II SA/Po 789/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2011 r. sprawy ze skargi M. [...]R i R. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2010r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. /-/ E. Podrazik /-/ B. Drzazga /-/ W. Batorowicz Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, po rozpatrzeniu zażalenia A. T., uchyliło postanowienie Starosty [...] z dnia [...] 2010 r. nr [...], orzekające o zwrocie pisma A.T. z dnia [...] 2008 r. w sprawie dotyczącej ustalenia stanu prawnego nieruchomości stanowiącej jezioro [...], położonej w obrębie [...] w gminie [...], zapisanej w księdze wieczystej pod nr [...], i umorzyło postępowanie przed organem I instancji. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny sprawy (dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego). Pismem z dnia [...] 2008 r. A.T. na podstawie art. 28 kpa zażądała od Starosty [...], aby w imieniu Skarbu Państwa: 1) wystąpił na drogę prawną przeciwko M. [...]-R. i R. R. z powództwem o uzgodnienie treści księgi wieczystej KW nr [...] prowadzonej rzez Sąd Rejonowy w S. Wydział Zamiejscowy Ksiąg Wieczystych w M. z rzeczywistym stanem prawnym przez wpisanie o tej księgi wieczystej Skarbu Państwa jako właściciela jeziora [...] o obszarze [...] ha w miejsce wyżej wymienionych osób; 2) zażądał od M. [...]-R. i R. R. zapłaty odszkodowania za bezumowne korzystanie z jeziora [...], w szczególności za prowadzenie na jego wodach gospodarki rybackiej bez tytułu prawnego; 3) przeprowadził geodezyjne wydzielenie obszaru jeziora [...] z obszaru gospodarstwa rolnego M. [...]-R. i R. R. Po rozpoznaniu przedmiotowego wniosku Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] 2008 r. przekazał celem rozpoznania pismo A. T. z dnia [...] 2008 r. Marszałkowi Województwa [...], jako organowi właściwemu w sprawie. Zażalenie na powyższe postanowienie, zgodnie z pouczeniem, do Wojewody Wielkopolskiego, wnieśli M. [...]-R. i R. R. Wojewoda Wielkopolski postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. przekazał w trybie art. 65 kpa zażalenie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Poznaniu, jako organowi właściwemu. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu przedmiotowego zażalenia, uchyliło w całości postanowienie Starosty [...] z dnia [...] 2008 r. wskazując, iż pierwsze dwa żądania A.T. maja charakter cywilnoprawny i jako takie nie podlegają rozpatrzeniu w postępowaniu administracyjnym; jedynie trzecie żądanie wniosku, to jest o przeprowadzenie geodezyjnego wydzielenia obszaru jeziora [...] z obszaru gospodarstwa rolnego M. [...]-R. i R. R., może być przedmiotem oceny i rozważań organu I instancji w trybie postępowania administracyjnego. Postanowieniem z dnia [...] 2010 r. Starosta [...] na podstawie art. 66 § 3 kpa zwrócił A. T. pismo strony z dnia [...] 2008 r. w sprawie ustalenia stanu prawnego nieruchomości stanowiącej jezioro [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż żądanie wydzielenia obszaru jeziora [...] z gospodarstwa rolnego M. [...]-R. i R. R. może być przedmiotem oceny i rozważań w trybie administracyjnym przez właściwy organ reprezentujący Skarb Państwa wyłącznie w razie wytoczenia przez osobę uprawnioną postępowania procesowego, gdyż ocena zasadności wydzielenia geodezyjnego jest zależna od rozstrzygnięcia przez sąd powszechny dwóch pierwszych żądań A.T. Zażalenie na postanowienie Starosty z dnia [...] 2010 r. wniosła A.T. (z zachowaniem ustawowego terminu) zarzucając naruszenie art. 221 kpa i następne poprzez nierozpatrzenie pisma skarżącej z dnia [...] 2008 r. w trybie skarg i wniosków, a w konsekwencji zwrot skargi zamiast jej rozpoznania. W uzasadnieniu strona podniosła, iż jej pismo z dnia [...] 2008 r. jest skargą w rozumieniu art. 227 kpa i dotyczy naruszenia interesu publicznego przez zaniedbywanie obowiązków przez organy administracji. Strona domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia i nakazania organowi I instancji załatwienia sprawy w trybie skargi. W uzasadnieniu prawnym Kolegium wyjaśniło, iż wobec zarzutów podniesionych w zażaleniu A. T. zaskarżone postanowienie podlega uchyleniu, zaś postępowanie przed organem I instancji ulega umorzeniu na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. W zażaleniu strona wskazała bowiem, iż jej pismo z dnia [...] 2008 r. jest skargą w rozumieniu art. 227 kpa i w związku z tym, jak słusznie wskazała skarżąca, pismo to winno zostać rozpatrzone w trybie skargowym uregulowanym w art. 221 i następnych kpa. W ocenie Kolegium, skoro przedmiotowe pismo jest skargą w rozumieniu art. 227 kpa, to zmianie ulegnie także właściwość organu uprawnionego do rozpatrzenia skargi ze względu na treść art. 229 kpa ustanawiający ogólną właściwość organów do rozpatrywania skarg. Z tych przyczyn Kolegium uznało, iż zaskarżone postanowienie Starosty z dnia [...] 2010 r. o zwrocie pisma A. T. z dnia [...] 2008 r. należy uchylić w całości i umorzyć prowadzone na zasadach ogólnych postępowanie przed organem I instancji z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Zachodzi bowiem konieczność przeprowadzenia postępowania w trybie skargowym, zgodnie z wnioskami i twierdzeniami strony podanymi w zażaleniu na postanowienie Starosty [...] z dnia [...] 2010 r. W skardze na powyższe postanowienie M. [...]-R. i R. R. domagali się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i utrzymania w mocy postanowienia Starosty [...] z dnia [...] 2010 r. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, iż rozpatrzenie "skargi A. T. na postanowienie Starosty [...]" było niedopuszczalne z mocy prawa z uwagi na upływ terminu do złożenia zażalenia na postanowienie tego organu z dnia [...] 2010 r. Zdaniem skarżących przedmiotowe postanowienie zostało wysłane do A. T. na jej adres zamieszkania podany w pismach kierowanych do organu w dniu [...] lutego 2010 r. (art. 42 § 2 kpa) i Poczta dwukrotnie próbowała doręczyć to pismo stronie i wobec niezastania adresata ani dorosłego domownika pod wskazanym adresem prawidłowo zawiadomiła adresata o miejscu i terminie odbioru przesyłki; w dniu [...] marca 2010 r. nastąpił zwrot przesyłki do nadawcy z adnotacją, że adresat nie podjął przesyłki w przewidzianym terminie, a Poczta wypełnienia w tym zakresie ustawowe obowiązki. W ocenie skarżących to od tego dnia biegł stronie termin do wniesienia zażalenia, bowiem pismo należy uznać za doręczone (art. 44 § 4 kpa). Z kolei późniejsze wysłanie przez organ I instancji i odebranie przez stronę w dniu [...] marca 2010 r. przedmiotowego postanowienia nie ma żadnego znaczenia dla oceny zachowania terminu do wniesienia zażalenia, który upłynął w dniu [...] marca 2010 r. Stąd też wniesienie przez stronę zażalenia w dniu [...] marca 2010 r. nastąpiło po upływie terminu, a w sprawie nie miały zastosowania art. 58 § 1 i 2 kpa. Skoro strona nie wniosła w terminie zażalenia na postanowienie Starosty [...], to przedmiotowe zażalenie nie podlegało rozpoznaniu, bowiem zaskarżone postanowienie Starosty wobec uchybienia terminu do wniesienia zażalenia stało się prawomocne. Nadto skarżący uznali, iż Kolegium rozstrzygając sprawę popełniło szereg błędów, gdyż nie uwzględniło treści art. 222 kpa, a oceniając treść pisma nie wzięło pod uwagę, iż strona powołała się na art. 28 kpa, nie zaś na art. 221 kpa. W ocenie skarżących rozpatrzenie pisma A. T. z dnia [...] 2008 r. w postępowaniu skargowym tylko dlatego, że strona zmieniła zdanie skarżąc postanowienie Starosty, jest nadużyciem. Ponadto skarżący, powołując się na stanowisko Sądu Apelacyjnego w Poznaniu wyrażone postanowieniu z dnia [...] lutego 2009 r. w sprawie o sygn. akt [...] (dotyczącej wznowienia postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem tego Sądu z dnia [...] czerwca 2008 r. w sprawie [...] o wydanie nieruchomości - sygn. akt [...]), podnieśli, iż A. T. nie może występować jako strona w sprawie ewentualnej nacjonalizacji jeziora będącego własnością skarżących i w istocie kierować żadnych żądań do Starosty [...] w przedmiotowej sprawie, bowiem nie ma interesu prawnego w tej sprawie, a jako osoba trzecia nie może wnosić o przeprowadzenie określonych czynności prawnych w imieniu Skarbu Państwa. W ocenie skarżących żadne z żądań A. T. dotyczących jeziora [...] nie może być rozpoznane w postępowaniu administracyjnym. Z tych wszystkich przyczyn zaskarżone postanowienie Kolegium jest nieważne i podlega uchyleniu w niniejszym postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Kolegium wskazało, iż dokumentacja dotycząca pierwszego doręczenia A. T. postanowienia organu I instancji [z dnia [...] 