II SA/Po 789/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2013 r. sprawy ze skargi Spółki A z siedzibą w D. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego; oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000r, nr 98, poz. 1071 z późniejszymi zmianami - dalej: k.p.a), po rozpatrzeniu zażalenia L. N. - prezesa A S.A. z dnia [...].06.2012r. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia [...].05.2012r. (sygn. [...]) zawieszające postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu w sprawie wiaty w konstrukcji drewnianej na działce nr ewid. [...], położonej przy ul. [...] w D. gm. C. "do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. wydania decyzji w sprawie złożonego zażalenia na postanowienie Wójta Gminy C. o odmowie wydania zaświadczenia o zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ przedstawił ustalenia organu pierwszej instancji podając, że w dniu [...].08.2010r. pracownicy PINB przeprowadzili czynności kontrolne na nieruchomości o nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w D., gm. C., podczas których stwierdzono, że na wskazanej nieruchomości został postawiony obiekt budowlany - wiata w konstrukcji drewnianej służąca do celów gastronomicznych. Z uwagi na fakt, iż przedmiotowa kontrola dot. wniosku pozwolenia na użytkowanie innego obiektu, pracownicy organu powiatowego wyznaczyli ponowną kontrolę na dzień [...].10.2010r. W wyniku przeprowadzenia ponownej kontroli przez PINB stwierdzono, że na terenie zlokalizowana jest wiata w konstrukcji drewnianej, otwarta ze wszystkich stron, kryta dachem kopertowym w konstrukcji drewnianej z pełnym deskowaniem pokryta papą o wymiarach 11,23 mx 11,42 m (pow. zab. ok. 128,25m). Powyższa wiata według oświadczenia prezesa firmy L. N. została postawiona w 2009r. Podczas kontroli nie okazano żadnych dokumentów świadczących o legalności wzniesionego obiektu. W związku z brakiem dokumentów organ I instancji zwrócił się do Starostwa Powiatowego Wydziału Administracji Architektoniczno-Budowlanej z zapytaniem czy w latach 2008 - 2009 została wydana decyzja pozwolenia na budowę (ewentualnie, czy złożono zgłoszenie zamiaru budowy) wiaty. Pismem z dnia 17.11.2010r. Starostwo Powiatowe poinformowało, że nie odnaleziono żadnych akt dotyczących wydania decyzji pozwolenia na budowę, czy też zgłoszenia zamiaru budowy obiektu typu wiata. PINB wezwał także Inwestora - A S.A. do przedłożenia dokumentów budowlanych takich jak: decyzja pozwolenia na budowę, dziennik budowy, których inwestor nie złożył. Jednocześnie organ pierwszoinstancyjny skierował zapytanie do Urzędu Gminy C. czy posadowiona wiata jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W dniu 26.11.2010 r. Urząd Gminy C. poinformował, że działka nr ewid. [...], obręb [...] objęta jest zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dla terenów położonych w D., zatw. Uchwałą Nr [...] Rady Gminy C. z dnia [...].2002 r. ogłosz. w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego Nr [...], zgodnie z którymi przeznaczona jest pod teren sportu osiedlowego "US", "WZ". Wobec czego konkluzją podanej informacji jest stwierdzenie, że "posadowiona na działce wiata w konstrukcji drewnianej jest niedopuszczalna z zapisami (...) planu". Mając powyższe na uwadze PINB dla powiatu p. decyzją z dnia [...].01.2011 r. (sygn. [...]) nakazał inwestorowi - A S.A. rozbiórkę wiaty w konstrukcji drewnianej zlokalizowanej na działce nr ewid. [...], położonego przy ul. [...] w D., gm. C. Od ww. decyzji odwołanie wniosła spółka A S.A. reprezentowana przez adwokata P. S. Decyzją z dnia [...].03.2011r Wielkopolski WINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Decyzja organu odwoławczego została zaskarżona do WSA w Poznaniu, który wyrokiem dnia 11.08.2011 r. (sygn. akt II SA/Po 325/11) uchylił zaskarżoną decyzję Wielkopolskiego WINB oraz poprzedzającą ją decyzję PINB dla powiatu p. Postanowieniem z dnia [...].03.2012r. (sygn. [...]) PINB dla powiatu p. nakazał inwestorowi przedłożyć określone w sentencji ww. postanowienia dokumenty w terminie 40 dni od dnia doręczenia przedmiotowego postanowienia. Pismem z dnia 2.04.2012r. Starosta P. poinformował PINB min., iż "spółka A S.A. (...) nie zgłosiła zamiaru budowy oraz nie wystąpiła z wnioskiem o pozwolenie na budowę wiaty o wym. 11,23m x 11,42m (...)". W dniu 17.05.2012r. spółka A przedłożyła w siedzibie PINB dla powiatu p. wymagane dokumenty wskazując, iż nie zostało zakończone postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia o zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowej inwestycji. Mając powyższe na uwadze PINB postanowieniem z dnia [...].05.2012r. (sygn. [...]) na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 kpa zawiesił postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu w sprawie wiaty w konstrukcji drewnianej na działce nr ewid. [...], położonej przy ul. [...] w D. gm. C. do czasu rozstrzygnięcia, zagadnienia wstępnego, tj. wydania decyzji w sprawie złożonego zażalenia na postanowienie Wójta Gminy C. o odmowie "wydania zaświadczenia o zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla grillowani o konstrukcji drewnianej na działce nr [...] obręb [...]