II SA/Po 777/16

Dnia 19 lipca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2017 roku sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2016 roku nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zasiłku dla opiekuna uchyla zaskarżoną decyzję. Wójt Gminy P. decyzją z [...] 2016 r. nr [...], zaadresowana do M. G., orzekł: 1. od dnia 25 marca 2016 r. uchylić decyzję nr: [...] z dnia [...] 2014 r. przyznającą prawo do zasiłku dla opiekuna, w związku z opieką nad matką: S. G., na okres od dnia 01.08.2014 r. do bezterminowo; 2. odmówić od ww. dnia realizacji świadczenia wymienionego w punkcie 1; 3. potraktować świadczenie wypłacone w okresie od dnia: 25 marca 2016 r. do dnia 31 marca 2016 r. w wysokości: [...] zł (słownie złotych: [...]) jako świadczenie nienależnie pobrane, wobec którego zostanie wydana decyzja żądająca zwrotu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż w dniu [...] 2014 r. na mocy decyzji Wójta Gminy P. nr: [...] M. G. nabyła prawo do zasiłku dla opiekuna, w związku z opieką nad matką: S. G., na okres od dnia 01 sierpnia 2014 r. do bezterminowo. W dniu 24 marca 2016 r. M. G. złożyła w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w P. pismo, z treści którego wynika, iż rezygnuje od dnia 25 marca 2016 r. z pobierania zasiłku dla opiekuna z tytułu sprawowania opieki nad matką: S. G.. W tej sytuacji organ uwzględnił oświadczenie strony o rezygnacji z uprawnienia i uchylił ww. decyzję z dnia 04 sierpnia 2014 r. przyznającą prawo do zasiłku dla opiekuna. Dalej organ zauważył, iż w dniu 24 marca 2016 r. M. G., przed dostarczeniem pisma informującego o rezygnacji z pobierania zasiłku dla opiekunów od dnia 25 marca 2016 r. odebrała w kasie Urzędu Gminy w P. zasiłek dla opiekuna w pełnej wysokości tj. [...] zł. Organ powołując się na treść art. 4 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (w skrócie: u. u.w.z.d.p. " oraz art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (w skrócie: "u.ś.r.") w zw. z art. 10 ust. 1 u.u.w.z.d.o. stwierdził, iż kwota [...]z wypłaconego stronie świadczenia w wysokości [...] zł stanowi świadczenie nienależnie pobrane, co do którego wydanie zostanie decyzji żądająca zwrotu na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. Pismem z dnia 1 maja 2016 r. zaadresowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego M. G. wniosła o "umorzenie mi świadczenia wypłaconego od dnia 25 marca2016 r. w wysokości 104,10." W uzasadnieniu wskazał, iż nadal opiekuje się matką S. G., a otrzymywany zasiłek był zbyt niski aby "normalnie funkcjonować". Musiała się zapożyczać, aby zapewnić sobie i matce podstawowe potrzeby bytowe. Podniosła, iż otrzymane środki nie były marnowane. Organ powinie wziąć pod uwagę słuszny interes obywatela, a nie urzędu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało powyższe pismo za odwołanie od decyzji Wójta Gminy P. z [...] 2016 r. nr [...] i decyzją z 7 lipca 2016 r. powołując się na przepis art. 17 pkt.1, art127 §2 i art. 138 §1 pkt.1 kpa postanowiło utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy stwierdził, iż skoro M. G. złożyła w dniu 24 marca 2016 r. wniosek o rezygnacji z pobierania zasiłku dla opiekuna z tytułu sprawowania opieki nad matką S. G. od dnia 25 marca 2016 r. to organ I instancji zasadnie uchylił na podstawie art. 155 K.p.a. decyzję przyznającą świadczenie dla opiekuna. Ponadto, skoro M. G. w dniu 24 marca 2016 r. pobrała zasiłek dla opiekunów w pełnej wysokości z, to w zgodzie z treścią art. 17 ust. 4 u.