II SA/Po 779/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2017 r. sprawy ze skargi G. L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] 2017 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; oddala skargę Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r., [...] Wojewoda (zwany dalej "Wojewodą") orzekł o stwierdzeniu nieważności uchwały Rady Miejskiej w L. (zwanej dalej "Radą") z dnia [...] r., [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla farmy wiatrowej [...] oraz terenu górniczego kopalni kruszywa naturalnego w [...] (zwanej dalej także "uchwałą z dnia [...]." lub "planem"). Poniżej Sąd przedstawi okoliczności, w jakich wydane zostało powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, przy czym w odniesieniu do procedury planistycznej uwypuklone zostaną tylko te elementy prac, które wiążą się zarzutami wysuniętymi przez Wojewodę względem uchwały z dnia [...] r. Uchwałą z dnia [...] r., [...] Rada przystąpiła do sporządzenia planu. W trakcie prowadzonej procedury planistycznej pismem z dnia [...] r., [...] Burmistrz Miasta i Gminy [...] (zwany dalej "Burmistrzem’) wystąpił do [...] Izby Rolniczej o wydanie opinii w sprawie przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych klasy IIIb o powierzchni 1,1797 ha. Postanowieniem z dnia [...] r., [...] ([...]) [...] Izba Rolnicza pozytywnie zaopiniowała wniosek Burmistrza. Wnioskiem z dnia [...] r., [...], Burmistrz – powołując się na art. 7 ust. 2 pkt 1 oraz ust. 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (na datę wniosku tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1205, obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 – uw. Sądu, dalej "u.o.g.r.") – wystąpił za pośrednictwem Marszałka Województwa (zwanego dalej "Marszałkiem") do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (zwanego dalej "Ministrem") o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych klasy IIIb o powierzchni 1,1797 ha. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że żądana zgoda obejmuje działki wymienione w załączniku nr 2, w zakresie wskazanej powierzchni do zmiany przeznaczenia. Na załączniku graficznym nr 3 zostały zobrazowane tereny objęte wnioskiem. Do wniosku załączono przywołane: wykaz działek oraz mapę. Postanowieniem z dnia [...] r., [...] Marszałek na podstawie art. 7 ust. 2 u.o.g.r. postanowił pozytywnie zaopiniować wniosek Burmistrza. Pismem z dnia [...] r., [...] Minister zwrócił Burmistrzowi akta sprawy wskazując, że błędnie oznaczono grunty przewidziane na cele nierolnicze jako wydzielenie funkcji R/SW – tereny rolnicze z dopuszczeniem lokalizacji siłowni wiatrowych i placów montażowych. W ocenie Ministra błędnie "wymieszano" funkcję rolniczą z nierolniczą zagospodarowania terenu. Organ wskazał, że elektrownie wiatrowe nie są inwestycją rolniczą, dlatego grunty, na których mają być zlokalizowane poszczególne siłownie wraz z płacami manewrowymi i niezbędnym dojazdem, nie mogą być traktowane jako rolne. Powinny być one jednoznacznie oznaczone. Minister wyjaśnił także, iż należy zweryfikować wniosek, wydzielając nierolniczą funkcję zagospodarowania terenu, jaką jest elektrownia wraz z placem manewrowym i niezbędną komunikacją. Pismem z dnia [...] r., [...] Burmistrz ponowił wniosek o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych klasy lllb o powierzchni 1,1797 ha, przedstawiając identyczne uzasadnienie jak w poprzednim wystąpieniu. Do wniosku załączono również tabelaryczne zestawienie gruntów podlegających odrolnieniu, które objęły enumeratywnie wymienione działki [...]. Decyzją z dnia [...] r., [...] Minister, na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r., wyraził zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze 1,1797 ha gruntów rolnych klasy lllb, położonych na terenie gminy L. w miejscowości C., przewidzianych pod filar ochronny oraz pod budowę elektrowni wiatrowych wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną i komunikacją, zgodnie z projektami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla obszarów oznaczonych konturami koloru niebieskiego na załączniku graficznym nr 3 stanowiącym integralną część wniosku. Wskazaną już na wstępie uchwałą z dnia [...] r., [...] Rada uchwaliła plan. Rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda – na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (na datę rozstrzygnięcia tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm., obecnie Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 – uw. Sądu, dalej "u.s.g.") – stwierdził nieważność uchwały z dnia [...] r. W motywach orzeczenia organ nadzoru powołał się na art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (na datę rozstrzygnięcia tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 778, ze zm., obecnie Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 – uw. WSA, dalej "u.p.z.p.") i wyjaśnił, że nieważność planu stwierdza się, gdy naruszono zasady jego sporządzania oraz gdy istotnie naruszono tryb jego sporządzania. Następnie Wojewoda wskazał, że doszło do naruszenia art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r. Zwrócił także uwagę, że zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. Burmistrz, sporządzając plan miejscowy, zobowiązany jest do uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Opracowując projekt planu zmieniającego przeznaczenie gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy IIIb na cele nierolnicze – lokalizację siłowni wiatrowych i placów montażowych (symbol IIIb SW-3) – nie uzyskał jednak zgody na zmianę ich przeznaczenia dla części działek o numerach [...] W trakcie sporządzenia projektu planu wystąpiono z wnioskiem do Ministra o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów (pisma z dnia [...] r., [...] i z dnia [...] r., [...]), a grunty nim objęte zostały wskazane w zestawieniach tabelarycznych i oznaczone na mapie ewidencyjnej. Wnioskiem objęto część działki [...] o powierzchni [...] m2. Decyzją z dnia [...] r. Minister wyraził zgodę na przeznaczenie nierolnicze 1,1797 ha gruntów rolnych klasy IIIb oznaczonych na załączniku stanowiącym integralną część wniosku Burmistrza. Odnosząc się do powyższego Wojewoda wyjaśnił dalej, że decyzja Ministra nie obejmuje wszystkich gruntów objętych w graficznej części planu (załącznik 1.1 do uchwały) symbolem SW-3, a więc terenu lokalizacji siłowni wiatrowych i placów montażowych. Linie rozgraniczające ten teren obejmują części działek [...], tymczasem zgodę na przeznaczenie nierolnicze uzyskano tylko w odniesieniu do działki [...] Według organu nadzoru doszło więc do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego (art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p.), przy jednoczesnym istotnym naruszeniu art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.o.g.r. W ocenie Wojewody wątpliwości w kontekście wymogu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze budzi także § 27 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 uchwały, który dopuszcza realizację na terenach rolnych oznaczonych symbolami "[...]" infrastruktury technicznej związanej z eksploatacją siłowni wiatrowych oraz innych urządzeń, sieci i obiektów infrastruktury technicznej związanych z prawidłowym funkcjonowaniem siłowni wiatrowych, także masztów pomiarowych do potrzeb badania warunków atmosferycznych. Przepis ten umożliwia bowiem lokalizację obiektów niezwiązanych z celami rolnymi na terenach, na których występują grunty rolne klasy III, a w stosunku do których nie uzyskano wymaganej zgody