II SA/Po 792/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2011 r. sprawy ze skargi R. J. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] września 2010r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z dnia [...] 2010r. nr [...] II. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na rzecz skarżącego kwotę 500zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ E. Podrazik /-/ B. Drzazga /-/ W. Batorowicz Decyzją z dnia [...] września 2010 r. (nr [...]), Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z dnia [...] 2010 r. (nr [...]- którą organ I instancji nakazał inwestorowi - spółce A zamurowanie przy budynku letniskowym zlokalizowanym na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w [..] gmina [...], dwa otwory okienne o wymiarach [...] x [...] cm w ścianie zwróconej w stronę granicy z działką o nr ewid. [...] - i umorzył postępowanie I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny. Organ I instancji, po wszczęciu w dniu [...] stycznia 2008 r. postępowania administracyjnego w sprawie zgodności z przepisami prawa zabudowy działki nr ewid. [...] zlokalizowanej w [...] gmina [...], ustalił, iż budynek zlokalizowany na opisanej nieruchomości został zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] 1980 r. (nr [...]) wydanego dla A. B. oraz pozwolenia na budowę z dnia [...] 1982 r. (nr [...]) wydanego dla Z. i M. [...] Inwestor w dniu [...] sierpnia 2006 r. zawiadomił właściwy organ o zakończeniu budowy (zaświadczenie PINB dla powiatu [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...]). Obecnie właścicielem nieruchomości i znajdującego się na niej budynku jest spółka A. Niezależnie od powyższego organ I instancji ustalił, że w ścianie budynku zwróconej w kierunku działki nr [...] należącej do L. J. oraz R. J. w odległości 3,[...] m znajdują się okna. Usytuowanie okien w tej odległości narusza warunki rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (tekst jednolity: Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.), a dokładnie przepis § 12 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia, zgodnie z którym budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy. W związku z powyższym organ I instancji decyzją z dnia [...] 2009 r. (nr [...]) wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nakazał inwestorowi - spółce A zlikwidowanie otworów okiennych w ścianie zwróconej w kierunku działki nr ewid. [...], w budynku na działce nr ewid. [...], położonej przy ul. [...] w [...], w terminie 30 od dnia otrzymania decyzji. Odwołania od powyżej opisanej decyzji wnieśli w terminie ustawowym: R. J. podaniem z dnia [...] marca 2009 r. oraz spółka A podaniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. Następnie R. J. wniósł dwa pisma uzupełniające odwołanie (podanie z dnia [...] kwietnia 2009 r. oraz z dnia [...] maja 2009 r.). Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (nr [...]), którą uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Następnie, po uprzednim przeprowadzeniu w dniu [...] listopada 2009 r. oględzin na nieruchomości w [...] przy ul. [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] decyzją z dnia [...] 2010 r. (nr [...]), wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, nakazał spółce A zamurować przy budynku letniskowym zlokalizowanym na działce nr ewidencyjny [...] położonej przy ul. [...] w [...] , gm. [...] dwa otwory okienne o wymiarach [...] x [...] cm w ścianie zwróconej w stronę granicy z działką nr ewidencyjny [...] oraz dwa otwory okienne o wymiarach [...] x [...] cm w ścianie zwróconej w stronę granicy z działką nr ewidencyjny [...] w terminie do [...] kwietnia 2010 r. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli: w dniu [...] lutego 2010 r. R. J. (podanie z dnia [...] lutego 2010 r.) oraz w dniu [...] marca 2010 r. spółka A (podanie z dnia [...] marca 2010 r.). Organ II instancji w dniu [...] kwietnia 2010 r. zlecił organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, w celu uzyskania dowodów i materiałów w przedmiotowej sprawie, poprzez dokonanie pomiarów odległości między budynkiem znajdującym się na działce o nr ewid. [...], a budynkami znajdującymi się na działkach o nr ewid. [...] i [...] oraz sporządzenie na tę okoliczność dokładnego szkicu sytuacyjnego i dokumentacji fotograficznej. Wobec powyższego pracownicy Powiatowy Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w dniu [...] maja 2010 r. dokonali oględzin przedmiotowej nieruchomości, w trakcie których ustalili, iż odległość między budynkami znajdującymi się na działce nr [...] a działką nr [...] wynosi 6,[...] m i 7,[...] m, natomiast między działką nr [...] a działką nr [...] wynosi 7,[...] m, 7,[...] m i 11,[...] m. W dniu [...] czerwca 2010 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił się do Urzędu Miasta i Gminy P. z prośbą o przesłanie wszelkiej dokumentacji znajdującej się w zasobach urzędu, związanej z budową budynku letniskowego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w [...] przy ul.