II SA/Po 772/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2010r. sprawy ze skargi L. B. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w P. (obecnie Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny) z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie choroby zawodowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia (...) Nr (...) Znak (...), II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ E. Brychcy /-/A. Łaskarzewska Decyzją z dnia (...) czerwca 2009 r. Nr (...) znak (...) Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K., działając na podstawie art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 122 poz. 851 ze zm.) oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. z 2002 r. Nr 132 poz. 1115, dalej rozporządzenie z dnia 30 lipca 2002 r.), orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u L. B. choroby zawodowej narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłku głosowym. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ wskazał, iż zgodnie z kartą oceny narażenia zawodowego, sporządzoną w dniu (...) kwietnia 2008 r., L. B. pracowała w zawodzie nauczyciela w latach 1987 – 1990 oraz 1992 – 2008, będąc narażoną na nadmierny wysiłek głosowy, przy czym w okresie od (...) stycznia 2001 r. do (...) lutego 2002 r. przebywała na płatnym urlopie na poratowanie zdrowia. Orzeczeniem lekarskim nr (...) z dnia (...) kwietnia 2008 r. wystawionym przez Centrum Medycyny Pracy w P. – Ośrodek w K., stwierdzono u L. B. chorobę w postaci przewlekłego prostego nieżytu gardła i krtani z czynnościowymi zaburzeniami głosu typu dysfonii hyperfunkcjonalnej. Jednocześnie, z uwagi na okoliczność, iż schorzenie powyższe nie zostało ujęte w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia z dnia 30 lipca 2002 r., Centrum Medycyny Pracy w P. – Ośrodek w K. (dalej CMP - Ośrodek w K.) orzekło o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Przeprowadzone następnie przez Instytut Medycyny Pracy w Ł. badanie L. B. ujawniło iż cierpi ona na przewlekłe proste zapalenie krtani oraz cechy dysfonii hyperfunkcjonalnej. W orzeczeniu tego Instytutu z dnia (...) grudnia 2008 r. nr (...) stwierdzono brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej choroby narządu głosu, przytaczając argumentację tożsamą z argumentacją przytoczoną w orzeczeniu CMP w P. – Ośrodek w K. W treści orzeczenia wskazano iż przeprowadzone badania nie wykazały u L. B. zmian organicznych w zakresie krtani uznanych za typowe dla następstw nadmiernego wysiłku głosowego w postaci guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych bądź niedowładu mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjnej głośni i trwałą dysfonią, dających podstawę do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu określonej w rozporządzeniu z 30 lipca 2002 r. Stwierdzone zmiany morfologiczno-czynnościowe w obrębie krtani nie są objęte wykazem chorób zawodowych. Wskazano, iż diagnozę oparto na wynikach badania laryngologicznego, foniatrycznego i videostroboskopowego oraz analizę całej dokumentacji dołączonej do skierowania, w tym dokumentacji lekarskiej z Poradni Foniatrii i Audiologii w P. oraz karty informacyjne z Kliniki Foniatrii i Audiologii w P. Mając na uwadze powyższe ustalenia faktyczne Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. wskazał, iż orzeczenie o stwierdzeniu choroby zawodowej może zostać wydane jedynie w przypadku stwierdzenia u wnioskodawcy jednostki chorobowej określonej w wykazie chorób zawodowych zawartych w rozporządzeniu z 30 lipca 2002 r., jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba zawodowa została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. W rozpatrywanym przypadku, wobec braku rozpoznania u L. B. jednostki chorobowej wymienionej w rozporządzeniu z dnia 30 lipca 2002 r., niemożliwe stało się wydanie orzeczenia o stwierdzeniu choroby zawodowej. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła w dniu (...) lipca 2009 r. L. B. wskazując, iż się z nią nie zgadza, a warunki, w jakich pracowała spowodowały zmiany jej głosu i słuchu. Decyzją z dnia (...) sierpnia 2009 r. Nr (...) Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w P. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia (...) czerwca 2009 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że toczące się postępowanie administracyjne zostało zapoczątkowane w dniu (...) marca 2008 r. i toczyło się w oparciu o przepisy rozporządzenia z dnia 30 lipca 2002 r. Następnie wskazano, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 czerwca 2008 r. sygn. P 23/07 orzeczono o niekonstytucyjności przepisu art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94, ze zm.) w zakresie, w jakim nie określają wytycznych dotyczących treści rozporządzenia, oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. Jednocześnie Trybunał orzekł, iż wskazane przepisy tracą moc obowiązującą z upływem dwunastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok Trybunału opublikowany został w dniu 2 lipca 2008r., tym samym z dniem 3 lipca 2009 r. przedmiotowe przepisy utraciły moc obowiązującą. W konsekwencji od dnia 03 lipca 2009 r. przedmiotowe postępowanie było prowadzone w oparciu o nowe regulacje prawne – przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 105, poz. 869, dalej rozporządzenie z dnia 30 czerwca 2009 r.), z zastrzeżeniem, wynikającym z § 11 ust. 1 rozporządzenia z 30 czerwca 2009 r., iż czynności dokonane w toku wszczętych postępowań pozostają skuteczne. Mając na względzie powyższe uwagi organ II instancji wskazał, że rodzaj schorzenia rozpoznany klinicznie w obrębie narządu głosu u L. B. nie wykazał klinicznych cech choroby zawodowej. Podkreślono, że stwierdzone u skarżącej zmiany morfologiczno – czynnościowe w obrębie krtani w nie dają merytorycznych podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu, natomiast podniesione, w treści odwołania, zmiany w obrębie słuchu nie mogą zostać uwzględnione przez organ gdyż nie znajdują one żadnego uzasadnienia faktycznego i prawnego w zgromadzonym dotychczas materiale dowodowym, w szczególności w "Skierowaniu na badania w celu rozpoznania choroby zawodowej". Wskazano, że decyzja organu I instancji została wydana na podstawie orzeczeń upoważnionych jednostek orzeczniczych –CMP (jednostka orzecznicza I stopnia) oraz Instytutu Medycyny Pracy w Ł. (jednostka orzecznicza II stopnia), które były należycie i wyczerpująco umotywowane i nie pozostawały ze sobą w sprzeczności. Tym samym Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w P. pomimo potwierdzonego wieloletniego narażenia zawodowego na nadmierny wysiłek głosowy, wobec braku rozpoznania choroby zawodowej przez upoważnione jednostki służby zdrowia, orzekł jak w sentencji. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu L. B. zarzucając naruszenie przepisów ustawy Kodeks pracy w związku z pkt. 15 ppkt. 3 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie u niej choroby zawodowej. W ocenie skarżącej orzeczenia lekarskie CMP– Ośrodek w K. oraz Instytutu Pracy w Ł. uznać należało za wadliwe, nie uwzględniające wszystkich zmian chorobowych w obrębie krtani, a stwierdzonych przez lek. specjalistę otolaryngologa i foniatrę E. S. – W. Do skargi załączono wyniki badania laryngologicznego przeprowadzonego przez lek. specjalistę otolaryngologa i foniatrę E. S. – W. oraz kartę informacyjną wypisu ze Szpitala Klinicznego w P., wskazujących, zdaniem skarżącej, na występowanie u niej niedowładu mięśni krtani, wymienionego w załączniku do rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w P. podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Pismem z dnia (...) listopada 2009 r. skarżąca załączyła do akt sądowych pismo wraz z opiniami lekarzy specjalistów: dr. hab. med. B. W. – W., lek. med. specj. otolaryngologa foniatry E. S. – W. oraz dr. hab. med. dr. h.c. A. P. specjalisty otolaryngologa, foniatry, audiologa, stwierdzające u skarżącej niewydolność głośni z powodu niedowładu mięśni wewnętrznych krtani. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych przyczyn, aniżeli podniesiono w jej treści. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia rozważenia prawidłowości prowadzonego przez organy inspekcji sanitarnej postępowania w przedmiocie stwierdzenia u L. B. choroby zawodowej narządu głosu. Zgodnie z przepisem art. 2351 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tekst jedn. Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.), dodanym ustawą z dnia 22 maja 2009 r. o zmianie ustawy Kodeks pracy oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2009 r. Nr 99 poz. 825), a obowiązującym od dnia 03 lipca 2009 r., za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Użyte w treści powyższego artykułu wyrażenie "choroba wymieniona w wykazie chorób zawodowych" musi być interpretowane z uwzględnieniem wydanego na podstawie art. 237 Kodeksu pracy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, wymieniającego w załączniku wykaz chorób zawodowych. Tym samym dla rozpoznania choroby zawodowej niezbędne jest stwierdzenie u danej osoby jednostki chorobowej wymienionej w załączniku do rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r., o ile, w wyniku dokonanej przez właściwy organ administracji oceny warunków pracy, można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Stwierdzenie wystąpienia choroby zawodowe, zgodnie z § 5 powyższego rozporządzenia, musi zostać potwierdzone orzeczeniem lekarza spełniającego wymagania kwalifikacyjne określone w przepisach dotyczących służby medycyny pracy, zatrudnionego bądź to w jednostce orzeczniczej I stopnia, wymienionej w ust. 2 powyższego paragrafu, lub też w jednostce orzeczniczej II stopnia określonej w ust. 3 § 5 rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. Jak wynika z akt sprawy przedmiotowe postępowanie administracyjne zostało wszczęte w dniu (...) czerwca 2008 r. w czasie obowiązywania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że wyrokiem z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt P 23/07, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy w zakresie, w jakim przepisy te nie określają wytycznych dotyczących treści rozporządzenia, a także wydane na ich podstawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych – są niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny orzekł, że powyższe przepisy tracą moc z upływem 12 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw. Wyrok Trybunału opublikowany został w dniu 02 lipca 2008 r., tym samym z dniem 3 lipca 2009 r. przedmiotowe przepisy utraciły moc obowiązującą. W badanym przypadku postępowanie prowadzone przez organ I instancji jak i wydanie decyzji pierwszoinstancyjnej miało miejsce w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r., już po wyroku Trybunału, a przed dniem 03 lipca 2009 r., tak więc w okresie co do którego wyrok Trybunału przedłużył czas obowiązywania niekonstytucyjnych rozwiązań. Natomiast wydanie zaskarżonej decyzji z dnia 13 sierpnia 2009 r. miało miejsce już po wejściu w życie rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych. Zgodnie z ukształtowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądem, organ odwoławczy rozstrzygając ponownie sprawę w trybie odwoławczym powinien ocenić sprawę według przepisów prawa materialnego obowiązujących w dniu wydania przezeń decyzji. Jeżeli przepisy prawa materialnego ulegną zmianie w czasie między wydaniem decyzji w I instancji, a rozpatrzeniem odwołania, organ II instancji - zachowując tożsamość sprawy, obowiązany jest uwzględnić nowy stan prawny, chyba że z nowych przepisów wynika co innego. W przedmiotowej sprawie organ II instancji w podstawie prawnej swojej decyzji powołał przepis § 11 ust. 1 rozporządzenia z 30 czerwca 2009 r., zgodnie z którym do postępowań w sprawie zgłaszania podejrzenia, rozpoznania i stwierdzenia chorób zawodowych, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tego rozporządzenia, stosuje się jego przepisy, z tym że czynności dokonane w toku wszczętych postępowań pozostają skuteczne. Oznacza to, iż organ odwoławczy rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym winien był zastosować postanowienia rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. z zastrzeżeniem, iż dokonane dotychczas czynność pozostają skuteczne. W ocenie Sądu organ II instancji zaniechał powyższego obowiązku, w wyniku czego postępowanie obarczone jest wadą skutkującą koniecznością uchylenia wydanych rozstrzygnięć. Wskazać należy, iż jednostki chorobowe wymienione w rozporządzeniu z dnia 30 lipca 2002 r. oraz jednostki chorobowe określone w rozporządzeniu z dnia 30 czerwca 2009 r. nie są identyczne. Analizując wykaz chorób w obu rozporządzeniach odnotować należy, iż odnośnie chorób wymienionych pod pozycją 15 obu wykazów - załączników do rozporządzenia z 2002 r. oraz z 30 czerwca 2009 