na zmianę przeznaczenia. Według Wojewody weryfikowana uchwała narusza art. 14 ust. 2 u.p.z.p. poprzez zawarcie w planie ustaleń dla terenów położonych poza jego granicami. W § 39 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 wyznaczono korytarz technologiczny dla napowietrznej linii 110 kV o szerokości 35 m (po 17,5 m od osi linii) i ustalono w jego obszarze zakaz sadzenia roślinności wysokiej oraz dopuszczono prowadzenie plac eksploatacyjnych, remontowych oraz przebudowę i budowę linii 110 kV. Tymczasem przebieg linii pokrywa się z granicą planu, stąd jedynie część korytarza technologicznego znajduje się w jego obrębie. Analizując uchwałę z dnia [...] r. Wojewoda podkreślił, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia planu powinny ograniczać się do przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Katalog obowiązkowego oraz fakultatywnego zakresu treści planu określają art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. Wskazując na te przepisy, organ nadzoru wskazał, że § 13 ust. 1 i 2, § 15, § 18, § 37 ust. 3 i 4 oraz § 49 uchwały nie tylko nie spełniają standardów zapisywania ustaleń tekstu planu miejscowego, a nadto wykraczają poza katalog dopuszczalnego ustawą zakresu jego ustaleń. W rozstrzygnięciu nadzorczym zwrócono także uwagę na niejednoznaczność treści weryfikowanego planu. Wojewoda podkreślił, że zgodnie z § 6 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908; obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 283 – uw. Sądu), przepisy redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Nadto zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587, dalej zwanym "rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r.") na rysunku planu stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie rysunku planu z jego tekstem. Tymczasem dla terenu oznaczonego symbolem "10R" nie wyznaczono nieprzekraczalnej linii zabudowy od terenu lasu oznaczonego symbolem 2ZL mimo, że w § 27 ust. 3 pkt 3 lit. b planu dla terenów R ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 12 m od granicy z lasem. Wojewoda podniósł, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, na podstawie odrębnych przepisów, terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, obszarów osuwania się mas ziemnych, krajobrazów priorytetowych określonych w audycie krajobrazowym oraz w planach zagospodarowania przestrzennego województwa. W weryfikowanej uchwale z dnia [...] r. ograniczono się tymczasem jedynie do wyznaczenia obszaru górniczego złoża kruszywa naturalnego o symbolu PG oraz jego filarów ochronnych PO i PO/G, pomijając zarówno w części tekstowej jak i rysunku planu informacje o występowaniu na obszarze planu udokumentowanego złoża kruszywa naturalnego C. , które zgodnie z art. 95 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1131 ze zm., dalej "P.g.g.") powinno zostać ujawnione w planie miejscowym. W ocenie Wojewody weryfikowany plan nie spełnia także wymogu określonego w art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. dotyczącego zawarcia w nim szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, a także wymogów szczegółowych określonych w § 4 ust. 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. (minimalne lub maksymalne szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie konta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego). Organ nadzoru wyjaśnił, że w rozdziale 8 uchwały z dnia [...] postanowiono o nieustalaniu szczegółowych zasad i warunku scalania i podziału nieruchomości. Jednakże w § 46 i 47 planu dopuszczono wydzielenia działek pod planowane siłownie wiatrowe, urządzenia infrastruktury technicznej, dojazdy oraz poszerzenia istniejących dróg, jednocześnie stanowiąc, że dopuszcza się wszelkie podziały i łączenie działek zgodnie z przepisami prawa. W ocenie Wojewody art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. nie umocowują Rady do decydowania o dopuszczalności podziałów nieruchomości. Dokonuje się ich w oparciu o art. 92 i nast. ustawy z dnia 21 sierpnia 1998 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm. – zwanej dalej "u.g.n"). Uprawnienia w tym zakresie posiada organ wykonawczy gminy, który orzeka w drodze decyzji administracyjnej. Rada gminy nie jest przy tym uprawniona do formułowania w swych uchwałach wiążących wytycznych dla wójtów, burmistrzów czy prezydentów miast przy wykonywaniu ich ustawowych zadań. Wojewoda wskazał też, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Do kwestii tej odnosi się także § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Zdaniem Wojewody w świetle przywołanych wyżej regulacji wątpliwości odnośnie jednoznaczności przeznaczenia terenu rodzą się co do: § 36 ust. 4 i § 37 ust. 2 planu (poza strefą kontrolowaną gazociągu dopuszczono lokalizację infrastruktury technicznej lub drogowej, a w strefie kontrolowanej – obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej; dodatkowo dopuszczono możliwość pozostawienia utwardzonych dojazdów montażowych) oraz art. 27 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 planu (na terenach rolnych oznaczonych symbolami [...] dopuszczono lokalizację infrastruktury technicznej związanej z eksploatacją siłowni wiatrowych oraz innych urządzeń, sieci i obiektów infrastruktury technicznej związanych z prawidłowym ich funkcjonowaniem, a także masztów pomiarowych do potrzeb badania warunków atmosferycznych). W ocenie Wojewody wskazane wyżej przepisy planu pozwalają na zagospodarowanie terenów, do których się odnoszą, w sposób całkowicie odmienny niż to wynika z ich podstawowego przeznaczenia. Kwestia ta dotyczy gruntów rolnych, które mogą być przeznaczane na inne cele. Ponadto w świetle art. 15 u.p.z.p. nie jest dopuszczalne określenie przeznaczenia terenów jako rezerwy na konkretny cel, np. lokalizację obiektów infrastruktury technicznej związanych z obsługą elektrowni wiatrowych. Wojewoda zauważył wreszcie, że w § 58 ust. 2 planu powtórzono treść § 52 ust. 1 oraz, że zawarte w § 22 planu ustalenie dotyczące "jasnego" koloru siłowni wiatrowych jest nieprecyzyjne. Nadto niejednoznaczny jest § 20 ust. 1 planu nakazujący po zakończeniu prac budowlanych przywrócenie gruntów do stanu pierwotnego lub zbliżonego do pierwotnego, podczas gdy w myśl § 4 pkt 7 planu stan pierwotny to stan zagospodarowania terenu przed uchwaleniem planu. Końcowo w rozstrzygnięciu nadzorczym wskazano, że oznaczenie granicy obszaru objętego planem jest nieczytelne. Skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody wniosła Gmina [...] zarzucając naruszenie: 1. art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (na datę rozstrzygnięcia nadzorczego tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm., obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm. – uw. Sądu, dalej "u.s.g.") w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez błędne zastosowanie polegające na stwierdzeniu nieważności planu pomimo, że nie doszło do istotnego naruszenia zasad jego sporządzenia, istotnego naruszenia trybu oraz właściwości organów; 2. art. 91 ust. 5 u.s.g. w zw. z art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej "K.p.a.") przez ich niezastosowanie polegające na niejednoznacznym sformułowaniu rozstrzygnięcia w zakresie orzeczenia o nieważności planu (czy orzeczono o nieważności aktu prawa miejscowego w całości, czy tylko w części i w jakiej jego części); 3. art. 91 ust. 3 u.s.g. przez niego niezastosowanie wobec braku uzasadnienia prawnego, że podnoszone naruszenia stanowią istotne naruszenie trybu