[...]. Przedmiotowa dokumentacja w dniu [...] lipca 2010 wpłynęła do organu. Następnie w dniu [...] lipca 2010 r. organ II instancji wezwał również spółkę A o przesłanie wszelkiej dokumentacji związanej budową przedmiotowego budynku letniskowego. W dniu [...] sierpnia 2010 r. zobowiązany podmiot oświadczył, iż załączone dokumenty są jedynymi, jakie posiada po pierwotnych właścicielach, są to: decyzja pozwolenie na budowę z dnia [...] 1980 r. nr [...], decyzja pozwolenie na budowę z dnia [...] 1982 r. nr [...] i zaświadczenie z dnia [...] sierpnia 2006 r. wydane przez PINB dla powiatu [...]. W uzasadnieniu prawnym Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, iż przedmiotowy budynek letniskowy został wybudowany w oparciu o pozwolenie na budowę wydane w 1982 r. przez Urząd Miasta i Gminy w P. na rzecz Z. i M. [...], o czym świadczy również złożone w siedzibie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w dniu [...] sierpnia 2006 r. przez tych inwestorów zawiadomienie o zakończeniu budowy budynku letniskowego oraz zbiornika na ścieki, co do którego powiatowy organ nadzoru budowlanego nie wniósł sprzeciwu. Organ odwoławczy wskazał, iż faktem jest, że na budowę budynku letniego na nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] została wydana w 1980 r. decyzja o pozwoleniu na budowę na A. B. i to prawdopodobnie owa decyzja w 1982 r. została przeniesiona na M. i Z. [...]. Jednakże zwrócił, uwagę na to, że w trakcie postępowania wyjaśniającego ustalono, iż podstawa prawna decyzji z 1982 r. wydanej na Z. i M. [...] wskazuje, iż został wydany nowy akt administracyjny na "podstawie art. 29 ustawy 1, 2 i 4 z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229)" . Organ wyjaśnił, iż zgodnie z wówczas obowiązującym prawem budowlanym, w myśl art. 31 ust. 2 "pozwolenie na budową może być przeniesione na innego inwestora, pod warunkiem uzyskania zgody właściwego terenowego organu administracji państwowej, który wydał decyzją". Z uwagi, iż decyzja pozwolenia na budowę z 1982 r. wydana została na podstawie art. 29 powyższej ustawy, a także dlatego, że przedmiotowa decyzja nie zawiera informacji na temat dołączonych do niej załączników stanowiących integralną część decyzji, organ II instancji nie dysponuje projektem budowlanym, na podstawie którego powstał sporny budynek letniskowy. Dlatego też jakkolwiek organ odwoławczy dostrzega stwierdzone naruszenia, to z uwagi na brak jakiejkolwiek dokumentacji, a zwłaszcza projektu budowlanego, w oparciu o który została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę w 1982 r., nie jest w stanie stwierdzić w jakim zakresie naruszenia te wystąpiły i czy usytuowanie spornego obiektu jest zgodne z projektem. Ponadto organ odwoławczy podniósł, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego w zaskarżonej decyzji wskazał na naruszenia rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690), podczas gdy w przedmiotowej sprawie powinien - w związku § 330 powyższego rozporządzenia zastosować przepisy rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. z dnia 14 sierpnia 1980 r.), który to akt w § 12 ust. 1 stanowi, iż "budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinna być sytuowana w odległości co najmniej 4m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych łub drzwiowych". W ocenie organu przepis ten, jak wynika z jego treści, nie mówi o sytuowaniu budynku letniskowego, lecz o budynkach mieszkalnych i gospodarczych na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach oraz o wolno stojących jednorodzinnych domach mieszkalnych. Wobec tego organ uznał, iż przedmiotowy zapis nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ dotyczy skonkretyzowanej grupy budynków. Odnosząc się do argumentów podniesionych w odwołaniu R. J. organ wyjaśnił, iż szkic polowy z 1981 r. nie może przesądzać o uznaniu kontrolowanego obiektu za samowolę budowlaną, skoro w tym okresie znajdowało się w obrocie prawnym pozwolenie na jego budowę datowane na dzień [...] 