II SA/Po 778/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Maria Kwiecińska Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Wąsik po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2008 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] roku, nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy i zagospodarowania terenu; I. Uchyla zaskarżone postanowienie, II. Zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Stowarzyszenia kwotę 100 zł ( sto złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. /-/ M. Kwiecińska /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ J. Szaniecka Pismami z dnia [...] r. oraz [...] r. Stowarzyszenie E.Z. złożyło wniosek w Urzędzie Miasta P. o dopuszczenie, na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, do udziału w postępowaniu, toczącym się z wniosku V. P. spółka z o.o. z siedzibą w P., o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali montażu samochodów specjalnych (zabudowa wyposażeń specjalnych) wraz z wiatami, stacją tankowania gazu i dwoma kontenerami ochrony na działkach o nr geod. [...] ark. [...] obręb G.., położonej w P. przy ul. S.. Do wniosku dołączono statut Stowarzyszenia. Postanowieniem z dnia [...]. Prezydent Miasta P., na podstawie art. 31 § 1 i 2 kpa, odmówił dopuszczenia organizacji społecznej Stowarzyszenia E.Z. do udziału we wskazanym postępowaniu. W uzasadnieniu stwierdzono, że za udziałem Stowarzyszenia w niniejszym postępowaniu nie przemawia interes społeczny. W § 6 pkt 1 b statutu organizacji znajduje się zapis, iż Stowarzyszenie realizuje swoje cele przez współdziałanie z organami władzy publicznej oraz innymi organizacjami ekologicznymi. W toku innych postępowań toczących się z udziałem Stowarzyszenia stwierdzono, że jego działalność sprowadzała się do składania kolejnych wniosków mających na celu jedynie przedłużenie postępowania poprzez uporczywe i nieuzasadnione podważanie prawidłowości rozstrzygnięć organów publicznych. Nadto Stowarzyszenie występowało wielokrotnie o wyłączenie pracowników Urzędu od udziału w postępowaniach z wniosku V. P. sp. z o.o. oraz składało w prokuraturze rejonowej zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa przez tych pracowników. Bezzasadność tego działania została stwierdzona w postanowieniu Prezydenta Miasta P. z [...]. o odmowie wyłączenia pracowników z udziału w postępowaniu oraz przez odmowę wszczęcia postępowania przez Prokuraturę Rejonową. Działania powyższe stoją zatem w jawnej sprzeczności z powołanym zapisem statutu. Odwołano się do decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego P. z dnia [...]r., w której wskazano na brak zasadności dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu oraz wskazano, iż postępowanie Stowarzyszenia nosi znamiona działalności małych, lokalnych organizacji społecznych, których jedynym dążeniem jest wywieranie presji na inwestorów poprzez przedłużanie postępowań. W zażaleniu na powyższe postanowienie Stowarzyszenie E.Z. zarzuciło organowi I instancji naruszenie art. 33 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym organizacje ekologiczne, które powołując się na miejsce swego działania, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Wskazano, że ze statutu organizacji wynika, że przedmiotem jej działania jest ochrona środowiska, a miejscem działania stowarzyszenia jest miasto P.. Ponadto zdaniem Stowarzyszenia niniejsze postępowanie wymaga udziału społeczeństwa, gdyż dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla wielkiej inwestycji - budowy hali projektowanej w bezpośrednim sąsiedztwie osiedli mieszkalnych, zamieszkałych przez członków Stowarzyszenia. Prowadzenie procedury o ustalenie warunków zabudowy w sytuacji, gdy równocześnie przygotowywany jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu, ma na celu obejście prawa i uniemożliwienie mieszkańcom sprawowania kontroli nad kształtowaniem warunków zabudowy ich sąsiedztwa. Wskazano, iż w procedurze planistycznej uczestniczą mieszkańcy – członkowie Stowarzyszenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kpa w zw. z art. 31 §1 i 2 kpa, w zw. z art. 