ś.r w zw. z art. 10 u.w.z.d.p. Wójt Gminy P. słusznie ustalił, iż kwota [...]zł jest świadczeniem nienależnie pobranym i na podstawie art. 30 ust.2 pkt 1 cyt. ustawy o świadczeniach rodzinnych podlega zwrotowi. Odnosząc się do prośby M. G. zawartej w odwołaniu o umorzenie kwoty [...]zł Kolegium wskazało, że stosownie do art. 30 ust. 9 ustawy, organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Kwestia ta podlegać może jednak rozpatrzeniu dopiero na dalszym etapie. W celu wszczęcia takiego postępowania strona winna złożyć stosowny wniosek do organu I instancji. W skardze na wyżej opisaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego M. G. podniosła, iż decyzja o zwrocie świadczenia w kwocie [...]zł jest niesprawiedliwa i oderwana od "normalnej egzystencji". Powtórzyła argumentację podniesioną w odwołaniu dotyczącą niemożliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych z otrzymywanego świadczenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Obecny na rozprawie w dniu 19 lipca 2017 r. wyznaczony z urzędu pełnomocnik skarżący poparł skargę w całości i wniósł o zasądzenie kosztów pomocy udzielonej z urzędu, które to koszty nie zostały uiszczone nawet w części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. Nr 1647 ze zm.) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016, poz. 718), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. W ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze, co najmniej przedwcześnie odczytało i zakwalifikował pismo M. G. z dnia 1 maja 2016 r. jako odwołanie od decyzji Wójta Gminy P. decyzją z [...] 2016 r. nr [...] Istotną zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 63 k.p.a. i art. 65 K.p.a. jest jego odformalizowanie tak, aby sprawa mogła być rozpatrzona zgodnie z intencją i interesem strony. Nie można jednak przyjmować, że organ administracji uprawniony jest do samodzielnego sprecyzowania, czy też zmieniania treści wniesionego do niego żądania. Taka sytuacja jest niedopuszczalna chociażby, dlatego, że mogłoby to doprowadzić do zmiany żądania wbrew intencji osoby wnoszącej podanie. Zgodnie z art. 128 K.p.a., odwołanie nie wymaga ani nazwania go "odwołaniem", ani też szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z treści tego pisma wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Analiza powyższego przepisu wskazuje, że zasadniczym elementem świadczącym o zakwalifikowaniu pisma strony jako odwołanie, jest jej niezadowolenie z decyzji. Treść podania przesądza zatem o jego kwalifikacji. Natomiast, jeżeli owa treść budzi wątpliwości, to organ jest zobowiązany wyjaśnić te wątpliwości. Zdaniem Sądu z taką też sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Organ zamiast wyjaśnić, przy udziale M. G., przedmiot i zakres żądania zawartego w piśmie złożonym przez nią w dniu 1 maja 2016 r. uznał treść tego pisma za jednoznaczną, traktując je bez dogłębnej i wszechstronnej analizy jako odwołanie, zamiast korzystając z dyspozycji art. 64 § 2 k.p.a. wezwać podmiot wnoszący pismo do jego sprecyzowania przez oświadczenie, czy składa odwołanie od decyzji, czy też – w związku z zawartym w nim wnioskiem - w istocie domaga się umorzenia kwoty [...]zł uznanej przez organ I instancji za świadczenie nienależnie pobrane. Stwierdzić należy, iż Kolegium nie podjęło stosownych działań w kierunku wyjaśnienia istniejących wątpliwości. W tym miejscu zauważyć należy, iż organy administracji publicznej kształtują stosunki administracyjnoprawne na zasadzie oficjalności, jak również na zasadzie skargowości, tj. na wniosek strony. W myśl art. 63 § 2 k.p.a., pismo strony powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Z kolei wymagania w zakresie żądania strony są przez nią samą konkretyzowane i organ nie ma prawnej możliwości do dyskrecjonalnej zmiany owego żądania. Innymi słowy mówiąc, o charakterze żądania decyduje sama strona, a nie organ i w razie wątpliwości, co do charakteru żądania, organ jest zobowiązany wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Powinność owa wynika z zasad ogólnych postępowania określonych w art. 9 k.p.a., bowiem to na organie spoczywa obowiązek czuwania, aby strona z powodu