1980 r. (nr [...]) wydane dla A. B., a z przedmiotowego szkicu nie można wywieść, kto (który inwestor) wykonał roboty budowlane. Zdaniem organu szkic polowy z 1981 r. nie jest dowodem na to, iż przedstawiony w nim zakres wykonanych prac stanowi jednocześnie zakres prac objętych pozwoleniem na budowę z 1982 r.; omawiany szkic może świadczyć jedynie o tym, że "podstawą wyjścia projektu zatwierdzonego decyzją pozwolenia na budowę z 1982 r. był stan przedstawiony w szkicu polowym". W ocenie organu również pozostałe dokumenty, których pozyskania domagała się ta strona, w tym protokoły przyłączenia zasilania elektrycznego i umowa na dostawę energii elektrycznej do spornego budynku, niezależnie od ich treści, same w sobie nie mogą stanowić dowodu, że "Z. i M. [...] prowadzili w 1981 r. (...) [to jest] przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, roboty budowlane". Zdaniem organu odwoławczego powyższe okoliczności nie są wystarczające dla stwierdzenia, że przedmiotowy obiekt stanowi samowolę budowlaną, skoro w obrocie prawnym pozostaje decyzja o pozwoleniu na budowę, a inwestorzy zawiadomili właściwy organ o zakończeniu budowy. Jeżeli zatem sporny obiekt zrealizowany został na podstawie pozwolenia na budowę, które pozostaje w obrocie prawnym, a inwestor skutecznie zawiadomił właściwy organ o zakończeniu budowy (co upoważnia obecnego właściciela do jego użytkowania), nie ma podstaw prawnych do prowadzenia postępowania w sprawie samowoli budowlanej na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane, o co wnosił odwołujący. Dowody wskazane przez odwołującego nie mają znaczenia dla rozpoznania przedmiotowej sprawy, gdyż ich badanie nie będzie miało wpływu na kształt rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego. Organ wyjaśnił również, iż art. 48 Prawa budowlanego znajduje zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy nie wydano pozwolenia na budowę danego obiektu, ewentualnie jeśli pozwolenie wydano, lecz zostało ono wyeliminowane z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, a taka sytuacja nie zachodzi w rozpatrywanym przypadku. Ponadto podkreślił, że organy nadzoru budowlanego badają zgodność obiektu z pozwoleniem na budowę. Podsumowując poczynione ustalenia faktyczne i rozważania prawne organ II instancji stwierdził, iż z uwagi na powyższe, a zwłaszcza na brak dokumentacji, na podstawie której zostało wydane pozwolenie na budowę z 1982 r., a także brak możliwości zastosowania w niniejszej sprawie § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. z dnia 14 sierpnia 1980 r.), nie ma podstaw do nakładania w tej sprawie obowiązku zamurowania otworów okiennych. Skoro brak jest takich podstaw, to równocześnie brak jest podstaw do prowadzenia dalszego postępowania administracyjnego, dlatego też uchylając zaskarżoną decyzję z dnia 10 lutego 2010 r., należało zdaniem organu odwoławczego umorzyć to postępowanie jako bezprzedmiotowe, stosownie do treści art. 138 § 1 pkt kpa. Nadto organ II instancji zwrócił uwagę organowi I instancji na fakt, iż postępowanie administracyjne w sprawie zgodności z przepisami prawa zabudowy działki nr ewid. [...] zlokalizowanej w [...] w gminie [...], "wszczęte zawiadomieniem z dnia [...]01. 2008 r., do dnia dzisiejszego nie zostało zakończone". Skargę na decyzję organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł R. J. wnosząc o uchylenie tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenia kosztów postępowania. Podał, iż kwestionuje w całości zaskarżoną decyzję wobec braku przyczyn, dla których postępowanie stałoby się bezprzedmiotowe. Zarzucił tej decyzji, iż została wydana z rażącym naruszeniem prawa, to jest: a) art. 48 , 49 i 43a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, ze zmianami na dzień zgłoszenia przez Inwestora zakończenia budowy, a mianowicie na dzień 11 sierpnia 2006 r.; b) § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. (Dz.U. z 14 sierpnia 1980 r.); c) art. 7, 35, 75, 77, 78 i 86 kpa; d) braku powołania przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę wydania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skarżący podał, że stanowisko organu II instancji odmawiające uznania obiektu zrealizowanego na działce nr ewid. [...] za samowolę budowlaną jest błędne i sprzeczne z przepisami Prawa budowlanego, bowiem inwestycję tą zrealizowano z naruszeniem Prawa budowlanego i warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki. W jego ocenie samo uzyskanie pozwolenia na budowę nie jest jeszcze czynnikiem wystarczającym do uznania, że przedmiotową budowę zrealizowano zgodnie z przepisami prawa, bowiem o tym decydują wszystkie okoliczności towarzyszące realizowanej inwestycji. Stan faktyczny wskazuje, iż "budowę przedmiotowego obiektu rozpoczęli i zaawansowali (...) M. i Z. [...] przed uzyskaniem pozwolenia na budowę z przeniesienia, bez dokumentacji technicznej