59, art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając rozstrzygnięcie wskazano, że Stowarzyszenie E.Z. występuje we wszystkich sprawach związanych z działalnością inwestycyjną V. P. sp. z o.o., a jego działania i zgłaszane wnioski wskazują wyłącznie na zamiar przedłużania wszystkich tych postępowań. Tezę tę potwierdza składanie niezasadnych wniosków o ściganie karne pracowników Urzędu Miasta P., próba wprowadzenia do polskiego zamkniętego katalogu źródeł prawa zawartego w Konstytucji nowego aktu prawnego do stosowania wprost - dyrektywy nr 96/61/WE, co stanowiłoby naruszenie art. 249 Traktatu Unii Europejskiej, a także żądanie przeprowadzenia przez ośrodek Pentor badań opinii publicznej. W ocenie Kolegium Stowarzyszenie nie jest władne do wypowiadania się w sprawach uzgodnień specjalistycznych (komunikacyjnych, sanitarnych, związanych z wyłączaniem gruntów z produkcji rolnej). Nadto powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z 3 października 2002r. (sygn. akt III RN 150/01) nie kwestionuje się interesu osób trzecich w procesie inwestycyjnym, w tym prawa do zgłaszania problemów natury estetycznej, a jedynie na podstawie art. 7 kpa nakazuje się uwzględniać przede wszystkim interes inwestora. W ustawowym terminie Stowarzyszenie E.Z. wniosło skargę na powyższą decyzję podnosząc zarzuty powołane w zażaleniu od postanowienia organu I instancji. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia Stowarzyszenie zarzuciło organowi naruszenie art. 33 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie. Kolegium stwierdziło, że Stowarzyszenie nie wykazało na czym polega jego działalność w zakresie ochrony środowiska. Z żadnych dokumentów nie wynika bowiem, iż organizacja zajmuje się czymkolwiek innym poza blokowaniem wszystkich zamierzeń inwestycyjnych spółki V. P. sp. z o.o., co może świadczyć o pozornej działalności ekologicznej. Ponadto postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej hali montażowej wraz z wiatami, stacją tankowania i dwoma kontenerami nie wymaga udziału społeczeństwa, gdyż dotyczy zamierzenia inwestycyjnego w ramach istniejącej już i działającej fabryki samochodów. Zgodnie z opracowanym raportem oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko inwestycja nie będzie generowała żadnych emisji poszczególnych substancji przekraczających dotychczasowe wielkości, ani nie wpłynie negatywnie na krajobraz, zasoby przyrody i zdrowie ludzi. V. P. Sp. z o.o. (uczestnik postępowania) wniosła o oddalenie skargi, podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonych postanowień. Spółka wskazała, że postępowanie administracyjne zostało zakończone ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, a postępowanie sądowoadministracyjne dotyczy odmowy dopuszczenia do postępowania administracyjnego, stąd postępowanie stosownie do art. 161 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi winno zostać umorzone. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż przedmiotowa sprawa była już raz przedmiotem kontroli tut. Sądu, a następnie Naczelnego Sądu Administracyjnego, lecz kontrola ta nie dotyczyła przesłanek materialnoprawnych zaskarżonych rozstrzygnięć, lecz ograniczona była do kwestii proceduralnych. Wyrokiem z dnia [...] r. w sprawie o sygn. akt [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia z uwagi na brak podpisu jednego z członków składu Kolegium na postanowieniu załączonym do akt administracyjnych i przesłanych do Sądu wraz z aktami sprawy. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Spółka V. P., wykazując, iż oryginał postanowienia, który został jej doręczony, opatrzony jest podpisami wszystkich członków składu orzekającego. Uchylając powyższy wyrok Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...] r. sygn. akt [...] wskazał, iż stosownie do przepisu art. 125 §3 kpa stronie postępowania oraz uczestnikom doręcza się oryginał postanowienia, a wnosząca skargę kasacyjną Spółka wykazała na rozprawie, iż doręczono jej oryginał zaskarżonego przez Stowarzyszenie E.Z. postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż wobec braku podpisu na egzemplarzu postanowienia załączonego do akt, rzeczą sądu