." Zażalenie na ww. postanowienie wniósł pan L. N. - prezes A S.A, podnosząc, iż zgadza się z zawieszeniem postępowania, natomiast PINB błędnie uznał, iż przedmiotowa wiata stanowi samowolę budowlaną i jest to zupełnie inny legalny obiekt, zatem postępowanie w sprawie samowoli budowlanej powinno zostać umorzone. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przechodząc do analizy przepisów wskazał, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne zwane też kwestią prejudycjalną dotyczy sytuacji, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, zaś ocena tego zagadnienia, gdyby ono samo w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania (w oderwaniu od sprawy, na tle której wystąpiło), należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu administracji publicznej niż ten, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej. Zgodnie z wyrokiem WSA z dnia 30 listopada 2005r. (I SA/Wa 2095/04 LEX 198959) " (...) przez zagadnienie wstępne rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Jest to poza tym, zagadnienie otwarte, tzn. nie było przedtem prawomocnie przesądzone na właściwej drodze. Jego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne. Zawieszenie postępowania na tej podstawie prawnej uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: * postępowanie administracyjne jest w toku * rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, a ponadto * zagadnienie to nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Wynika z tego, że obok ustalenia, że postępowanie jest w toku i że zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte, organ jest obowiązany ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W razie, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania." Organ odwoławczy podkreślił, iż od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno "zależeć" rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji uzasadnienia wyr. NSA: z dnia 8 czerwca 1998 r., II SA 555/98). W przedmiotowej sprawie takie zagadnienie wstępne wbrew argumentom skarżącego występuje. Dalej argumentowano, iż PINB postanowieniem z dnia [...].03.2012r. zobowiązał inwestora do przedłożenia zaświadczenia Wójta Gminy C. o zgodności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Postanowieniem z dnia [...].04.2012r. (sygn. [...]) Wójt Gminy C. odmówił inwestorowi wydania takiego zaświadczenia a inwestor podaniem z dnia [...].05.2012r. wniósł do SKO zażalenie na ww. postanowienie Wójta Gminy C. Zatem wydane rozstrzygnięcie Wójta Gminy C. nie jest ostateczne. W niniejszym postępowaniu przedłożenie ostatecznego rozstrzygnięcia dot. zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wiaty o konstrukcji drewnianej na działce nr [...] obręb [...] przez inwestora jest konieczne i stanowi to kwestię zagadnienia wstępnego, ponieważ ustalenie, że wykonane samowolnie roboty budowlane nie naruszają przepisów prawa w tym kwestii planowania przestrzennego stanowi podstawę oceny możliwości legalizacji wykonanych samowolnie robót. Powyższe należy zatem traktować na zasadzie rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, stanowiącego podstawę do ewentualnego zawieszenia postępowania administracyjnego. Skoro postanowienie Wójta Gminy C. o odmowie wydania zaświadczenia o zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania nie jest ostateczne, to zasadnym było zawieszenie postępowania. Bez znaczenia przy tym jest na tym etapie postępowania, czy postanowienie to jest pozytywne, czy negatywne. Wyjaśniono, iż podjęcie zawieszonego postępowania nastąpi, gdy ustąpią przyczyny uzasadniające dalsze zawieszenie postępowania. Zgodnie z art. 97 § 2 k.p.a. gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na wniosek. Zatem należy stwierdzić, że organ powiatowy winien podjąć zawieszone postępowanie niezwłocznie po otrzymaniu od inwestora lub od organu właściwego ostatecznego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu wskazano, iż kwestia uznania przedmiotowej wiaty za samowolę budowlaną była już przedmiotem postępowania sądowego, które zakończyło się prawomocnym wyrokiem z dnia 11.08.2011 r. (sygn. II SA/Po 325/11). W wyroku tym WSA w Poznaniu stwierdził, iż "(...) wiata została zrealizowana w ramach samowoli budowlanej (...)". Z akt sprawy nie wynika również aby inwestor przedłożył dokumenty świadczące, iż jest to nowy legalnie posadowiony obiekt wobec czego organ odwoławczy uznał za trafne postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania. Powyższe postanowienie zostało zaskarżone do sądu z wnioskiem