zgodnej ze stanem faktycznym - fizycznym zrealizowanego budynku, a także bez prawa do działki na której pobudowano sporny budynek. Nadto (...) M. i Z. [...] nie uzyskali decyzji o zmianie spóźnionego pozwolenia na budowę, w związku z istotnymi odstępstwami od projektu technicznego, będącego załącznikiem do spóźnionego pozwolenia znak:[...] z dnia [...]1982r.". Podniósł, iż "wybudowany dom nie spełnia wymogów tego spóźnionego projektu w zakresie wymiarów ważnych (długość, szerokość, wysokość) podziału funkcjonalnego, rozmieszczenia drzwi, okien i tarasów", usytuowanie przedmiotowego budynku na działce narusza także przepisy rozporządzenia o warunkach technicznych jakim powinny odpowiadać budynki. Każde ze wskazanych wyżej naruszeń prawa, jest w ocenie skarżącego zdarzeniem wystarczającym do uznania przedmiotowego budynku za samowolę budowlaną i uruchomienia procedury określonej art. 48, 49 i 49a Prawa budowlanego. Wobec przyjętej przez organy nadzoru budowlanego argumentacji co do projektu budynku, skarżący uznał, że stanowisko Urzędu Miasta i Gminy P. w tej sprawie ma istotne znaczenie, który to urząd "stwierdza jednoznacznie i ostatecznie, że dokumentacja techniczna będąca załącznikiem do spóźnionego pozwolenia na budowę z przeniesienia znak:[...], jest jedyną jaką wytworzono dla zabudowy działki o Nr.ew.[...] obręb [...] Gmina P. Potwierdzają to rejestry i zasoby archiwalne Urzędu Miasta i Gminy P..(pisma UM i G P. z [...]07 i [...]10.2008r. w aktach)". Wobec tego strona uznała, iż sugerowanie przez organy nadzoru budowlanego istnienia drugiego, innego projektu technicznego budynku jest oczywistym nadużyciem i nie może w związku z jego rzekomym zagubieniem być sposobem na pozaprawną legalizację samowoli budowlanej, o której mowa w art. 34 § 2 rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r. (Dz.U. z 1975 r. Nr 8, poz. 48). W ocenie skarżącego problem istnienia w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 16 lipca 1982 r. winien być rozstrzygnięty zgodnie z przepisem art. 84b ust.3 Prawa budowlanego. Skarżący na uzasadnienie zarzutu błędnej wykładni przepisu § 12 ust. 1 powołanego rozporządzenia podał, iż rozporządzenie to kompleksowo i wyczerpująco ustala warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki, w tym także budynki letniskowe i rekreacyjne, jako budynki mieszkalne zgodnie z § 1 pkt 1 i § 4 ust. 1 pkt 2 tego rozporządzenia. Z kolei katalog wyłączeń określony w § 3 rozporządzenia jest zamknięty i nie obejmuje budynków letniskowych. Naruszenie minimalnej odległości obu ścian szczytowych z oknami przedmiotowego budynku od granic z sąsiednimi działkami (granicznie 3,[...] m ) jest następstwem samowoli budowlanej, a nie dopuszczenia takiej zabudowy projektem technicznym zatwierdzonym pozwoleniem na budowę "z przeniesienia" z dnia [...]1982 r. Wspomniany projekt techniczny spełnia wymogi § 12 ust. 1 rozporządzenia i gdyby budynek wybudowano według tej dokumentacji, to wymogi tego przepisu byłyby respektowane. Na uzasadnienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania skarżący podniósł, iż organy obydwu instancji powołując się na brak możliwości ustalenia inwestora realizującego przedmiotowy budynek w 1981 r., przed przeniesieniem pozwolenia na budowę z dnia [...] 1982 r. w tym zakresie nie wykonały nałożonego przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego obowiązku wszechstronnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i ustalenia stanu faktycznego. Dotyczy zebrania materiału dowodowego w zakresie objętym wnioskami skarżącego zgłoszonymi w tym zakresie, jak i protokołami z dnia [...] maja 2009 r. i 7 czerwca 2010 r. W ocenie skarżącego wnioski rozszerzające informację o możliwych do pozyskania dowodach są oddalane, a ich przydatność dyskwalifikowana, jeszcze przed ich rozpoznaniem. Nadto skarżący przedstawił swój pogląd co do tego, że organy nadzoru budowlanego "zmierzają do zatarcia całej prawdy o pozaprawnym dopuszczeniu do użytkowania samowolnie wybudowanego budynku, poprzez umorzenie przedmiotowego postępowania". Skarżący wskazał również na stanowisko przedstawione w decyzji "WWINB znak:W0A-7144/147/G8/3929 z dnia 21.07.2008r.", że "prawnie skuteczne jest zaświadczenie o zakończeniu budowy tylko co do obiektu wybudowanego zgodnie z projektem i warunkami pozwolenia na budowę (Wyrok WSA w Warszawie z 26.10.2006r. sygn. akt: VIISA/Wa 1264/06)". W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Skarga została w dniu 29 listopada 2010 r. uzupełniona przez stronę w zakresie uzasadnienia co do tego, że budynek wzniesiony na działce nr [...] w [...] ma charakter budynku