sporządzania planu, istotne naruszenie zasad sporządzania planu lub naruszenie właściwości organów, uzasadniające stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego. Wskazując na powyższe Gmina [...] wniosła o uchylenie w całości rozstrzygnięcia nadzorczego oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu skargi Gmina [...] skoncentrowała się na wykazaniu, że żadne z podnoszonych przez Wojewodę uchybień nie stanowi naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, tym samym nie może być mowy o istotnym ich naruszeniu. Jednocześnie według skarżącej wobec braku uzasadnienia prawnego rozstrzygnięcia nadzorczego nie można również uznać, że podniesione w nim uchybienia stanowić mogą naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego. Gmina stwierdziła, że na podstawie art. 15 ust. 1 u.p.z.p. sporządzono projekt planu zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy [...] oraz z przepisami odrębnymi odnoszącymi się do ustaleń planu. W kwestii zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze dla działki [...] i części działki [...] Gmina [...] podniosła, że wymóg zawarty w art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r. dotyczy wyłącznie terenów, które będą zainwestowane, a tym samym będą podlegały wyłączeniu z produkcji rolnej. Tereny lokalizacji siłowni wiatrowych i placów montażowych (oznaczone na rysunku planu symbolami [...]) nie będą zainwestowane w całości w ich liniach rozgraniczających. Charakter zagospodarowania tych terenów polega na punktowym ich zajęciu siłownią wiatrową, a dokładnie jej fundamentami, placem montażowym i drogą dojazdową. Powyższe oznacza, że nie jest konieczna zmiana przeznaczenia całości tych terenów na cele nierolnicze. Będą one nadal wykorzystywane rolniczo w tej części, w jakiej nie zostaną zainwestowane, o czym świadczy ustalenie zakazu zabudowy na tych terenach. Według Gminy [...] działka [...] i części działki [...] nie będą podlegały zabudowie, a tym samym nie będą wyłączone z produkcji rolnej. Dlatego też nie zachodziła potrzeba wystąpienia o zgodę na zmianę przeznaczenia tych gruntów na cele nierolnicze. Gmina [...] wyjaśniła, że charakterystyka siłowni wiatrowych nie powoduje ograniczenia w gospodarce rolnej. Każda wieża wiatrowa zrealizowana na terenach SW będzie zakończona urządzeniami produkującymi energię elektryczną, składającymi się z generatora i rotora. Ze względu na duże rozmiary rotora nastąpi zajęcie części przestrzeni pod tym urządzeniem. To jednak nie spowoduje wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej. Wymagane było natomiast ustalenie ograniczeń w zabudowie (zakaz zabudowy). Jedynym punktem zajęcia gruntów, każdej z siłowni są ich fundamenty, tak więc sprzęt rolniczy będzie mógł swobodnie poruszać się na gruntach rolnych w ramach terenu SW. Jeśli wysokość wieży wynosi około 100 metrów, a promień rotora wynosi około 50 metrów, zatem wolna przestrzeń między gruntem, a końcami śmigła wyniesie około 50 metrów. Biorąc pod uwagę wymiary sprzętu rolniczego, na przykład kombajnu zbożowego, którego wysokość nie przekracza 5 metrów, będą one mogły bez przeszkód pracować na tych gruntach (przy niższych lub wyższych wieżach siłowni wiatrowych proporcje będą zachowane). Niezależnie Gmina [...] wskazała, że uzyskała zgodę, o której mowa w art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. Decyzją z dnia [...] r., [...] Minister wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolniczych klasy III b o powierzchni 1,1797 ha na cele nierolnicze, na których mają być usytuowane siłownie wiatrowe. Ministrowi przedstawiono projekt planu, a tym samym Minister znał cel na jaki zostaną przeznaczone wnioskowane grunty. Zatem skoro Minister nie zakwestionował ustaleń projektu w zakresie zmiany przeznaczenia gruntów wyłącznie pod siłowniami wiatrowymi, placami montażowymi i drogami dojazdowymi, to uprawnione jest twierdzenie, że prawidłowo zostały zawnioskowane działki oraz powierzchnia gruntów do zmiany przeznaczenia. Według Gminy [...], gdyby Minister podzielał stanowisko organu nadzoru w zakresie konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia uznając, że także działkę [...] i części działki o [...] należało objąć wnioskiem, to odmówiłby wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia wnioskowanych gruntów i wezwałby wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku. Gmina [...] podkreśliła, że nie planowano zainwestowania na działce o numerze [...] i w części działki o numerze [...]. W konsekwencji nie występowano i nie uzyskano zgody Ministra na zmianę przeznaczenia na tych obszarów. Skarżąca zakwestionowała także, jakoby § 21 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 planu miały budzić wątpliwości w zakresie w jakim dopuszczają realizację na terenach rolniczych oznaczonych symbolami "[...]" infrastruktury technicznej związanej z eksploatacją siłowni wiatrowych oraz innych urządzeń sieci i obiektów. Według Gminy dopuszczone inwestycje nie powodują zmiany przeznaczenia gruntów rolnych, a jedynie stanowią dopuszczony sposób zagospodarowania. Nie będą one też realizowane na gruntach rolnych, dla których nie uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze. Skarżąca zwróciła uwagę, że dopuszczona do realizacji infrastruktura jest infrastrukturą poziemną, ułożoną na głębokości około 1 metra (z wyłączeniem masztu), co oznacza, że po jej zrealizowaniu będzie ona przykryta ziemią, na której będzie dalej prowadzona gospodarka rolna. Zatem jej realizacja nie spowoduje zmiany przeznaczenia terenu rolniczego. Niezasadny zdaniem Gminy [...] jest zarzut odnoszący się rzekomego dokonania ustaleń poza granicami planu w § 39 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2. Na rysunku planu pokazano cześć – znajdującą się w jego granicach – korytarza technologicznego napowietrznej linii 110 kV o szerokości 17,5 m, oznaczony symbolami od 1 R/E do 4 R/E, a wynikało to z ustaleń zawartych w § 8 ust. 1 pkt 12 w zw. z § 39 ust. 1 planu. Ponieważ w granicach planu nie występuje żadna inna linia elektroenergetyczna, zatem wyłącznie w stosunku do terenów rolniczych z dopuszczeniem pasa technologicznego linii elektroenergetycznej 110 kV (oznaczonych symbolami 1R/E - 4 R/E) dokonano ustaleń w § 39 ust. 2 pkt 1 i 2.Przebieg linii 110 kV pokrywa się z granicą obszaru objętego planem, zatem jedynie część jej korytarza technologicznego znajduje się w jego granicach. W ocenie Gminy [...] ustalenie dotyczące korytarza technologicznego o szerokości 35 m ma charakter informacyjny. Nie jest ustaleniem planu, bowiem nie ustala przeznaczenia tych terenów. Wyraźne wskazanie na rysunku planu, że linia elektroenergetyczna wraz z korytarzem technologicznym - poza granicami planu, stanowi "Informacje i zalecenia" przesądza o tym, że ustalenia zawarte w § 39 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2 nie mają dla tej części charakteru normatywnego. Gmina [...] zakwestionowała jakoby w § 13 ust. 1 i 2, § 15, § 18, § 37 ust. 3 i 4 i § 49 planu doszło do wykroczenia poza dopuszczalny katalog ustaleń, które mogą się w nim znaleźć zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. Treść § 13, 15 i 18 znalazła umocowanie w art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. Zgodnie z treścią tego przepisu w planie określa się obowiązkowo zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu. W § 4 pkt 3 lit a rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. stanowi, się, że w zakresie ustalania zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego określa się nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wynikające z potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w szczególności w art. 72 i 73 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz. U z 2017 r., poz. 519, zwanej dalej "P.o.