II SA/Po 792/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 02 grudnia 2008r. sprawy ze skargi Spółki A na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej przepis § 12 ust. 10 pkt 1, II. zasądza od organu na rzecz skarżącego kwotę 557,- (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. stwierdza, że zaskarżony akt, w części określonej w pkt. I , nie może być wykonany. /-/ W.Batorowicz /-/ M.Kwiecińska /-/ A.Łaskarzewska Pismem z dnia[...]sierpnia 2008r. Grupa A. z o.o. w P. wniosła, na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, skargę na Uchwałę Nr [...]Rady Miasta z dnia [...]r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów usług, oświaty, kultury, administracji, sportu, turystyki i rekreacji oraz terenów zabudowy mieszkaniowej w P. rejonie ulic [...],[...], [...],[...] i [...] w części obejmującej przepis §12 ust. 10 pkt 1 uchwały. Skarżąca zarzucała, że zamieszczenie w uchwale Rady Miasta przepisu § 12 ust. 10 pkt 1 w brzmieniu następującym: "Na terenie usług z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej, z przestrzenią publiczną i komunikacją, oznaczonym symbolem U/M ustala się: 1) obowiązek opracowania i uzgodnienia koncepcji zagospodarowania terenu z Radą Miasta", nastąpiło z naruszeniami art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1994r. Nr 15 poz. 139 ze zm.) wyznaczającego granice ustawowego upoważnienia do stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz art. 94 Konstytucji RP poprzez naruszenie konstytucyjnego zakazu przekraczania granic ustawowego upoważnienia przy stanowieniu aktów prawa miejscowego, jakim jest zaskarżona uchwała. Wskazując na powyższe wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej przepis § 12 ust. 10 pkt 1 Uchwały. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała na następujące okoliczności: W dniu [...] lutego 2007r. skarżąca nabyła od gminy miasta P., w drodze umowy objętej aktem notarialnym rep. nr [...], sporządzonym w Kancelarii Notarialnej rej. rej. W. C. i J. K. prawo użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej nr geodez[...], położonej w centrum P., zapisanej w księdze wieczystej nr [...]o pow. [...] m2, objętej mpzp. W § 6 ust. 1 tej umowy stwierdzono, co następuje: "Strony zgodnie ustaliły sposób korzystania z przedmiotowej nieruchomości: teren przeznaczony pod usługi z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej. Szczegółowe warunki zabudowy zgodnie z koncepcją programowo-architektoniczną z września 2006r.". W dniu [...] września 2007r. skarżąca wystąpiła do Starosty z wnioskiem o zatwierdzenie przedłożonego projektu budowlanego oraz o udzielenie pozwolenia na budowę obiektu mieszkalnego z apartamentami przeznaczonymi na sprzedaż oraz usługami i handlem w parterze i z podziemnym parkingiem. Jednakże Starosta , decyzją [...] z dnia [...]. odmówił zatwierdzenia przedłożonego projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę. Jako jeden z powodów odmowy udzielenia pozwolenia na budowę Starosta podał brak dołączonego do wniosku o pozwolenie na budowę uzgodnienia koncepcji zagospodarowania terenu z Radą Miasta . Decyzję powyższą utrzymał w mocy Wojewoda decyzją z dnia [...]. Nr [...] W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził wprawdzie, że Starosta bezpodstawnie przyjął, iż w drodze oświadczenia uchwalonego przez Radę Miasta , można zmienić mpzp, jednakże jednocześnie stwierdził, że w świetle obowiązującego mpzp wymagane jest uzgodnienie z Radą Miasta , koncepcji zagospodarowania terenu i że inwestor wymogu tego nie spełnił. W tej sytuacji inwestor początkowo postanowił dostosować się do wymogu wpisanego do kwestionowanego przepisu § 12 ust. 10 pkt 1 mpzp i przedłożył Radzie Miasta , koncepcję projektowanego obiektu w trzech wariantach elewacji frontowej i bocznej z prośbą o jej uzgodnienie. Rada Miasta , nie uzgodniła jednakże żadnego z wariantów przedłożonego projektu. W powyższej sytuacji, w dniu[...]lipca 2008r. skarżąca zdecydowała się wystąpić do Rady Miasta , z żądaniem usunięcia naruszenia prawa, powołując się na naruszenie jej interesu prawnego, polegającego na blokowaniu jej możliwości zabudowy terenu oddanego przez gminę miasta P, w użytkowanie wieczyste. W dniu [...] r. Rada Miasta , podjęła uchwałę: "w sprawie rozstrzygnięcia wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego Grupy A sp. z o.o. spowodowanego uchwała nr [...]w sprawie uchwalenia..." mpzp, postanawiając w § 1 o jego nieuwzględnieniu. Dodatkowo w piśmie procesowym z dnia [...] października 2008r. skarżąca podniosła dalsze argumenty na poparcie wniesionej skargi. Wskazała, iż w czasie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej mpzp) granice stanowienia aktów prawa miejscowego wyznaczały przepisy art. 2ust. 1 i art. 10 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 15 poz. 139 ze zm.) – dalej uzp. Pierwszy z wymienionych przepisów stanowił, iż "ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania terenu". Przepis art. 10 ust. 1 ustawy określa natomiast katalog zagadnień, które w zależności od potrzeb, należy ustalić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Żaden z tych przepisów nie zawiera upoważnienia do tego, by organ uchwalający miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w tym samym akcie sam, na swoją rzecz ustanowił upoważnienie do uzgadniania koncepcji zagospodarowania terenu. Regulacja taka nie wiąże się przy tym z kształtowaniem bezpośrednio sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, lecz przenosi kształtowanie sposobu wykonywania tego prawa do innego aktu, niż plan miejscowy – do aktu uzgodnienia koncepcji zagospodarowania terenu. Akt ten nie jest przewidziany w istniejącym systemie prawa, a jego podjęcie – inaczej niż w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie wymaga żadnej procedury, brak jest bowiem jakichkolwiek kryteriów ustawowych w tym zakresie. Ta sformalizowana procedura, wymagana w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowić ma gwarancję ochrony uprawnień właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości położonych na obszarze objętym procedurą planistyczną. Z zaskarżonego przepisu nie wynika również w sposób nie budzący wątpliwości, do kogo został zaadresowany obowiązek uzgadniania koncepcji zagospodarowania z Radą Miasta . Zarówno Rada Miejska jak i Burmistrz , zinterpretowali zaskarżony przepis § 12 ust. 10 pkt 1 mpzp, jak gdyby został on zaadresowany do tychże organów, czego wyrazem było podjęcie 4 uchwał o przyjęciu koncepcji zagospodarowania terenu oznaczonego w miejscowym planie jako U/M (oświadczenie [...]Rady Miasta z dnia [...] lutego 2002r., oświadczenie Nr [...]z dnia[...]września 2006r., oświadczenie Nr [...]z dnia[...]maja 2008r. oraz oświadczenie Nr [...]z [...] września 2008r.). W roku 2008, przed wniesieniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, inwestor dwukrotnie przedkładał Radzie Miasta koncepcje zagospodarowania przestrzennego terenu do uzgodnienia i spotkał się z odmową ich zatwierdzenia z uzasadnieniem wskazującym na "sprzeczność w stosunku do wcześniej przyjętych ustaleń w zakresie architektury i funkcji, a także brak optymalnych rozwiązań dotyczących obsługi komunikacyjnej i parkingowej oraz zaplecza projektowanego obiektu". Rada Miasta doprowadziła więc do zmiany swojej roli z organu stanowiącego normy generalne i abstrakcyjne, zgodnie z wzorcem określonym w art. 169 ust, 1 Konstytucji RP, na organ uchwalający zgodę w sprawach indywidualnych i konkretnych. Wskazane okoliczności przesądzają przy tym o naruszeniu interesu prawnego skarżącej. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie. Organ wskazał, iż intencją wprowadzenia do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przepisu § 12 ust. 10 pkt 1, była szczególna troska o zachowanie wyjątkowego charakteru miasta P. oraz uzyskania gwarancji realizacji idei ładu przestrzennego na tym terenie. Zgodnie z art. 18 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, kwestionowana uchwała Rady Miejskiej wraz z załącznikami i dokumentacją planistyczną przed opublikowaniem w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego podlegała kontroli Wojewody w celu oceny jej zgodności z prawem. Tej zgodności nie zakwestionowano. Podkreślił, iż uchwała dotycząca miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została podjęta w dniu [...] ., tj. w czasie obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy tej ustawy wymagały, aby w każdym przypadku, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, strona legitymowała się uzyskaną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W