mieszkalnego, całorocznego ze względu na powierzchnię użytkową i pełne uzbrojenie. Do pisma zostało dołączone pismo z dnia [...] maja 2010 r. stanowiące uzupełnienie odwołania, oraz wydruk ze strony internetowej dotyczący Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych. Na rozprawie skarżący podniósł, iż z dokumentów udostępnionych mu do wglądu przez przedsiębiorstwo B wynika, iż umowa o dostawę energii elektrycznej do budynku na działce nr [...] została zawarta w dniu [...] października 1981 r., z dołączonej do akt sprawy klasyfikacji budynków mieszkalnych wynika, iż domy letniskowe zalicza się do domów mieszkalnych, zatem dokonana przez organy interpretacja przepisów rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. jest nieprawidłowa. Pełnomocnik uczestnika postępowania spółka A wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że dokonana przez organy interpretacja § 12 tego rozporządzenia odnośnie domów letniskowych jest prawidłowa, na co wskazują przepisy § 136 powołanego rozporządzenia, w którym rozróżniono budynki mieszkalne i domy letniskowe, a ponadto w świetle obowiązujących przepisów ustawodawca odróżnił budynki mieszkalne od budynków rekreacyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna, chociaż nie z powodów w niej wskazanych. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) oraz art. 3 §1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta polega na badaniu czy w toku rozpoznawania sprawy, organy administracji nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie bowiem z art.145 §1 P.p.s.a., sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc w granicach danej sprawy, pomimo bezzasadności zarzutów powołanych w skardze uznać, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy, czego konsekwencją jest uwzględnienie skargi. Zgodnie z art. 135 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na ostateczna decyzję, jest uprawniony wydać orzeczenie przewidziane w art. 145 § 1 P.p.s.a. nie tylko w odniesieniu do zaskarżonej decyzji, lecz również powinien objąć zakresem orzekania decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji, jeżeli jest ona obarczona wA.i przewidzianymi w tym przepisie. Rozpoznając skargę w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że skarga okazała się zasadna, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 § 1 i 80 kpa oraz art. 105 § 1 kpa. Zgodnie z art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten nakazuje organom administracji podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Oznacza to, iż organy administracji państwowej mają obowiązek dążenia do prawdy obiektywnej. Organ administracji, w myśl art. 8 kpa, jest zobowiązany do podejmowania wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i powinien prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do państwa Obowiązek ten jest realizowany, zgodnie z art. 77 § 1 kpa, dzięki nakazowi zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia przez organ administracji całego materiału dowodowego. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Dopiero, bowiem jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy stwarza podstawy do wyrażenia stanowiska, które nie przekraczałoby granic zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 kpa. W ocenie Sądu naruszenie przez organ odwoławczy wskazanych powyżej przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem organ odwoławczy błędnie ustalił stan faktyczny na podstawie zgromadzonych dowodów, co w konsekwencji doprowadziło również do wadliwego zastosowania art. 105 § 1 kpa. W niniejszej sprawie okolicznością mającą decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy jest, zdaniem Sądu, ustalenie czy przedmiotowy budynek letniskowy został wybudowany na podstawie projektu budowlanego zatwierdzonego przez organ architektoniczno-budowlany, a potem ustalenie czy w trakcie budowy doszło do istotnego odstąpienia od tego projektu i naruszenia przepisów prawa budowlanego. Organ odwoławczy, rozpatrując odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, doszedł do przekonania, że nie dysponuje projektem budowlanym, na podstawie którego został wybudowany przez Z. i M.[...] S.. domek letniskowy, zatem nie może stwierdzić czy usytuowanie spornego budynku jest zgodne z projektem czy też nie. Zdaniem organu, skoro w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 16 lipca 1982r. jako podstawę materialnoprawną wskazano art. 29 ust. 1,2 i 4 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 39, poz. 229 ze zm.), to należy uznać, że decyzja ta jest nowym aktem, nowym pozwoleniem na budowę, a nie przeniesieniem na Z. i M. [...] S. decyzji z dnia 30 lipca 1980r., wydanej na rzecz A. B.. Zdaniem Sądu orzekającego w sprawie, organ odwoławczy dokonał w tym względzie błędnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Przypomnieć należy, że Naczelnik Miasta i Gminy w P. decyzją z dnia [...]1980r. Nr [...] udzielił A. B. pozwolenia na budowę budynku letniego, osadnika oraz ogrodzenia na działce o numerze ewid. Nr [...], położonej w [...]. Do decyzji załączono projekt budowlany przedmiotowego domku, sporządzony przez [...] K. P. i plan realizacyjny, z którego wynika, że budynek miał być usytuowany w odległości co najmniej 4m od granicy z sąsiednimi działkami o numerach [...] i [...]. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz 21 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz.U Nr 38, poz. 229 ze zm.). plan realizacyjny i projekt budowlany były konieczne do wydania pozwolenia na budowę i musiały być zatwierdzone przez organ udzielający pozwolenia na budowę. Niespornym jest, że budowa kontrolowanego obiektu została rozpoczęta na podstawie decyzji z dnia [...] 1980r. i w 1981r. budynek był co najmniej w stanie surowym, o czym świadczy wyrysowanie go na szkicu polowym pomiaru geodezyjnego, sporządzonym przez uprawnionego geodetę, znajdującym się w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w P. ( pismo POGiK z dnia [...]11.2009r.). Następnie decyzją z dnia [...] 1982r. Nr [...] Naczelnik Miasta i Gminy w P., na podstawie art. 29 prawa budowlanego z 1974r., wydał decyzję o pozwoleniu na budowę dla tej samej inwestycji co wskazanej w decyzji z 28 lipca 1980r., tym razem na rzecz Z. i M. [...] S.. W decyzji wskazano, że poprzednio zostało wydane zezwolenie z dnia [...]1980r. o numerze [...] na rzecz A. B.. Do decyzji z dnia [...] 1982r. nie został załączony projekt budowlany i plan realizacyjny. W zachowanym w Urzędzie Miasta i Gminy w P. rejestrze pozwoleń na budowę i użytkowanie przy wpisie decyzji z dnia 28 lipca 1980r. wydanej na rzecz A. B. znajduje się informacja, że "zmieniono pozwolenie na nazwisko M. i Z. [...]". Z pisma w/w Urzędu z dnia [...] czerwca 2010r. wynika, że w archiwum urzędu nie odnaleziono pozwolenia na budowę dla Z. i M. [...] S., natomiast w rejestrze papierowym z lat 1977 - 1983 znajduje się informacja o przeniesieniu pozwolenia na budowę nr [..] wydanego dla A. B. na rzecz Z. i M. [...] S.. Zdaniem Sądu, powyższe dokumenty wskazują, że wbrew ocenie organu odwoławczego, decyzja z dnia [...]1982r. w rzeczywistości nie stanowiła nowej decyzji o udzieleniu pozwoleniu na budowę na działce nr [...], wydanej na podstawie art. 29 ust. 4 prawa budowlanego z 1974r., jak podano w osnowie tej decyzji, ale faktycznie była decyzją o której mowa w art. 31 ust. 2 prawa budowlanego z 1974r. , a wiec decyzją przenoszącą pozwolenie na budowę na innego inwestora, w tym wypadku na rzecz [...] S.. Wskazuje na to zarówno treść decyzji z dnia 16 lipca 1982r. w której zaznaczono, że wydano wcześniej decyzję dotyczącą tej samej inwestycji na tej samej działce na rzecz A. B. (gdyby decyzja z dnia [...].1982r. była decyzją nową, taka wzmianka byłaby zbędna), jak i ocena organu wydającego decyzję, że jest to decyzja przenosząca pozwolenie na budowę na innego inwestora, wynikająca z wpisu w rejestrze wydanych w latach 1977 - 1983 pozwoleń na budowę i jednocześnie brak w tym rejestrze wpisu decyzji z dnia [...]1982r. ( takiego wpisu musiano by dokonać, gdyby decyzja z dnia [...]1982r. była decyzją nową). Za taką interpretacją przemawia również taka sama numeracja decyzji z dnia [...]1980r. ([...])i decyzji z dnia [...]1982r. ([...]). Świadczy za tym nadto brak osobnego projektu budowlanego i planu realizacyjnego dla planowanej inwestycji, załączonych do decyzji z dnia [...]1982r. Jak już wyżej wskazano, powyższe dokumenty były niezbędne w procesie budowlanym i stanowiły konieczne elementy decyzji, zgodnie z art. 20 - 22 i 28 - 29 prawa budowlanego z 1974r. Za powyższą oceną decyzji z dnia [...]1982r. przemawia również to, iż nowy właściciel działki nr [...], spółka A, wezwana przez organ odwoławczy do przedłożenia całej posiadanej dokumentacji dotyczącej budowy budynku, załączyła poza decyzją z dnia [...]1980r., także decyzję z dnia [...]1980r. Gdyby decyzja z dnia [...]1982r. nie była decyzją przenoszącą pozwolenie na budowę, poprzednia decyzja z dnia [...]1980r. nie byłaby w posiadaniu kolejnego właściciela nieruchomości. Należy zauważyć, że dla oceny charakteru prawnego decyzji z dnia [...]1982r. decydującego znaczenia nie może mieć powołanie przez organ w osnowie decyzji art. 29 prawa budowlanego z 1974r. Sąd podziela pogląd zawarty w wyroku NSA z dnia 8.02.1983r., I SA 1294/82, ONSA 1983, Nr 1, poz. 5 iż "fakt powołania się przez organy administracji w decyzji na przepisy niewłaściwe w sprawie, jakkolwiek wskazuje na wadliwość działania organów, nie stanowi jednak przesłanki do uznania przez sąd, że nastąpiło naruszenie prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia, jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że organy administracji mogły wydać zaskarżoną decyzję, mając do tego podstawę w innym przepisie tej samej ustawy". W tej sprawie, okoliczności powołane powyżej wskazują, że decyzja z dnia [...] 