o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WINB. Pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie art. 64 2 kpa poprzez zaniechanie wezwania do uzupełnienia braków formalnych zażalenia z dnia 8 czerwca 2012 r. co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, naruszenie art. 8 kpa poprzez dokonanie wadliwej wykładni zażalenia i zaniechanie pełnego uzasadnienia ewentualnego umorzenia postępowania. W uzasadnieniu argumentowano, że obowiązkiem organu odwoławczego było dokładne ustalenie jakie żalący stawia zarzuty rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji. W skardze wyrażono opinię, że w zażaleniu L. N. przedstawił argumentację kwestionującą w istocie konieczność prowadzenia postępowania legalizacyjnego dlatego, że w chwili obecnej dotyczyć ma ono w istocie innego obiektu aniżeli w chwili wszczęcia postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoja dotychczasową argumentacje. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuję. Skarga nie jest zasadna. Na wstępie należy wskazać, że przedmiotem postępowania przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego jest wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie samowoli budowlanej polegające na posadowieniu o określonych parametrach wiaty drewnianej. Nakaz rozbiórki tejże wiaty został zakwestionowany przez tutejszy sąd w wyroku z dnia 11 sierpnia 2011 w sprawie Sygn II SA/Po 325/11 i sprawa wróciła do organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyroku sąd podał, że nieprzekonywająca jest ocena organu co do braku zgodności zabudowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i polecił aby w tym zakresie poczynić dokładne ustalenia. W toku ponownego rozpoznawania sprawy Wójt Gminy C. dnia [...].04.2012 r. wydał postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla omawianego obiektu. Powyższe postanowienie zostało przez A S.A zaskarżone do SKO w P. W okolicznościach niniejszego stanu faktycznego prawidłowo organ pierwszoinstancyjny zawiesił postępowanie w sprawie do czasu rozstrzygnięcia sprawy o zgodności lub braku zgodności budowli z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wskazać bowiem należy, że w toku tego postępowania sporna jest kwestia zgodności budowli z planem miejscowym. Wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w prowadzonej przez PINB sprawie uwarunkowane jest od przedłożenia ostatecznego rozstrzygnięcia co do zgodności budowli z planem miejscowym. W tym zakresie postępowanie toczy się przed innym organem i jej rozstrzygnięcie należy do kompetencji innego organu. W sytuacji gdy powyższe zagadnienie jest istotą sporu nie można absolutnie tego zagadnienia pominąć. Konieczność ostatecznego rozstrzygnięcia tego zagadnienia w toku uprzedniego postępowania administracyjnego jest warunkiem koniecznym dla procedowania w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 97. § 1. pkt 4 Organ administracji publicznej zawiesza postępowanie: gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Właśnie z taką sytuacją w niniejszej sprawie mamy do czynienia, a organy administracji w sposób prawidłowy zastosowały obowiązujący przepis i w sposób dokładny wyjaśniły motywy swego działania. Należy wskazać, że postępowanie legalizacyjne jest wieloetapowe. Zgodnie z art. 48 ust.3 pkt.1 ustawy prawo budowlane w postanowieniu o którym mowa w ust.2 ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie zaświadczenia wójta burmistrza albo prezydenta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zarzut skarżącego o naruszeniu art. 64 §2 kpa jest nietrafny i nie ma żadnego znaczenia dla oceny prawidłowego postępowania przed organem drugiej instancji. Art. 64. § 1 kpa stanowi, jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania. § 2. cyt artykułu stanowi, że jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Organ odwoławczy prawidłowo zakwalifikował pismo skarżącego z dnia 8 czerwca 2012 r. jak zażalenie na postanowienie PINB z dnia [...] maja 2012 r. Pismo to nie zawiera żadnych braków formalnych uniemożliwiających nadanie mu właściwego biegu. Pochodzi ono od osoby upoważnionej do reprezentacji firmy A S.A. i wyraźnie wskazuje jakie rozstrzygnięcie skarży. W ocenie sądu orzekającego stawiane w skardze zarzuty zmierzają jedynie do przeciągnięcia postępowania administracyjnego i nie mają żadnego prawnego uzasadnienia. Zarzuty skarżącego, że obecnie na działce jest inny obiekt i wnioskowanie o umorzenie postępowania rozbiórkowego nie mają także żadnego znaczenia dla oceny przez sąd prawidłowego postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Reasumując dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia sąd nie znalazł żadnych przesłanek umożliwiających wzruszenie zaskarżonego postanowienia wobec czego na zasadzie art. 151 ustawy z 30.sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. 2012 poz. 270 / skargę jako niezasadną oddalił.