiegiem postępowania oraz treścią decyzji administracyjnej wydanej w jego wyniku. Aby cele powyższe mogły zostać zrealizowane, strona musi posiadać, gwarantowany za pomocą instytucji procesowych, aktywny wgląd w tok postępowania. Uprawnienia te obejmują m.in. prawo do inicjowania postępowania, przez złożenie żądania wszczęcia postępowania (art. 61 § 1 k.p.a.) czy zgody na prowadzenie postępowania, w razie wszczęcia z urzędu postępowania ze względu na szczególnie ważny interes strony (art. 61 § 2 k.p.a.) oraz prawo wypowiadania się co do treści żądania, prawo do wglądu w akta (art. 73 § 1 k.p.a.), brania udziału w dowodzeniu (art. 75 § 1 i 78 k.p.a.), składania wyjaśnień, wniosków i zarzutów (np. art. 78-79a k.p.a.), a także prawo do zaskarżenia decyzji. Określona w art. 10 § 1 k.p.a. zasada czynnego udziału strony w postępowaniu stanowi realizację konstytucyjnej zasady prawa do procesu. To właśnie przyznanie prawa do procesu otwiera przed jednostką obronę interesu prawnego w toku czynności organu administracji publicznej. Prawo do procesu to prawo do obrony. Zasadzie czynnego udziału strony należy nadać rangę zasady konstytucyjnej, wypływającej z wartości demokratycznego państwa prawnego (zob. komentarz do art. 10 k.p.a. [w:] Komentarz do KPA pod red. B.Adamiak, 2024, dost. Legalis). Brak ustalenia przez organ adresu do doręczeń skarżącego pozbawił skarżącego prawa do czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności uniemożliwił skarżącemu przedłożenie dowodu na okoliczność posiadania obywatelstwa p., a więc zasadniczej kwestii, która miała znaczenie w sprawie dotyczącej unieważnienia dowodu osobistego. Skarżący do skargi przedłożył decyzję Wojewody [...] z dnia 9 grudnia 2024 r. nr [...] o potwierdzeniu posiadania obywatelstwa p.. Gdyby organ ustalił adres skarżącego i skierował do niego skutecznie wezwanie umożliwiłby skarżącemu przedstawienie wyjaśnień w sprawie. Zgodzić się wobec tego należało z zarzutami skargi co do naruszenia przez organ art. 10 § 1, art. 61 § 4 i 81 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze decyzja Wójta Gminy z dnia 30 grudnia 2022 r. podlegała uchyleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku). Ponownie prowadząc postępowanie organ będzie miał na uwadze wskazane w niniejszym wyroku wskazania, w szczególności zagwarantuje skarżącemu prawo do czynnego udziału w sprawie i ustali adres do doręczeń korespondencji. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi i wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej, będącego adwokatem, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964). Skarga rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.