1982r. jest decyzją wydaną na podstawie art. 30 ust. 2 prawa budowlanego z 1974r., przenoszącą na rzecz Z. i M. [...] S. pozwolenie na budowę udzielone A. B. decyzją z dnia 28 lipca 1980r. Konsekwencją tego było też przeniesienie na rzecz nowych inwestorów zatwierdzonego decyzją z dnia [...]1980r. projektu budowlanego sporządzonego przez [...] K. P. To ten właśnie projekt budowlany stanowił podstawę realizacji inwestycji na działce nr [...] w latach następnych i musi stanowić podstawę oceny kontrolowanej inwestycji w zakresie jej zgodności z przepisami prawa w niniejszym postępowaniu. Powyższe rozważania prowadzą także do stwierdzenia, że kontrolowana inwestycja nie została zrealizowana w ramach samowoli budowlanej. W tej sytuacji zarzuty skarżącego w tym zakresie okazały się bezzasadne. Należy zauważyć, że dla oceny legalności budowy nie ma też znaczenia czy budowę domku letniskowego w latach 1980 -1981 rozpoczęli [...] S. (co podnosi skarżący) czy ówczesny właściciel działki nr [...], A. B.. Kwestia ta może mieć znaczenie jedynie w sprawie ewentualnych rozliczeń nakładów pomiędzy A. B. Z. i M. [...] S.. Natomiast rozważenia wymagać musi zgodność przedmiotowego obiektu budowlanego z przepisami prawa, w tym jego zgodność z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją z dnia [...]1980r. Jak już wyżej wskazano, z planu realizacyjnego załączonego do decyzji z dnia [...] 1980r. wynika jasno, że planowany obiekt budowlany miał być usytuowany w odległości co najmniej 4m od granicy działek sąsiednich, co było zgodne z § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. Nr 17, poz. 62), obowiązującymi w chwili wydawania obydwu decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z w/w przepisami budynki mieszkalne powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4m od granicy działki. Odległość ta mogła być zmniejszona do 3m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie miała otworów okiennych. Z kolei, jak wynika z dokonanych w trakcie postępowania administracyjnego oględzin i dokonanych w ich tracie pomiarów, usytuowanie kontrolowanego budynku odbiega od zatwierdzonego w decyzji z dnia [...]1980r. planu realizacyjnego, bowiem ściany z otworami okiennymi znajdują się w odległości mniejszej niż 4m od granicy z działkami nr [...] i [...]. Takie usytuowanie ścian z otworami okiennymi jest także sprzeczne z treścią przepisów § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) Mamy zatem do czynienia z sytuacją o jakiej mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. z 2006r. Dz.U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), co musi stanowić podstawę do ingerencji organów nadzoru budowlanego i zastosowania trybu przewidzianego w art. 51 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 7 prawa budowlanego. Treść tego przepisu jednoznacznie wskazuje, iż właściwy organ administracji publicznej, to jest organ nadzoru budowlanego, w razie dokonania ustalenia, iż inwestor wykonuje roboty budowlane w sposób wskazany w art. 50 prawa budowlanego (m.in. w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach), w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, decyzją administracyjną nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania ( art. 51 ust.1 pkt 2), chyba że stwierdzi, iż zachodzą podstawy do nakazania zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 1 pkt 1). Gdy inwestor dopuścił się istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, organ jest zobowiązany do nałożenia decyzją obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, oraz w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 3). Jak wskazano wyżej, organy prowadzące postępowanie stwierdziły wykonanie obiektu budowlanego niezgodnie z projektem budowlanym i w sposób naruszający przepisy dotyczące usytuowania budynków, zatem decyzja organu odwoławczego umarzająca, jako bezprzedmiotowe, postępowanie pierwszej instancji w sprawie zgodności zabudowy działki nr [...] z przepisami prawa budowlanego jest bezpodstawna i narusza przepisy art. 105 § 1 kpa. Postępowanie w tej sprawie nie można uznać za bezprzedmiotowe, wręcz przeciwnie organ nadzoru budowlanego winien ocenić stwierdzone uchybienia i zastosować, jak wyżej wskazano, regulacje przewidziane w art. 51 prawa budowlanego. Skoro stwierdzone powyżej naruszenia prawa procesowego, miały istotny wpływ na wynik sprawy, zaskarżona decyzja musiała ulec uchyleniu. Sąd nie podzielił oceny organu odwoławczego, iż w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3.07.1980r w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Powołany przez organ odwoławczy § 330 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zawierający przepisy przejściowe, dotyczy sytuacji, kiedy przed wejściem w życie rozporządzenia został złożony wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wnioski te zostały opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów. Przepis ten nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Należy bowiem zauważyć, że w niniejszym postępowaniu organy nadzoru budowlanego nie mają badać zgodności projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia [...]1980r. z przepisami wówczas obowiązującymi, tylko mają zbadać czy budowa została wykonana zgodnie z tą decyzją i załączonymi do niej planem realizacyjnym i projektem. Należy przypomnieć, że budowa przedmiotowego budynku letniskowego została zakończona w 2006r., o czym inwestorzy zawiadomili organy nadzoru budowlanego pismem z dnia [...]08. 2006r. Organ nadzoru budowlanego nie wniósł sprzeciwu, o którym mowa w art. 54 prawa budowlanego. Z treści art. 103 prawa budowlanego wynika, że przepisy tej ustawy co do zasady znajdują zastosowanie do spraw wszczętych pod jej rządami, tj. po dniu 1.1.1995r. Zgodnie z § 1, przepisy prawa budowlanego z 1994r. są stosowane także do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, ale niezakończonych decyzją ostateczną. Przepis ust. 2 art. 103 prawa budowlanego, nakazujący stosowanie przepisów prawa budowlanego z 1974r., stanowi wyjątek od powyższej zasady i dotyczy jedynie określonych przypadków samowoli budowlanej, a taka sytuacja, jak wyżej wykazano, w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Powyższe rozważania prowadzą do konkluzji, że postępowanie administracyjne wszczęte w niniejszej sprawie w dniu [...] stycznia 2008r. i dotyczące zgodności zabudowy działki nr [...] z przepisami prawa, winno toczyć się na podstawie przepisów obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane i wydanych na jej podstawie przepisów wykonawczych. Również decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem prawa, w tym przypadku prawa materialnego i dlatego musiała zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Wprawdzie organ pierwszej instancji trafnie ocenił stan faktyczny i prawidłowo uznał, że istnieją podstawy do ingerencji organu nadzoru budowlanego, skoro ściany budynku z otworami okiennymi są w odległości mniejszej niż 4m od granicy z działkami sąsiednimi, ale nieprawidłowo zastosował przepisy art. 66 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego. Z umieszczenia przepisu art. 66 prawa budowlanego w rozdziale zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych" wynika, że służy on usunięciu nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania obiektu. Nieodpowiedni stan techniczny obiektu, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego będzie zatem z reguły wynikał ze zużycia technicznego obiektu lub nagłych zdarzeń mających miejsce po oddaniu obiektu do użytkowania (por. Z. Kostka. Prawo budowlane. Komentarz, Wyd. Ośrodek Doradztwa i Doskonalenia Kadr Sp. z o.o., Gdańsk 2007). Sformułowanie tego przepisu nie daje podstaw do twierdzenia, aby przepis ten miał zastosowanie do sytuacji, gdy nieodpowiedni stan techniczny jest wynikiem naruszenia przepisów prawa budowlanego w trakcie jego budowy. W takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego, jak wyżej wskazano, jest zobowiązany stosować przepisy art. 51 prawa budowlanego. Ponownie zatem rozpoznając sprawę, organy nadzoru budowlanego winny wziąć pod uwagę powyższe rozważania i zbadać czy przedmiotowy domek letniskowy został zbudowany zgodnie z pozwoleniem na budowę i jej załącznikami, a jeśli nie, to winny zastosować regulacje przewidziane przepisami art. 51 prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 wyżej wskazanej ustawy w pkt II sentencji, mając na uwadze wysokość uiszczonego wpisu od skargi. Co do wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł w pkt III sentencji na podstawie art. 152 powołanej ustawy. /-/ E. Podrazik /-/ B. Drzazga /-/ W. Batorowicz