aktualnym stanie prawnym na obszarze, dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie wydaje się decyzji o warunkach zabudowy, a podstawą uzyskania pozwolenia na budowę są ustalenia planu. Tym bardziej zasadna była potrzeba opracowania i uzgodnienia z Radą Miasta jednolitej koncepcji zagospodarowania centrum miasta. Organ zakwestionował również istnienie przesłanek z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 2001r. o samorządzie gminnym, w szczególności interesu prawnego po stronie skarżącej, wskazując iż obowiązek zagospodarowania terenu zgodnie z ustaloną koncepcją wynika z treści podpisanej przez skarżącą i pozostającej w obrocie prawnym uchwały o oddanie gruntu (działki położonej w P., oznaczonej nr geodez. [...]) w użytkowanie wieczyste. W umowie tej skarżąca przyjęła określone obowiązki, w tym obowiązek zabudowy przedmiotowej działki w sposób zgodny z uzgodnioną z Radą Miasta koncepcją zagospodarowania przestrzennego, nie ma zatem interesu prawnego w kwestionowaniu postanowień miejscowego planu w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę uznać należało za uzasadnioną. Sąd w pełni podzielił podniesione przez skarżącego zarzuty i przedstawioną w celu ich uzasadnienia argumentację prawną. Zgodzić się należy ze skarżącym, że wprowadzenie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanowienia w przedmiocie opracowania i uzgodnienia koncepcji zagospodarowania terenu z Radą Miasta, nastąpiło z naruszeniem art. 2 oraz 10 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, co w konsekwencji prowadziło do naruszenia przepisu art. 94 Konstytucji RP. Powołane wyżej przepisy ustawowe w powiązaniu z art. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym określają granice władztwa planistycznego gminy. Przejawem tego władztwa jest możliwość uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, stosownie do regulacji art. 7 ustawy jest, jako przepis gminny, aktem prawa miejscowego, a zatem jego ustalenia przybierają postać przepisów powszechnie obowiązujących, stanowiących podstawę prawna do wydawania decyzji administracyjnych (budowlanych, podziałowych oraz w zakresie wywłaszczania gruntów na cele publiczne). Z punktu widzenia zasad legislacji jest rzeczą niedopuszczalną, aby sformułowanie lub uściślenie tych przepisów mogło następować w nieprzewidzianym w ustawie innym akcie niż stanowiony plan zagospodarowania przestrzennego. Ani przepisy Konstytucji RP (art. 94), ani przepisy ustawy o samorządzie gminnym (art. 40-41 ustawy), ani w końcu przepisy obowiązującej w czasie podjęcia zaskarżonej uchwały, ustawy z 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (art. 2 i art. 10 ustawy) nie stwarzają możliwości przeniesienia przysługujących gminie w tym zakresie uprawnień poza granice miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do bliżej nieokreślonego aktu wykonawczego. Byłoby to zresztą niespotykane w polskim systemie prawa przekazanie uprawnień "samej sobie", prowadzące w tym przypadku, jak słusznie wskazuje skarżący, do kształtowania sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości nie w ramach określonych ustawą lub na podstawie ustawy, lecz w drodze aktu dla którego nie ma żadnych kryteriów określających zasady jego podejmowania. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego determinuje sposób wykonywania prawa własności, co nie oznacza iż gmina samodzielnie gospodarując przestrzenią może czynić to dowolnie. Przeciwnie, przepisy regulujące zasady planowania przestrzennego, w tym tworzenia miejscowych planów, które mogą prowadzić do ograniczenia prawa własności nieruchomości, wprowadzają cały system zabezpieczeń prawnych, gwarantujących poszanowanie interesów prywatnych (w szczególności prawa własności), takich jak składanie wniosków do planów, prawo wnoszenia protestów i zarzutów. Przenosząc kształtowanie sposobu wykonywania prawa własności z miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego do nieznanego ustawie aktu "uzgodnienia koncepcji zagospodarowania przestrzennego" Gmina pozbawiła właścicieli i użytkowników wieczystych tych gwarancji – co uznać należy za niedopuszczalne w świetle przepisów art. 18, 19, 23 oraz 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Na tym tle argumentacja organu o braku interesu prawnego