2010 r.] budzi wątpliwości. Na kopercie i zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki zawierającej to postanowienie, a skierowanej do strony w dniu [...] lutego 2010 r., brak bowiem adnotacji o drugim zawiadomieniu i awizowaniu, gdyż na kopercie jest adnotacja, że pismo zostało awizowane w dniu [...] lutego 2010 r., po czym korespondencja została zwrócona do organu I instancji w dniu [...] marca 2010 r. Powołując się na treść art. 44 § 2 kpa Kolegium wyjaśniło, iż na znajdującym się w aktach potwierdzeniu odbioru przesyłki brak jest informacji doręczyciela o miejscu pozostawienia zawiadomień, o których mowa w tym przepisie, oraz dowodów powtórnego zawiadomienia [o przesyłce]. Podtrzymując dotychczasowe stanowisko organ odwoławczy podniósł, iż potraktował wniesione pismo z dnia [...] 2008 r. zgodnie z twierdzeniami zawartymi w zażaleniu z dnia [...] lutego 2010 r., zaś to organ właściwy do rozpatrzenia pisma strony w postępowaniu skargowym [administracyjnym] oceni dopuszczalność i zasadność tej skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Rozpoznając sprawę w zakresie kognicji wynikającym z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.), Sąd nie stwierdził tego rodzaju naruszenia przepisów prawa materialnego lub postępowania, które uzasadniałoby wyeliminowanie zaskarżonego aktu z obrotu prawnego. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Kolegium z dnia [...] sierpnia 2010 r., uchylające postanowienie Starosty [...] z dnia [...] 2010 r. nr [...], który na podstawie art. 66 § 3 kpa orzekł o zwrocie pisma A. T. z dnia [...] 2008 r. w sprawie dotyczącej ustalenia stanu prawnego nieruchomości stanowiącej jezioro [...], położonej w obrębie [...] w gminie [...], zapisanej w księdze wieczystej pod nr [...], i umarzające postępowanie przed organem I instancji. Po pierwsze należy wskazać, iż zażalenie A.T. na postanowienie organu I instancji z dnia [...] 2010 r. zostało wniesione w terminie, jak trafnie zauważył organ II instancji w odpowiedzi na skargę. Istotnie, dokumentacja dotycząca pierwszego doręczenia A. T. postanowienia organu I instancji z dnia [...] 2010 r. wskazuje, iż nie dokonano prawidłowego doręczenia w trybie zastępczym. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, iż warunkiem skuteczności tzw. fikcji doręczenia (uznania skutku doręczenia pomimo faktycznego niepodjęcia przesyłki pocztowej przez adresata) jest udokumentowanie ścisłego dokonania wszelkich ustanowionych w art. 44 kpa czynności przez doręczycieli, odpowiednim do tego dokumentem jest zaś potwierdzenie odbioru przesyłki. Wymagania te wynikają z faktu, że doręczenie w trybie z art. 44 kpa jest w pełni skuteczne i wywiera takie same skutki jak doręczenie rzeczywiste, w tym również w odniesieniu do biegu terminów do wniesienia środków zaskarżenia. Dla należytego potwierdzenia dokonania obowiązków doręczyciela w tym zakresie nie wystarczy zatem samo tylko nanoszenie adnotacji na kopercie przesyłki o dokonaniu faktu [dwukrotnego] awizowania (por. orzeczenia powołane w wyroku WSA w Opolu z dnia 6 lutego 2008 r. sygn. akt I SA/Op 314/07, LEX nr 437617 i wyroku WSA w Poznaniu z dnia 22 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Po 374/09 - dostępne w bazie orzeczeń pod adresem jw.). Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie wymagają wprawdzie, aby na zwrotnym potwierdzeniu odbioru umieszczona była informacja o miejscu i terminie odbioru przesyłki, bowiem określają jedynie, że tego rodzaju informacje muszą znaleźć się na tzw. awizo (tak Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 23 marca 2010 r. sygn. akt II GZ 49/10, LEX nr 606584 - dostępne bazie orzeczeń pod adresem jw.), jednakże potwierdzenie faktu awizowania musi wynikać przede wszystkim z adnotacji na dowodzie doręczenia. Dokonanie odpowiednich adnotacji na przesyłce (kopercie) dodatkowo potwierdza dopełnienie obowiązku dwukrotnego awizowania. W niniejszej sprawie jedynym dowodem podjęcia czynności, o których mowa w art. 44 § 2 (tzw. pierwsze awizowanie) i § 3 (tzw. powtórne awizowanie) kpa, jest adnotacja na przesyłce poleconej (na stronie spodniej koperty) "R (...) [...]" (k. 31 akt adm. I inst.) o pierwszym awizowaniu w dniu [...] lutego 2010 r. (bez stempla pocztowego), a pewnym uprawdopodobnieniem drugiego awizowania jest odręczny zapis: "II A [...] (...)" [podpis nieczytelny/parafa]. na stronie wierzchniej koperty znajduje się zapis o zwrocie niepojętej przesyłki i odcisk stempla pocztowego wskazujący na datę [...] marca 2010 r. Natomiast pocztowe potwierdzenie odbioru (tzw. "zwrotka" przytwierdzona do spodniej strony koperty) nie zawiera żadnych zapisów potwierdzających fakt dokonania prawidłowego awizowania w sprawie. W takim stanie faktycznym trafnie organ I instancji uznał, iż nie nastąpiło prawidłowe doręczenie i ponownie skierował do strony przesyłkę zawierającą postanowienie z dnia [...] 2010 r., która tym razem została prawidłowo doręczona adresatowi. W żadnej mierze na organie nie ciążył obowiązek zainicjowania pocztowego postępowania reklamacyjnego, skoro stwierdzone uchybienia w zakresie doręczania przesyłek pocztowych w postępowaniu administracyjnym (awizowania) nie mogły ulec skutecznemu usunięciu, z mocą wsteczną. Faktem jest bowiem, że doręczyciel (ani inny pracownik poczty) nie udokumentowali na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki poleconej nr "R (...) [...]" faktu dwukrotnego prawidłowego awizowania tej przesyłki. Przy tym na kopercie tej naniesiono niepełne, lakoniczne adnotacje o awizowaniu, co tym bardziej świadczy o nieprawidłowości doręczenia tej przesyłki w niniejszej sprawie. Za datę doręczenia postanowienia organu I instancji uznać należy datę [...] marca 2010 r. (k. 32 akt adm. I inst.), w konsekwencji zażalenie z dnia [...] marca 2010 r. (data stempla pocztowego; k. 4 - 2 akt. adm. II inst.) zostało wniesione w terminie ustawowym do jego wniesienia (art. 141 § 2 kpa) i jako takie podlegało rozpatrzeniu przez organ II instancji. Po drugie należy wskazać, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, wynikającą z art. 15 kpa, organ odwoławczy rozpatruje ponownie sprawę, co do jej istoty. Każda sprawa powinna być rozstrzygnięta i rozpoznana przez dwa organy administracji różnych stopni, a zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w II instancji winien odpowiadać zakresowi rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji. Postanowienie organu I instancji o zwrocie podania dotyczy pisma z dnia [...] 2008 r., którym A. T. zażądała od Starosty [...] podjęcia określonych działań w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa [1) wystąpienia na drogę prawną przeciwko skarżącym M. [...]-R. i R. R. z powództwem o uzgodnienie treści księgi wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w S. Wydział Zamiejscowy Ksiąg Wieczystych w M. z rzeczywistym stanem prawnym przez wpisanie o tej księgi wieczystej Skarbu Państwa jako właściciela jeziora [...] w miejsce wyżej wymienionych osób; 2) zażądania od skarżących zapłaty odszkodowania za bezumowne korzystanie z jeziora [...], w szczególności za prowadzenie na jego wodach gospodarki rybackiej bez tytułu prawnego; 3) przeprowadzenia geodezyjnego wydzielenia obszaru jeziora [...] z obszaru gospodarstwa rolnego skarżących.]. Charakter przedmiotowego pisma i treść żądania, w powiązaniu z twierdzeniami zawartymi w zażaleniu na postanowienie z dnia [...] 