ś."). W odniesieniu do § 37 ust. 3 i 4 planu Gmina [...] stwierdziła, że przepis ten znalazł oparcie w treści art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Na terenach R/G i PO/G ustalono obowiązki, które stanowią powtórzenie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla gazociągu wraz z infrastrukturą towarzyszącą realizacji [...], odcinek na terenie Gmina [...] uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] r. Przepisy tego ostatniego planu zostały uzgodnione z właściwym organem nadzoru górniczego zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. b tiret 6 u.p.z.p.. Gmina podniosła, że § 4 pkt 6 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. zawiera katalog otwarty regulacji, co oznacza, że ustawodawca przyzwolił na dokonanie w tym zakresie innych niż wskazanych w rozporządzeniu ustaleń. Wobec tego bezpodstawnym jest stanowisko organu nadzoru, że kwestionowane treści planu wykraczają poza obowiązkowy katalog. Zdaniem Gminy § 49 planu stanowi ustalenie wypełniające obowiązek określenia szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy, określony w art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. Gmina nie zgodziła się też z Wojewodą, że dla terenu 10R nie wyznaczono nieprzekraczalnej linii zabudowy od terenu lasu oznaczonego symbolem [...] ZL mimo, że w § 27 ust. 3 pkt 3 lit. b planu dla terenów oznaczonych symbolem R ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy. Wszystkie tereny rolnicze zostały w sposób jednoznaczny wskazane na rysunku planu w ich liniach rozgraniczających; także tereny leśne zostały pokazane na rysunku planu. Wobec powyższego skorzystanie z tego ustalenia nie może budzić wątpliwości interpretacyjnych. Odnosząc się do kwestii ujawnienia w planie złoża kopalin Gmina [...] wskazała, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w planie miejscowym obowiązkowo określa się granice i sposób zagospodarowania terenów górniczych. Dla złoża kopalniany, którym jest kruszywo naturalne C. , został wyznaczony teren górniczy, a granice tego terenu zostały ujawnione w studium, które następnie zostały przeniesione do planu. Poprzez przeznaczenie terenu w § 8 pkt 5 planu jako "obszar górniczy złoża kruszywa naturalnego, teren oznaczony na rysunku planu symbolem PG wraz z filarami ochronnymi 1PO, 2PO i PO/G, co wypełniło obowiązek zawarty w art. 95 P.g.g. W zakresie zarzutu Wojewody dotyczącego zawartych w planie ustaleń dotyczących podziałów nieruchomości Gmina [...] wskazała, że zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego. W oparciu o ten przepis Burmistrz sporządził projekt planu, w tym sformułował przepisy dotyczące zasad podziałowych. Rada nie tworzyła przedmiotowego planu miejscowego i nie ingerowała w jego treść. Uchwaliła przedłożony jej projekt w całości, w tym zapisy dotyczące zasad podziałowych. Dlatego nie sposób przyjąć za Wojewodą, że to Rada zdecydowała o dopuszczalności podziału. W § 46 planu dopuszczono wydzielenie działek pod planowane siłownie wiatrowe, urządzenia infrastruktury technicznej, dojazdy oraz pod poszerzenie istniejących dróg, w takiej sytuacji kształt i wielkość działek ma wynikać z faktycznych potrzeb. Powyższe stanowi wypełnienie ustawowego obowiązku wynikającego z przepisów odrębnych, to jest art. 93 ust. 1 u.g.n. W § 47 planu dopuszczono podziały i łączenia działek zgodnie z przepisami prawa. Gmina [...] zaprzeczyła też jakoby § 36 ust. 4 i § 37 ust. 2 oraz § 27 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 planu miały być niejednoznaczne i miały umożliwić zagospodarowanie terenów w sposób odmienny od ich podstawowego przeznaczenia. Dopuszczenie w § 36 ust. 4 planu realizacji innej infrastruktury technicznej lub drogowej zgodnie z przepisami prawa oraz w § 37 ust. 2 planu lokalizacji nie wymienionych w planie obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej nie oznacza, że możliwe będzie zagospodarowanie terenów oznaczonych symbolami R/G i PO/G w sposób odmienny niż wskazany w planie. Zgodnie z treścią § 8 ust. 1 pkt 7 i 8 planu podstawowe przeznaczenie terenów określono jako teren rolniczy i infrastruktury technicznej - gazownictwo; oraz filar ochronny z dopuszczeniem lokalizacji infrastruktury technicznej - gazownictwo. Dopuszczona infrastruktura będzie miała charakter towarzyszący i nie spowoduje zmiany przeznaczenia. Gmina [...] podniosła też, że § 27 ust. 2 planu dopuszcza sposób zagospodarowania terenu, który nie zmieni podstawowego przeznaczenia terenów od [...] Większość z dopuszczonych instalacji będzie miało charakter urządzeń podziemnych, z wyłączeniem masztów pomiarowych, które mają charakter punktowy o niewielkich wymiarach. One również nie spowodują zmiany przeznaczenia gruntów rolnych. Odnosząc się do zgłoszonego zarzutu dotyczącego powtórzenia treści w § 58 ust. 2 i § 52 ust. 1 planu Gmina [...] wskazała, że ustalenie zawarte w § 58 ust. 2 uzasadnione było koniecznością odniesienie się do granic terenów pod budowę urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł o mocy przekraczającej 100kW oraz granic ich stref ochronnych, zakaz w nim zawarty nie dotyczy innych terenów. Zakaz zawarty w § 58 ust. 2 planu miał na celu podkreślenie zakazu zabudowy w granicach strefy ochronnej odpowiadającej hałasowi o poziomie 45 dB, dla ochrony zdrowia, bezpieczeństwa ludzi i mienia (art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p.). Według Gminy [...] nawet jeżeliby uznać, że powyższe stanowi naruszenie zasad sporządzenia planu, to nie jest ono istotne, bowiem nie powoduje niejasności w rozumieniu planu. Zdaniem skarżącej nie jest nieprecyzyjny wymóg ustalony w § 22 planu dotyczący "jasnego" koloru siłowni wiatrowych. Daje on w pewnych, dopuszczalnych granicach swobodę inwestorowi, a z drugiej strony jest wystarczający dla zapewnienia ochrony krajobrazu. Jasny kolor powoduje, że siłownie będą widoczne niemal w każdych warunkach, a sam odcień jasnego koloru nie jest istotny dla ochrony krajobrazu i środowiska. Dlatego też pozostawiono w tym zakresie swobodę inwestorowi. Gmina [...] stwierdziła też, że nie jest nieprecyzyjny § 20 ust. 1 planu, w którym nakazano na terenach oznaczonych symbolami R/G i PO/G po zakończeniu prac budowlanych przywrócenie gruntów do pierwotnego stanu lub zbliżonego do pierwotnego. Do dnia uchwalenia planu inwestycja polegająca na realizacji gazociągu nie została zrealizowana. Tym samym nie budzi wątpliwości stan zagospodarowania terenu R/G i PO/G przed uchwaleniem planu. Wykładania treści § 20 ust. 1 planu, ustalana w oparciu o treść definicji "stanu pierwotnego", zawartej w § 4 pkt 4, nie budzi wątpliwości. Stan pierwotny jest bezsprzeczny i jednoznaczny. Końcowo Gmina [...] nie zgodziła się, że granice obszaru objętego planem określone zostały nieprecyzyjnie. Zgodnie z legendą pokazane zostały czarną, przerywaną linią, a linie rozgraniczające terenów o różnym przeznaczeniu oznaczone zostały czarną, ciągłą linią. Linie rozgraniczające terenów i granice planu faktycznie pokrywają się. Dla zapewnienia czytelności planu, na rysunku planu odsunięto granice planu od linii rozgraniczających. Bowiem niemożliwym jest pokazanie na rysunku planu obu linii nakładających się, co wówczas powodowałoby nieczytelność rysunku planu. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 91 ust. 5 u.s.g. w zw. z art. 107 § 1 K.p.a. Gmina [...] stwierdziła, że Wojewoda niejednoznacznie i nieczytelnie sformułował rozstrzygnięcie. Orzekł o nieważności uchwały nr [...] ze względu na istotne naruszenie prawa, nie wskazując, czy orzeczenie to dotyczy całego planu miejscowego, czy tylko zakwestionowanych ustaleń. Wreszcie skarżąca podniosła, że w planie zabrakło uzasadnienia prawnego, że podnoszone naruszenia stanowią istotne naruszenie trybu sporządzania planu, istotne naruszenie zasad sporządzania planu lub naruszenie właściwości organów, (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.), co jest wymagane zgodnie z treścią art. 91 ust. 3 u.s.g. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów proceduralnych wskazał, że rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza art. 91 ust. 5 u.s.g. w zw. z art. 107 § 1 K.p.a. Zwrot "orzekam nieważność uchwały..." jest jednoznaczny i nie budzi wątpliwości co do zakresu dokonanego rozstrzygnięcia. Wojewoda stwierdził nieważność całego miejscowego planu, wszystkich zawartych w tym planie przepisów. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 91 ust. 3 u.s.g. Wojewoda wskazał, że wydając rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdził, że weryfikowana uchwała narusza prawo w sposób istotny. Przyjęcie, że prawo naruszono w stopniu nieistotnym zobligowałoby organ nadzoru do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego w oparciu o art. 91 ust. 4 u.s.g. wskazującego, że badana uchwała nieistotnie narusza prawo. W kwestii brak uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze Wojewoda jeszcze raz podkreślił, że stanowi to istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego (art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p.), przy jednoczesnym istotnym naruszeniu art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.o.g.r. Zdaniem organu nadzoru bezsporna jest okoliczność, że przedstawione na rysunku planu linie rozgraniczające teren SW-3 obejmują części działek [...] stanowiące grunty rolne klasy lllb. Bezsporna jest także okoliczność, że Burmistrz opracowując projekt planu zmieniającego przeznaczenie gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy lllb na cele nierolnicze (SW-3), wystąpił z wnioskiem do Ministra o wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntów tylko dla część działki [...] o powierzchni 2275 m2. Grunty objęte wnioskiem zostały bowiem wskazane w zestawieniach tabelarycznych stanowiących załączniki do pism oraz zostały zaznaczone na mapie ewidencyjnej konturem koloru niebieskiego, z których wynika, że wnioskiem o zmianę przeznaczenia objęto tylko część działki [...] o powierzchni 2275 m2. Wydana na skutek wniosku decyzja Ministra nie objęła całości gruntów rolnych klasy lllb, które zgodnie z rysunkiem planu wchodzą w skład terenu [...] Zdaniem Wojewody jeżeli gmina projektuje przeznaczenie danego terenu rolnego na cele nierolne, to obowiązek uzyskania zgody na wyłączenie z produkcji rolnej dotyczy nie pojedynczych enklaw gruntu, ale całego terenu, w granicach obszaru objętego planem lub jego zmianą, w ramach którego cele nierolne mogą być realizowane (w sprawie całego terenu oznaczonego symbolem SW-3). Tym bardziej, że dla terenu tego dopuszczono lokalizację nie tylko budowli stanowiących konstrukcje nośne siłowi wiatrowych, ale i realizację (bezczasowo) utwardzonych dojazdów montażowych oraz placów montażowych, a plan nie wskazuje dokładnego usytuowania tych obiektów na terenie [...] Odnosząc się do sporu w kontekście § 27 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 planu Wojewoda wskazał, że w przepisie tym umożliwiono lokalizację obiektów niezwiązanych z celami rolnymi na terenach, na których występują grunty rolne klasy III, a w stosunku do których nie uzyskano wymaganej przepisami prawa zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 28 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Rozstrzyganie o nieważności planu miejscowego następuje w trybie art. 91 ust. 1 u.s.g. i należy do organu nadzoru (Wojewody). W niniejszej sprawie przedmiotem sporu pomiędzy Wojewodą a Gminą [...] są opisane wyżej zarzuty naruszenia prawa, które wysunął organ nadzoru pod adresem uchwały z dnia [...] r. i na których w rezultacie oparł rozstrzygnięcie nadzorcze o stwierdzeniu jej nieważności na podstawie art. 28 u.p.z.p. W skardze Gmina [...] konsekwentnie podważa zasadność wszystkich zarzutów Wojewody. W ocenie Sądu całościowa analiza rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody pozwala uznać, że wobec uchwały z dnia [...] r. zachodziły podstawy do stwierdzenia jej nieważności jako naruszającej w sposób istotny zarówno zasady jak i tryb sporządzania planu miejscowego. Najszerzej uwypuklonym zarzutem podniesionym przez Wojewodę w rozstrzygnięciu nadzorczym jest brak uzyskania przez Burmistrza w toku procedury planistycznej zgody, o której mowa w art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. na zmianę przeznaczenia części objętych planem gruntów rolnych na cele nierolnicze (co stanowiło zdaniem organu nadzoru istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego). W ocenie Wojewody zarazem doszło także do naruszenia art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.o.g.r. Jak należy mniemać, to ostatnie naruszenie organ nadzoru zdaje się kwalifikować jako naruszenie zasad sporządzania planu (choć nie wypowiedział tego wprost w rozstrzygnięciu nadzorczym). Sąd nie miał wątpliwości, że w toku procedury planistycznej zmierzającej do podjęcia uchwały z dnia [...] r., co do części gruntów rolnych nie uzyskano wymaganej w myśl art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. i określonej w art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.o.g.r. zgody na zmianę ich przeznaczenia na cele nierolnicze. W części graficznej planu wyrysowano obszar SW-3, który zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 2 części tekstowej planu stanowi tereny lokalizacji siłowni wiatrowych i placów montażowych. W szczegółowych uwarunkowaniach dotyczących terenów SW (§ 28 planu) nie określono żadnych szczegółowych wymagań dotyczących położenia siłowni i placów poza jednym wskazaniem dotyczącym linii zabudowy względem dróg wewnętrznych (zob. § 28 pkt 3 planu; w § 28 brakuje ust. "1" jako jednostki redakcyjnej – uw. Sądu). Nie ulega więc wątpliwości, że plan miejscowy, jako akt prawa miejscowego, pozwala jego adresatom w granicach całego obszaru SW-3 potencjalnie lokalizować siłownie wiatrowe i place montażowe. Obszar SW-3 bezsprzecznie obejmuje część działek [...], w tym także zawiera w swoich granicach kontur wyznaczający grunty RIIIb. Prowadzi to do jednoznacznego wniosku, że dla obszaru SW-3, w zakresie w jakim objął on działki [...] w granicach gruntów rolnych III klasy, niezbędne było uzyskanie zgody Ministra na ich nierolnicze przeznaczenie. O zgodę na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze Burmistrz wystąpił pismem z dnia [...] r., [...], a następnie z dnia [...] r., [...] Do pierwszego wniosku dołączono tabelę z wykazem działek, których łączna powierzchnia obejmuje wnioskowane do odrolnieniu 1,1797 ha. Wśród tych działek wymieniono działkę [...], w ramach której na cele nierolnicze Burmistrz planuje przeznaczyć 2275 m2. Dołączono także mapę, na której w granicach działki niebieskimi liniami wykreślono dojazd montażowy oraz plac montażowy elektrowni wiatrowej. Wniosek z dnia [...] r. został przez Ministra zakwestionowany, jako że teren objęty żądaną zgodą został określony niejednoznacznie co do przeznaczenia (R/SW-5 "tereny rolnicze z dopuszczeniem lokalizacji siłowni wiatrowych i placów montażowych"). Wniosek z dnia [...] r. zawierał identyczną treść co do uzasadnienia, działek (w tym działki [...]) oraz obszaru, którego wniosek dotyczy (w odniesieniu do działki [...] – 2275 m2), Burmistrz skorygował jedynie przeznaczenie terenu, które w nowej wersji określono jednoznacznie jako nierolnicze - SW. W oparciu o wniosek Minister wydał decyzję z dnia [...] r., [...], w której na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r. wyraził zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze 1,1797 ha gruntów rolnych klasy lllb, położonych na terenie gminy [...] w miejscowości C., przewidzianych pod filar ochronny oraz pod budowę elektrowni wiatrowych wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną i komunikacją, zgodnie z projektami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla obszarów oznaczonych konturami koloru niebieskiego na załączniku graficznym nr 3 stanowiącym integralną część wniosku. Mając na względzie powyższe nie ulega wątpliwości, że zgoda Ministra dotyczyła wyłącznie obszarów określonych we wniosku, a w odniesieniu do terenu oznaczonego później w planie jako SW-3, obszaru obejmującego jedynie działkę [...]. Sąd odnotowuje w tym miejscu, że w aktach planistycznych zabrakło mapy stanowiącej załącznik graficzny do wniosku z dnia [...] r., [...] Nie ma to jednak znaczenia, gdyż z całą pewnością wiadomo, że postępowanie przez Ministrem objęło identyczny metraż jak według poprzedniego wniosku (2275 m2), co pozwala przyjąć, iż aktualne pozostały granice terenu dojazdu montażowego i placu montażowego wyrysowane kolorem niebieskim na mapie dołączonej do wniosku z 2013 r. Co więcej, jest jednoznaczne i bezsporne (zostało to przyznane przez skarżącą), że wniosek dotyczył tylko działki [...], a nie [...]. Wszystko to prowadzi do wniosku, że Burmistrz w toku procedury planistycznej nie uzyskał co do części obszaru działki [...] i części działki [...] wymaganej w trybie art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klasy III na cele nierolnicze, w zakresie w jakim zostały one ujęte w granicach obszaru [...] Naruszono zarazem przepis prawa materialnego dotyczący wymogów odrolnienia działek - art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.o.g.r. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących omawianego zagadnienia Sąd wskazuje, że nieprzekonująca jest argumentacja Gminy [...], która stara się wykazać, iż skoro Minister zapoznał się z projektem planu, to w istocie znał uwarunkowania w jakich dojdzie do przeznaczenia terenów na cele nierolnicze. Skarżąca pomija bowiem, że postępowanie prowadzone w trybie art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r. ma charakter wnioskowy (art. 7 ust. 3 u.o.g.r.), a decyzja Ministra obejmuje tylko te grunty, które zostały wskazane we wniosku. Zresztą organ ten jest nim związany. Innymi słowy, procedury z art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. nie należy mylić z "uzgodnieniem" planu (por.: art. 17 pkt 6 lit. b u.p.z.p.). Minister nie ocenia bowiem planu, a prowadzi postępowanie administracyjne w odniesieniu do konkretnego żądania organu wykonawczego gminy. Nietrafnie także Gmina [...] wywodzi, że grunty klas I-III, na których przewiduje się lokalizację elektrowni wiatrowych, nie wymagają zgody na zmianę ich przeznaczenia na cele nierolnicze, a to ze względu na to, że nadal będą one mogły służyć produkcji rolniczej. Tytułem wprowadzenia Sąd wskazuje, że od lat toczy się dyskusja wokół charakteru inwestycji określanych jako "punktowe" (do których przede wszystkim należą siłownie wiatrowe), a także tego, czy inwestycje tego rodzaju kolidują z rolniczym wykorzystaniem gruntów, na których mają być zlokalizowane. W płaszczyźnie pozaprawnej argumenty prezentowane przez Gminę [...] dotyczące charakteru siłowni wiatrowych są zrozumiałe. Sąd zdaje sobie sprawę, że istnienie wieży elektrowni wiatrowej nie wyklucza rolniczego wykorzystania otaczających ją terenów – z reguły pól uprawnych. Zarazem jednak należy pamiętać, że elektrownia wiatrowa jest inwestycją, która zajmuje określony obszar, jaki na skutek jej realizacji zostaje wyłączony z produkcji rolnej. Jest to teren obejmujący fundamenty siłowni, ale także tereny placów montażowych i dróg dojazdowych, względnie, tereny gdzie znajdzie się inna wymagana infrastruktura. Elektrownie wiatrowe wraz z infrastrukturą fizycznie zajmują więc konkretne obszary gruntów rolnych. Twierdzeniu temu nie sposób zaprzeczyć. Powyższe oznacza, że warunkiem lokalizacji elektrowni wiatrowej wraz z powiązaną infrastrukturą jest przeznaczenie miejsc, w których się znajdzie, na cele nierolnicze i nieleśne, a gdy chodzi o grunty klas I-III, konieczne jest zasadniczo uzyskanie zgody Ministra w oparciu o art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r. Jeżeli zatem w planie miejscowym rada gminy zamierza przeznaczyć określony obszar ogólnie pod energetykę wiatrową, bez wskazania konkretnej lokalizacji wież (takimi obszarami są tereny SW w planie rozważanym w niniejszej sprawie), to niezbędne jest uzyskanie zgody Ministra na przeznaczenie całego tego obszaru na cele nierolnicze (dotyczy to gruntów rolnych klas I-III). Brak wskazania lokalizacji poszczególnych siłowni oznacza bowiem, że mogą być one przez inwestorów lokalizowane na całym tym obszarze. Wracając do argumentacji Gminy [...] dotyczącej "punktowego" charakteru elektrowni wiatrowych, Sąd zwraca uwagę, że możliwe w planie miejscowym przeznaczenie na cele nierolnicze tylko konkretnych gruntów, gdzie elektrownie się znajdą, i "pozostawienie" pozostałych terenów otaczających w przeznaczeniu rolniczym. Kwestię tą rozważał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 października 2015 r., II OSK 626/14 (orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyjaśnił między innymi, że dopuszczalne jest lokalizowanie na określonym terenie o przeznaczeniu rolniczym wskazanych w planie inwestycji, np. elektrowni wiatrowych, jednak w sytuacji, gdy do zrealizowania konkretnych zamierzeń inwestycyjnych konieczne jest ulokowanie ich w konkretnym miejscu, niezbędne jest wskazanie i wyodrębnienie miejsc, w których jest możliwe ewentualne sytuowanie takich inwestycji po to, by zapewnić płynne przejście między niekolidującymi z sobą przeznaczeniami terenów rolniczych i gruntów pozostałych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wymóg precyzyjnego określenia usytuowania elektrowni wiatrowych w rysunku planu nie przekracza zakresu władztwa planistycznego gminy i nie ingeruje w kompetencje właściwych organów władzy publicznej, od których decyzji zależy dokładne umiejscowienie tych obiektów w trakcie procedury ustalania warunków środowiskowych przedsięwzięcia, czy też uzyskiwania pozwolenia na budowę. Konkretne usytuowanie elektrowni wiatrowych na rysunku planu z wykazaniem w treści uchwały powierzchni przeznaczonej na ten cel pozwoli na ustalenie, czy właściwy organ do wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych nie został pominięty w procedurze planistycznej zmiany przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że Rada Gminy [...] dopuściła się naruszenia trybu (art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p.), a także zasad sporządzania planu (art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.) w ten sposób, że pochopnie przeznaczyła pod lokalizację siłowni wiatrowych i placów montażowych (SW-3) stosunkowo duży obszar działek [...], nie precyzując jednocześnie, gdzie wieża elektrowni miałaby się znaleźć. W efekcie uchwalony został akt prawa miejscowego, w którym bezsprzecznie w granicach nierolniczego przeznaczenia SW-3 znalazły się grunty rolne chronionych klas I-III (konkretnie RIIIb), które uprzednio nie zostały objęte zgodą Ministra (m.in. działka [...]). Ubocznie Sąd zwraca uwagę Gminie [...], że nie kwestionuje jej argumentacji, co do tego, iż siłownia wiatrowa nie miała zająć całego obszaru [...] Wstępnie projektowane przez Burmistrza miejsce położenia wieży, dojazdu i placu montażowego zostało rzeczywiście wyrysowane na podstawie mapy stanowiącej załącznik do wniosku skierowanego do Ministra. Błąd Burmistrza (następnie Rady zatwierdzającej plan) polegał na tym, że nie sprecyzowano lokalizacji elektrowni wiatrowej w planie, a do tego z niewiadomych powodów wyznaczono znacznie większy obszar SW-3 pod przeznaczenie nierolnicze, w tym także obejmujący grunty RIIIb nie objęte zgodą Ministra. W ocenie Sądu Wojewoda ma także rację, że doszło do naruszenia wymogu uzyskania zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze w odniesieniu do obszarów [...] W ich graniach dopuszczono realizację: 1) infrastruktury technicznej związanej z eksploatacją siłowni wiatrowych, np. podziemnych sieci elektroenergetycznych, sieci światłowodowych oraz innych urządzeń i sieci niezbędnych dla prawidłowego funkcjonowania inwestycji będącej przedmiotem uregulowań planu; 2) innych obiektów infrastruktury technicznej związanych z prawidłowym funkcjonowaniem siłowni wiatrowych oraz z prowadzeniem upraw rolniczych oraz 3) lokalizację masztów pomiarowych do potrzeb badania warunków atmosferycznych lub prowadzenia monitoringu przyrodniczego (§ 27 ust. 2 pkt 1-3 planu). W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że w planie w sposób zbyt daleko idący i pozwalający na arbitralne rozwiązania lokalizacyjne dopuszczono na terenach R obejmujących grunty rolne III klasy możliwość realizacji obiektów i urządzeń nierolniczych. Sąd przyjmuje do wiadomości argumentację Gminy [...], że opisana w § 27 planu infrastruktura ma mieć charakter podziemny i że zamierzeniem Gminy nie było dopuszczenie inwestycji kolidujących z rolniczym wykorzystaniem gruntów [...] Zarazem jednak zwraca skarżącej uwagę, że plan miejscowy jest aktem prawa, a zasadnicze znaczenie ma nie to jakie założenia przyświecały lokalnemu prawodawcy, ale to co ostatecznie wyrażono w jego treści. Z § 27 ust. 2 pkt 1-3 planu wynika, że infrastruktura techniczna wskazana została jako "podziemna" tylko przykładowo i nie wykluczono lokalizacji innego rodzaju infrastruktury. Co więcej, w § 27 ust. 2 pkt 2 i 3 planu, bez dodatkowego sprecyzowania, dopuszczono lokalizację "innych obiektów infrastruktury technicznej związanych z prawidłowym funkcjonowaniem siłowni wiatrowych" oraz masztów pomiarowych do potrzeb badania warunków atmosferycznych lub prowadzenia monitoringu przyrodniczego. Plan nie wyklucza zatem realizacji owych "innych obiektów infrastruktury technicznej" oraz masztów pomiarowych na terenach RIIIb, co jest nie do pogodzenia z § 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r. Sąd nie zgadza się natomiast z Wojewodą i uznaje trafność skargi w zakresie dotyczącym zarzutu jakoby plan w § 39 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 i 2 zawierał regulacje co do terenów poza jego granicami przyjętymi w uchwale o przystąpieniu do jego sporządzania (art. 14 ust. 2 u.p.z.p.). Sąd odnotowuje, że faktycznie w § 39 planu mowa jest o korytarzu technologicznym linii o szerokości 17,5 m z każdej jej strony, a korytarz ten przestrzennie przypada na tereny poza granicami planu. Nie można jednak zapominać – co trafnie podnosi Gmina [...] – że załącznik graficzny do planu precyzyjnie wskazuje, gdzie znajdują się granice owego aktu prawa miejscowego. Interpretacja § 39 planu uwzględniająca jego część graficzną nie pozwala twierdzić, że Rada miała za cel uregulowanie zasad zagospodarowania terenu poza granicami planu. Wojewoda trafnie wskazał, że w odniesieniu do § 13 ust. 1 i 2, § 15, § 18, § 37 ust. 3 i 4 oraz § 49 planu Rada wykroczyła poza dopuszczalny ustawą zakres ustaleń dla aktu na podstawie art. 4 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z rozważanymi przepisami planu: "§ 13. 1. Na obszarze objętym planem ustala się obowiązek prowadzenia monitoringu skutków oddziaływania siłowni wiatrowych na środowisko przyrodnicze, a w szczególności na migrujące ptactwo i ostoje ich bytowania oraz nietoperze, szczególnie w ciągu pierwszego roku eksploatacji siłowni wiatrowych. 2. Zasięg i zakres prowadzonego monitoringu przyrodniczego należy prowadzić zgodnie z przepisami prawa"; "§ 15. Na obszarze objętym planem ustala się obowiązek prowadzenia okresowych badań akustycznych zgodnie z przepisami prawa"; "§ 18. Na terenie PG ustala się obowiązek prowadzenia stałego monitoringu środowiska gruntowo - wodnego, w szczególności pod kątem zanieczyszczeń związkami ropopochodnymi, które mogą wystąpić w wyniku eksploatacji sprzętu"; "§ 37. 3 Z zastrzeżeniem ust. 4, w celu sprawdzenia szczelności gazociągu ustala się zastosowanie w pierwszej kolejności próby pneumatycznej. 4. W przypadku, gdy zastosowanie próby pneumatycznej, o której mowa w ust. 3, nie będzie możliwe, bądź za jej zaniechaniem przemawiać będą względy techniczne lub bezpieczeństwa, dopuszcza się zastosowanie próby hydraulicznej"; "§ 49. Przy budowie siłowni wiatrowych oraz utwardzonych dojazdów montażowych ustala się, że zostanie zapewniony swobodny przejazd umożliwiający pracę koparek przy konserwacji wód powierzchniowych śródlądowych.". Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu. Z kolei § 4 pkt 3 lit. a rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. stanowi, że ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wynikające z: a) potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w szczególności w art. 72 i 73 P.o.ś., b) obowiązujących ustaleń planów ochrony ustanowionych dla parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych, a także dla innych form ochrony przyrody występujących na terenach objętych projektem planu miejscowego; Powyższe przepisy, w tym także art. 73 P.o.ś., nie zawierają podstawy do wprowadzenia regulacji takich jak zawarte w § 13 ust. 1 i 2, § 15, § 18, § 37 ust. 3 i 4 oraz § 49 planu. Sąd zwraca przede wszystkim uwagę, że kwestionowane postanowienia planu wykraczają poza zakres celów planu miejscowego, jakimi są ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Co więcej, nawet jeżeli przyjąć roboczą tezę, że nakazy z § 13 ust. 1 i 2, § 15, § 18, § 37 ust. 3 i 4 oraz § 49 planu są pośrednio powiązane z przeznaczeniem terenu czy sposobem jego zagospodarowania, to przeciwko zawieraniu ich planie przemawia to, iż nie ma podstaw prawnych do ich egzekwowania. Dodać też należy, na co trafnie zwrócił uwagę Wojewoda w odpowiedzi na skargę, że regulacje prawne dotyczące monitoringu środowiska zawarte zostały w art. 25 u następnych P.o.ś. Ponadto, gdy chodzi o badania skutków planów miejscowych, a więc dokumentów wymagających strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, to obowiązek monitoringu leży po stronie organu, który taką strategiczną ocenę przeprowadził (art. 55 ust. 5 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1405 ze zm. – dalej "u.u.i.