po stronie skarżącego w zaskarżeniu § 12 ust. 10 pkt 1 uchwały Rady Miasta Puszczykowa z dnia 19 listopada 2001r. nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżący jako użytkownik wieczysty gruntu położonego na terenie dla którego w niniejszym planie zagospodarowania przestrzennego wprowadzono obowiązek uzyskania uzgodnienia koncepcji zagospodarowania z Radą Miasta , a więc nałożono określone obowiązki, ma niewątpliwy interes prawny w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, w zaskarżeniu tego przepisu. Nie tylko dlatego, że przepis ten warunkował wydanie na rzecz skarżącego pozytywnej decyzji – pozwolenia na budowę (czego dowodem powołana w skardze decyzja Starosty z dnia [...]r. znak [...]), ale również, a może przede wszystkim dlatego, że kwestionowany przepis daje możliwość wprowadzenia na objętym nim obszarze rozwiązań ingerujących w sferę prawa własności nieruchomości, na które inaczej niż w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, właściciel lub użytkownik wieczysty nie ma żadnego wpływu. W roku 2003r. nastąpiła zmiana przepisów regulujących zasady zagospodarowania przestrzennego i w nowej ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003r. przyjęto rozwiązanie w myśl którego – inaczej niż poprzednio – na obszarze, dla którego obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego, nie wydaje się decyzji o warunkach zabudowy a podstawą uzyskania pozwolenia na budowę są ustalenia miejscowego planu. Zdaniem organu, uzasadnia to dodatkowo potrzebę opracowania i uzgodnienia z Radą Miasta jednolitej jednakowej koncepcji zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli jednak, w ocenie jednostki samorządowej, obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego nie zabezpiecza w nowej sytuacji prawnej w sposób wystarczający walorów urbanistycznych miasta P., to drogą właściwą dla rozwiązania tej kwestii jest opracowanie nowego planu zagospodarowania przestrzennego, które to procedura, jak wynika zresztą z odpowiedzi na skargę, została już wszczęta. W żadnym jednak razie nie oznacza to, że w miejsce wydawanych na gruncie dotychczasowych przepisów, decyzji o warunkach zabudowy (a więc rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych) Rada Miasta może przyznać samej sobie nieznane ustawie kompetencje do dokonywania uzgodnień koncepcji zagospodarowania terenu. Bez znaczenia jest również podnoszona przez organ w odpowiedzi na skargę okoliczność, że skarżąca znała w momencie zawierania umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste treść uchwały Rady Miasta z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w umowie tej zaakceptowała postanowienia, w których nałożono na użytkownika wieczystego obowiązek korzystania z nieruchomości między innymi zgodnie z koncepcją programowo-architektoniczną przyjętą przez Radę Miasta w oświadczeniu Nr [...]. Przedmiotem kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne w ramach skarg, o których mowa w art. 3 § 2 ust. 5 z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa) nie jest bowiem badanie zgodności z prawem zawartej umowy cywilnoprawnej, lecz badanie zgodności z prawem aktu prawa miejscowego. Ani więc okoliczność, iż postanowienia § 12 ust. 10 pkt 1 uchwały Rady Miasta z dnia [...]r. zostało wprowadzone do umowy zawartej pomiędzy Gminą i skarżącą, ani też okoliczność, że przepis ten nie został zakwestionowany przez Wojewodę w ramach kontroli sprawowanej na podstawie art. 18 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym nie mają znaczenia dla dokonywanej przez Sąd oceny legalności tego przepisu. Badając zasadność skargi wywiedzionej z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym oraz art. 3 § 2 ust. 5 ppsa, Sąd bada jedynie czy zaskarżony akt jest sprzeczny z prawem i czy naruszenie to jest istotne. Z przyczyn, o których była mowa wcześniej, należy uznać, że przepis § 12 ust. 10 pkt 1 Uchwały Rady Miasta z dnia [...] r. Nr [...]ustalający obowiązek opracowania i uzgodnienia koncepcji zagospodarowania terenu z Radą Miasta jest sprzeczny z prawem i naruszenie to ma charakter istotny w rozumieniu art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 ppsa, w związku z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ppsa. /-/ W.Batorowicz //-/ M.Kwiecińska / /-/ A.Łaskarzewska