2010 r., są jasne. Nie uległy one zmianie w wyniku wniesienia zażalenia, a jedynie zostały prawidłowo zinterpretowane przez Kolegium dysponujące oświadczeniem zainteresowanego podmiotu co do treści pisma z dnia [...] 2008 r. Niewątpliwie zainteresowana wnosząc podanie z dnia [...] 2008 r. nie domagała się wydania indywidualnego aktu administracyjnego we własnej sprawie, lecz podjęcia szeregu działań na rzecz Skarbu Państwa, a dotyczących jeziora [...], które według zainteresowanej jest własnością Skarbu Państwa. Okoliczności te, wsparte treścią zażalenia (w uzasadnieniu strona podniosła, iż jej pismo z dnia [...] 2008 r. jest skargą w rozumieniu art. 227 kpa i dotyczy naruszenia interesu publicznego przez zaniedbywanie obowiązków przez organy administracji; strona domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia i nakazania organowi I instancji załatwienia sprawy w trybie skargi), wskazują, iż w tym wypadku organy mają do czynienia ze skargą powszechną, a nie żądaniem załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej. Dodać należy, iż w takiej sytuacji, która zaszła w niniejszej sprawie, do obowiązków organu należało ustalenie jaka jest rzeczywista wola zainteresowanego, bowiem w świetle utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego organ administracji nie jest związany nawet podaną przez stronę podstawą prawną żądania, lecz musi rozpoznać sprawę co do jej istoty, w świetle intencji autora dających się ustalić na podstawie całej treści pisma. Nie ma przy tym istotnego znaczenia także tytuł pisma (w tym wypadku pismo nie zostało zatytułowane), bowiem w razie wątpliwości organ obowiązany jest wyjaśnić rzeczywistą wolę skarżącego, udzielając mu przy tym niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zgodnie z treścią art. 222 kpa o tym, czy pismo jest skargą albo wnioskiem, decyduje treść pisma, a nie jego forma zewnętrzna. Z kolei wniesienie skargi w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. Jeżeli skarga taka pochodzi od innej osoby, może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, chyba że przepisy wymagają do wszczęcia postępowania żądania strony (art. 233 kpa). W konsekwencji, skoro osoba wnosząca podanie nie była stroną postępowania (sprawa nie dotyczyła jej indywidualnych uprawnień lub obowiązków) należało ustalić rzeczywistą wolę autora tego pisma, jak też uczyniło Kolegium w postępowaniu odwoławczym. W tak ustalonym stanie faktycznym powołanie się w tym wypadku w piśmie z dnia [...] 2008 r. przez zainteresowaną na art. 28 kpa nie ma istotnego znaczenia, bowiem pismo winno było zostać rozpatrzone jako skarga powszechna w rozumieniu przepisów Rozdziału 2. Działu VIII. Kodeksu postępowania administracyjnego. Reasumując powyższe Sąd stwierdza, że rozstrzygnięcie kasacyjne Kolegium, znajdujące swoje oparcie między innymi w treści art. 138 § 1 pkt 2 kpa (oraz art. 227 i art. 229 kpa) jest trafne, bowiem w niniejszej sprawie niedopuszczalne było orzekanie w trybie art. 66 § 3 kpa o zwrocie podania stronie. A to z tej przyczyny, że przedmiotowe pismo nie było podaniem w sprawie indywidualnej podmiotu wnoszącego pismo (będącego stroną takiego postępowania), lecz skargą powszechną w rozumieniu art. 227 kpa. W związku z tym organ, do którego skierowano skargę powszechną, obowiązany był stosownie do treści art. 223 § 1 i art. 229 kpa, ustalić jaki organ jest właściwy w sprawie rozpatrzenia przedmiotowej skargi, która dotyczyła podjęcia przez Starostę [...] szeregu działań na rzecz Skarbu Państwa, będącego w ocenie podmiotu wnoszącego pismo właścicielem jeziora [...]. Następnie skarga winna była zostać przekazana na podstawie art. 231 kpa organowi właściwemu wraz z zawiadomieniem o tym skarżącego (to jest podmiot wnoszący skargę powszechną) albo organ, do którego skierowano pismo, obowiązany był wskazać temu podmiotowi właściwy organ do rozpatrzenia skargi. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. /-/ E. Podrazik /-/ B. Drzazga /-/ W. Batorowicz