r., istnieje zgodność brzmienia dwóch pierwszych podpunktów z tej pozycji obu rozporządzeń. Występuje natomiast różnica w brzmieniu podpunktu 3 tej pozycji wykazu. Zgodnie z wykazem do rozporządzenia z 2002 r. jednostką chorobową był "niedowład mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią", natomiast według obowiązujących obecnie przepisów rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r., jednostką chorobową ujętą w podpunkcie 3 pkt 15 wykazu jest "niedowład mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną i trwałą dysfonią". Analiza decyzji organu II instancji wskazuje, że rozstrzygając przedmiotową sprawę organ administracji nie uwzględnił brzmienia obowiązujących przepisów, a w szczególności § 11 ust. 1 rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał bowiem, że stwierdzone schorzenia nie są wymienione w pkt. 15 wykazu chorób zawodowych, nie precyzując jednocześnie, czy chodziło o uchylony, czy też aktualnie obowiązujący wykaz chorób zawodowych. Natomiast w dalszej kolejności uzasadnienia organ II instancji wskazał, iż chodzi o obowiązujący wykaz chorób, pomimo iż, jak wskazano powyżej, opisana w obecnie obowiązującym rozporządzeniu jednostka chorobowe określona w pkt. 15 ppkt. 3 nie jest tożsama z jednostką chorobową wymienioną w rozporządzeniu z dnia 30 lipca 2002 r. Sąd podkreśla, że w tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym wydanie decyzji przez organ II instancji uznać należało za przedwczesne. Stosownie do § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. w przypadku stwierdzenia, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest niewystarczający, organ rozstrzygający sprawę winien zwrócić się do jednostek, które wydawały orzeczenia, o ich uzupełnienie. W przedmiotowej sprawie konieczne stało się uzyskanie dodatkowych wyjaśnień w drodze wypowiedzenia się przez wydające wcześniejsze orzeczenia jednostki orzecznicze z zakresu medycyny pracy, czy stwierdzone u skarżącej schorzenia mieszczą się pod poz. 15 nowego rozporządzenia, w szczególności ppk 3. Podkreślenia wymaga, iż w postępowaniu o stwierdzenie choroby zawodowej organy inspekcji sanitarnej są związane rozpoznaniem choroby podanym w orzeczeniu lekarskim i nie są uprawnione do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej. Wobec wskazanych wyżej różnic w redakcji jednostek chorobowych określonych w poz. 15 ppk 3 obu wykazów, organ odwoławczy nie był władny samodzielnie ocenić, że u skarżącej nie występuje jednostka chorobowa oznaczona pod tą pozycją w wykazie stanowiącym załącznik do rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. Reasumując powyższe rozważania wskazać należy, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem § 8 ust. 2 oraz § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych oraz z naruszeniem art. art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.), a więc z naruszeniem przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto w przedmiotowej sprawie, Sąd działając w ramach art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazuje, że zachodzi również potrzeba uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej, gdyż niezbędne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co uwzględniając zasadę wynikająca z art. 15 k.p.a. zapewni stronie prawo do dwuinstancyjności postępowania. Rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji dostosuje się do powyższych wskazań. Przed wydaniem decyzji, wystąpi do CMP w P. – Ośrodek w K. oraz do Instytutu Medycyny Pracy w Ł. z żądaniami, o których mowa w § 8 ust. 2 nowego rozporządzenia, w celu jednoznacznego określenia czy schorzenia stwierdzone u skarżącej stanowią chorobę zawodową wymienioną pod poz. 15 ppkt 3 wykazu chorób zawodowych - załącznika do nowego rozporządzenia. W tym miejscu Sąd wskazuje, iż materiały dowodowe, które skarżąca złożyła wraz z skarga oraz na etapie postępowania sądowego, może przedłożyć organowi I instancji. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie wyżej powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję o poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia (...) czerwca 2009 r. O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 powyższej ustawy. /-/ D. Rzyminiak – Owczarczak /-/ E. Brychcy /-/ A. Łaskarzewska