pierwszej instancji było dokonanie kontroli w trybie art. 106 §3 kpa, czy doręczone stronom i uczestnikom postępowania egzemplarze postanowienia zawierają wymagane prawem podpisy. Zgodnie z 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie wojewódzkiego sądu administracyjnego rozpatrującego obecnie sprawę, treść wyroku NSA przesądza, iż do akt administracyjnych sprawy załączony został odpis zaskarżonego postanowienia. Tym samym uznać należy, iż oryginały postanowienia, opatrzone koniecznymi podpisami członków składu Kolegium, doręczone zostały stronom postępowania - Spółce V. P., jak również Stowarzyszeniu E.Z., który składając skargę oraz odpowiedź na skargę kasacyjną nie podnosił, iż doręczone mu postanowienie było obarczone wadą w postaci braku podpisu jednego z członków składu Kolegium, a w odpowiedzi na skargę argumentowało, iż do akt sprawy załączono oryginał postanowienia. W tych okolicznościach wojewódzki sąd administracyjny mógł przystąpić do merytorycznej oceny sprawy wszczętej wniesiona skargą. Zgodnie z art. 138 §1 pkt 1 kpa organ odwoławczy wydaje decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji wówczas, gdy stwierdzi, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Organ jest obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II., Lex - komentarz do art. 138 kpa). W ocenie Sądu treść uzasadnienia postanowienia organu odwoławczego wskazuje, iż w tym przypadku organ odwoławczy nie rozpatrzył ponownie sprawy, do czego obliguje przepis art. 138 §1 pkt 1 kpa. Podstawowy zarzut zażalenia na postanowienie organu I instancji dotyczył bowiem rozpatrzenia wniosku o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w oparciu o przepis art. 31 §1 kpa, z naruszeniem art. 33 ust. 1 Prawa ochrony środowiska z dnia 27.04.2001 r. (Dz. U. z 2006, Nr 129 poz. 902 - t.j.) przez jego pominięcie. W uzasadnieniu postanowienia nie odniesiono się do zarzutów zawartych w zażaleniu na postanowienie organu I instancji, sprowadzających się do naruszenia tego przepisu. Wskazać należy, iż w obowiązujących przepisach ustawy - Prawo ochrony środowiska, nie postanowiono wyraźnie, iż nie stosuje się w takich postępowaniach art. 31 § 1 k.p.a., ustawodawca określił jedynie, iż nie znajduje zastosowania art. 31 § 4 k.p.a. W ocenie Sądu powyższe wskazuje, iż nie było intencją ustawodawcy wyłączenie udziału organizacji społecznych w postępowaniach, gdzie znajdują zastosowanie przepisy ustawy - Prawo ochrony środowiska. Udział taki będzie możliwy, jednakże podstawą dopuszczenia organizacji do udziału w takim postępowaniu będzie wykazanie przez nią, iż udział ten uzasadniony jest celami statutowymi organizacji, jak również przemawia za tym interes społeczny (a więc w oparciu o przesłanki określone w art. 31 § 1 k.p.a.). Spełnienie tych warunków będzie legitymowało organizację do występowania w takim postępowaniu na prawach strony (por. wyrok WSA w Warszawie z 28.11.2006 r. sygn. IV SA/Wa 1781/06 Lex nr 329113). Przepis art. 33 ust. 1 Prawa ochrony środowiska w dacie zgłoszenia wniosków o dopuszczenie oraz w dacie wydania postanowienia przez organ I instancji stanowił, iż organizacje ekologiczne, które uzasadniając to miejscem swojego działania, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu administracyjnym wymagającym udziału społeczeństwa i złożyły uwagi lub wnioski w ramach tego postępowania, uczestniczą w tym postępowaniu na prawach strony; przepisu art. 31 § 4 kpa nie stosuje się. W sytuacji, gdy Stowarzyszenie oparło swój wniosek na przepisie art. 33 ustawy Prawo ochrony środowiska, rozpatrujące sprawę organy administracji zobligowane były w pierwszej kolejności rozpatrzeć sprawę na podstawie tego przepisu, w szczególności w aspekcie oceny, czy za udziałem Stowarzyszenia w sprawie przemawia interes społeczny. Zważyć należy, iż ustawą z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 113 poz. 954) uchylony został pkt 1 ust. 4 art. 46 ustawy Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uznawana była za decyzję wydawaną po przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego na środowisko. Zgodnie z art. 19 ustawy zmieniającej do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną, przepisy dotychczasowe stosuje się na wniosek uprawnionego podmiotu (inwestora). Powyższa zmiana przepisów weszła w życie w dniu 28 lipca 2005 r., stąd rozpatrując złożone wnioski o dopuszczenie do udziału w sprawie organy obu instancji zobligowane były ustalić, czy V. P. Sp. o.o. złożył wniosek o stosowanie dotychczasowych przepisów. W przypadku braku złożenia takiego wniosku, zastosowanie miały nowe przepisy, w myśl których postępowanie o wydanie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa. W takim przypadku wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie, zgłoszony na podstawie art. 33 ustawy Prawo ochrony środowiska, winien zostać rozpatrzony odmownie w oparciu ten właśnie przepis. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby w tym zakresie prowadzone było postępowanie wyjaśniające, stąd uznać należy, iż zaskarżone postanowienie wydane zostało z uchybieniem art. 7 i 77 §1 kpa. Natomiast w przypadku, gdy wniosek odnośnie stosowania dotychczasowych przepisów inwestor złożył, wniosek Stowarzyszenia zgłoszony na podstawie art. 33 ustawy Prawo ochrony środowiska winien zostać rozpatrzony w oparciu o ten przepis. Oznacza to, że organ nie dysponuje uznaniem, a sprawdza jedynie, czy spełnione są formalne przesłanki dopuszczenia organizacji do postępowania. O ekologicznym charakterze organizacji może przesądzić jedynie treść statutu Stowarzyszenia dołączonego do akt administracyjnych, którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno poddać analizie i wyprowadzić stosowne wnioski. Zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające postanowienie organu I instancji podjęte zostały na podstawie art. 31 §1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Tak więc uznanie żądania za uzasadnione wymaga łącznego wystąpienia dwóch przesłanek inicjatywy procesowej organizacji społecznej, tj. żądanie musi być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji oraz przemawia za tym interes społeczny. W ocenie Sądu przytoczone w uzasadnieniu postanowienia argumenty mające uzasadniać odmowę uwzględnienia wniosku skarżącego o dopuszczenie do udziału we wskazanym postępowaniu sprowadzające się do obawy, iż skarżący wykorzysta prawa uczestnika postępowania do przedłużania procedury administracyjnej jest argumentem poza prawnym, do którego w tym postępowaniu organ odnosić się nie może. (por. wyrok WSA z 14.10.2004 I SA/1517/03 - M. Prawn. 2006/18/999). W tych warunkach wobec naruszenia powołanych przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylić zaskarżone postanowienie. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 wskazanej ustawy. Rozpoznając ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. zobligowane jest uwzględnić okoliczność, na którą powołuje się Spółka V., a mianowicie wydanie w dniu [...] r. przez Prezydenta Miasta P. decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, która to decyzja nie została zaskarżona. Sąd rozpoznaje skargę na postanowienie, na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania postanowienia. Jeżeli po uchyleniu sprawa administracyjna staje się bezprzedmiotowa to organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania (art. 105 §1 kpa), a gdy chodzi o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, odmawia dopuszczenia z powodu braku przesłanki: dopuszczenie organizacji społecznej może nastąpić do toczącego się postępowania. Zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. postanowienie zostało wydane w obowiązującym stanie prawnym i faktycznym i ten stan Sąd uwzględnił jako podstawę oceny zgodności z prawem, wskazując na zmiany stanu prawnego, które należy uwzględnić przy rozpoznaniu zażalenia. Tym samym nie można podzielić argumentacji uczestnika postępowania, iż postępowanie sądowoadministracyjne nie było bezprzedmiotowe, istniała bowiem sprawa sądowoadministracyjna. Rzeczą organu jest w tej sytuacji umorzenie postępowania w sprawie z wniosku o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w sprawie. /-/ M. Kwiecińska /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ J. Szaniecka