ś."). Z kolei w odniesieniu do oddziaływania konkretnych inwestycji (w rozważanym przypadku elektrowni wiatrowych i gazociągu) obowiązki ich monitoringu są przedmiotem postępowania w sprawie decyzji środowiskowej (art. 62 ust. 1 pkt 3, art. 66 ust. 1 pkt 16, art. 82 ust. 1 pkt 2 lit. c u.u.i.ś.). Wreszcie zagadnienia dotyczące szczelności gazociągu reguluje rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 2013 r., poz. 640). Sąd podziela stanowisko Gminy [...] i nie zgadza się z Wojewodą co do tego, że w odniesieniu do § 27 ust. 3 pkt 23 lit. b planu doszło do istotnego naruszenia przez Radę zasad techniki prawodawczej. Odnotować wprawdzie należy, że w stosunku do terenu lasu [...] ZL nie wyrysowano nieprzekraczalnej linii zabudowy na rysunku planu, a według przywołanego wyżej przepisu planu należało to uczynić; jednakże mimo braku uwidocznienia linii zabudowy na terenie R, jej położenie można precyzyjnie ustalić w oparciu o granicę obszaru [...] ZL z uwzględnieniem odległości do linii wynoszącej 12 m. Rozważane uchybienie należy uznać zatem za nieistotne. Sąd nie podziela stanowiska Wojewody, jakoby miało dojść do naruszenia przez Radę art. 95 P.g.g. W planie wprost oznaczono określony, centralny jego obszar, jako teren obszar górniczy złoża kruszywa naturalnego, oznaczając go symbolem PG. W otoczeniu znalazły się tereny stanowiące filary ochronne PO oraz PO/G (z dopuszczeniem rurociągu gazowego). Obszar górniczy został zatem niewątpliwie ujawniony w planie w rozumieniu art. 95 P.g.g. W cenie Sądu rację ma natomiast organ nadzoru, że w § 46 i 47 planu znalazły się regulacje naruszające art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. i § 4 pkt 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w odniesieniu do problematyki podziałów nieruchomości. Regulacje te stoją także w kolizji z przepisami u.g.n. § 46 planu stanowi, że "Na terenie objętym planem dopuszcza się wydzielenie działek pod planowane siłownie wiatrowe, urządzenia infrastruktury technicznej, dojazdy oraz pod poszerzenia istniejących dróg, w takiej sytuacji kształt i wielkość działek będzie wynikać z faktycznych potrzeb". W myśl § 47 "Plan dopuszcza wszelkie podziały i łączenie działek, zgodne z przepisami prawa". Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. plan miejscowy powinien określać obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Stosownie do § 4 pkt 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Wskazując na powyższe Sąd zwraca uwagę, że w § 46 planu nie określono zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości w rozumieniu art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., ale wprowadzono ogólnikowe dyrektywy, pozwalające w istocie rzeczy na daleko idącą arbitralność w zakresie gospodarowania nieruchomościami ("dopuszcza się wydzielenie działek pod planowane siłownie wiatrowe, urządzenia infrastruktury technicznej, dojazdy oraz pod poszerzenia istniejących dróg, w takiej sytuacji kształt i wielkość działek będzie wynikać z faktycznych potrzeb"). W ocenie Sądu w przypadku § 46 planu nie można mówić o zasadach podziału, a o ogólnym dopuszczeniu podziałów, o których parametrach w istocie decydować będzie charakter inwestycji na danym terenie ("faktyczne potrzeby"). Trafnie wskazuje więc Wojewoda, że Rada w istocie wprowadza reguły podziałów nieznane przepisom art. 92 i nast. u.g.n. Rozważany przepis planu nie jest też skorelowany z cytowanym wyżej § 4 pkt 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Sąd podziela stanowisko Wojewody, gdy chodzi o zarzuty dotyczące treści § 27 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 planu. Powody wadliwości tego paragrafu zostały już opisane wyżej. Poza wskazanym dopuszczeniem przez § 27 planu infrastruktury i obiektów na chronionych gruntach rolnych przepis ten także w sposób nieprecyzyjny określa ich charakter i lokalizację, co istotnie może rodzić obawy, co do tego, że dopuszcza on zainwestowanie tak intensywne, że pozostanie ono w sprzeczności z rolniczym charakterem gruntów. Z tych samych powodów jako wadliwe w kontekście art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. ocenić należy § 36 ust. 4 i § 37 ust. 2 planu. Wojewoda wskazał w rozstrzygnięciu nadzorczym także na powtórzenie zawarte w § 58 ust. 2 i 52 ust. 1 planu. W ocenie Sądu jest to nieistotne uchybienie zasadom techniki prawodawczej. Nie zmienia to jednak faktu, że zostało ono trafnie wytknięte przez organ nadzoru, gdyż nie powinno mieć miejsca. Wprowadzono bowiem dwukrotnie ten sam zakaz zabudowy terenu budynkami z pomieszczeniami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi, tyle że w przypadku § 58 ust. 2 planu dotyczy on sprecyzowanego obszaru, a § 52 ust. 1 planu – całego jego obszaru (poza drobnym wyjątkiem). Sąd zgadza się z Wojewodą, że wymóg odnoszący się do "jasnego" koloru siłowni wiatrowych (§ 22 planu) jest nieprecyzyjny. Wojewoda trafnie zakwestionował także § 20 ust. 1 planu. Przepis ten zawiera dalece niejednoznaczną regulację. Zgodnie § 20 ust. 1 planu "po zakończeniu prac budowlanych na terenach R/G i PO/G grunty nim objęte należy przywrócić do pierwotnego stanu lub zbliżonego do pierwotnego, zgodnie z przepisami prawa i ustaleniami planu". Prima facie wykładnia językowa tego przepisu prowadzi do wniosku, że jego istotą jest nakazanie inwestorowi przywrócenie gruntów do stanu pierwotnego lub zbliżonego, a więc stanu sprzed rozpoczęcia inwestycji. § 20 ust. 1 planu podlegać będzie modyfikacji ze względu na zdefiniowanie "stanu pierwotnego" w § 4 pkt 7 planu, co w efekcie nakazuje przyjąć irracjonalny wniosek, że po zakończeniu prac budowlanych na terenach R/G i PO/G grunty należy przywracać do stanu sprzed uchwalenia planu. Końcowo w rozstrzygnięciu nadzorczym wskazano, że oznaczenie granicy obszaru objętego planem jest nieczytelne. Z zarzutem tym Sąd się nie zgadza, akceptując wyjaśnienia przedstawione w skardze. Granica planu pokrywa się linią rozgraniczającą tereny o różnym przeznaczeniu lub różnym sposobie zagospodarowania. W części graficznej planu dopuszczalne było zatem wyrysowanie obok (po stronie zewnętrznej) przerywanej linii stanowiącej granicę planu. Sąd zwraca uwagę, że wątpliwości co do zakresu obszarowego planu rozwiewa oznaczenie kolorystyczne, które sięga do jego właściwej granicy. Mając na uwadze przedstawione wyjaśnienia Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez Wojewodę art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Skład orzekający nie miał wątpliwości, że w odniesieniu do uchwały Rady Miejskiej w L. z dnia [...] r., [...] zachodziła podstawa do stwierdzenia jej nieważności, zwłaszcza ze względu na nie uzyskanie w toku procedury planistycznej zgody, o której mowa w art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. oraz art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r. Sąd za nietrafne uznał także zarzuty naruszenia art. 91 ust. 5 oraz art. 91 ust. 3 u.s.g. Wbrew skarżącej rozstrzygnięcie nadzorcze nie budzi wątpliwości co do tego, że stwierdzono w nim nieważność nadzorowanej uchwały w całości. Zdaniem Sądu nie sposób także uznać, że rozstrzygnięcie nie zostało należycie uzasadnione w płaszczyźnie proceduralnej. Wojewoda obszernie wyjaśnił, jak rozumie przesłanki z art. 28 u.p.z.p., a następnie umotywował poszczególno wszystkie dostrzeżone wady weryfikowanego planu. Podsumowując Sąd stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, pomimo zakwestionowania niektórych podniesionych w nim zarzutów, było usprawiedliwione i nie narusza prawa. Z tego powodu skarga, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369; dalej "P.p.s.a."), podlegała oddaleniu.