nieznajomości prawa, czy też nieprecyzyjnego sformułowania swoich żądań, nie poniosła uszczerbku w dochodzeniu swoich racji. Organy administracji obowiązane są też prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 k.p.a.). Ponadto treść art. 7 k.p.a. w której określono zasadę prawdy obiektywnej, sprowadza się do obowiązku dokładnego ustalenia żądania strony, ponieważ to ono zakreśla granice danej sprawy. W tej sytuacji, organ jest zobowiązany zgodnie z brzmieniem art. 64 § 2 k.p.a., do podjęcia czynności w zakresie ustalenia treści rzeczywistego żądania strony. Powołany przepis stanowi normę nakazu obligującą organ właściwy do załatwienia wniesionego podania do określonego i konkretnego, wskazanego w nim zachowania - tj. do działania wyrażającego się do wezwania wnoszącego podanie do usunięcia braków we wskazanym terminie. (patrz szerzej: wyrok WSA w Lublinie Sygn. akt. II SA/Lu 1201/03 z 22 czerwca 2004 r. OŚP 2004/3/64). Jak to już wskazano wcześniej w rozpatrywanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło wymienione wyżej przepisy w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na jej wynik, bowiem nie podjął niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia żądania skarżącej i w konsekwencji wydało zaskarżoną decyzję przedwcześnie. Pismo skarżącej z dnia 1 maja 2016 r. zostało, co prawda złożone w terminie do wniesienia odwołania od decyzji z dnia 4 kwietnia 2016 r. i zostało skierowanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego za pośrednictwem Wójta Gminy P., jednak jednocześnie zawiera ono wyraźne żądanie umorzenia świadczenia wypłaconego w dniu 25 marca 2016 r. w kwocie [...]zł, które to świadczenie w tej wysokości zostało uznane przez organ I instancji za nienależne (pkt 3 decyzji tego organu z 4 kwietnia 2016 r.). Ponadto w dalszej części tego pisma strona wskazuje na swoja trudną sytuację bytową oraz niewielki zakres wsparcia jaki dawał jej zasiłek dla opiekunów. W oparciu o treść ww. pisma nie można zatem jednoznacznie ustalić czy jego aktorka kwestionuje prawidłowość ustalenia w decyzji z 4 kwietnia 2016 r. wskazanej kwoty za świadczenie nienależne, czy też kwestionuje zasadność żądania zwrotu tej kwoty bez uwzględnienia jej sytuacji życiowej oraz znikomości pomocy udzielenia w formie zasiłku dla opiekunów, co uzasadniałaby umorzenie tej należności. Wątpliwości tej nie rozwiewa także treść skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W ocenie Sądu nie można, zatem jednoznacznie stwierdzić, czy pismo M. G. z dnia 1 maja 2016 r. stanowi odwołanie od decyzji Wójta [...] czy też wniosek o umorzenie nienależnie pobranego świadczenie na podstawie art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 1518) w zw. z art. 10 ust. 1 z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (t.j.Dz.U. z 2016 r., poz. 162 ze zm.). W tym miejscu podkreślić należy, iż nie jest rolą Sądu wyjaśnianie rzeczywistej woli skarżącej zawartej w piśmie z dnia 1 maja 2016 r., w szczególności, czy jest to odwołanie od decyzji (jak przyjął organ), czy wniosek o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia. Na tym etapie nie jest to zresztą w sposób jednoznaczny możliwe. Zbadane tej kwestii należało natomiast do podstawowych obowiązków organu odwoławczego, który powinien dogłębnie wyjaśnić powyższe zastrzeżenia (a nie od razu formułować tezę o charakterze pisma, jako o odwołaniu), a następnie - w zależności od wyników własnej analizy - odnieść się do żądania skarżącej. Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze zobowiązane będzie do wyjaśnienia w trybie art. 64 § 2 K.p.a. wyżej wskazanych wątpliwości dotyczących charakteru żądania M. G. zawartego w piśmie z dnia 1 maja 2016 r. i w zależności od poczynionych ustaleń nadanie temu pismu stosownego biegu. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku.