II SA/Po 792/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Sebastian Michalski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2022 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej I. Uchyla zaskarżoną decyzję, II. Zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wójt Gminy O. , decyzją z dnia [...] czerwca 2021 roku (nr [...]), nakazał A. K., właścicielowi nieruchomości położonej w T. M. ul. [...], działka ewidencyjna nr [...] przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania niniejszej decyzji. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że na skutek zgłoszenia dotyczącego wypompowywania na teren posesji nieczystości ciekłych z szamba zlokalizowanego na nieruchomości położonej w T. ul. [...] organ ujawnił, że właściciel nie podłączył nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej i korzysta ze zbiornika bezodpływowego. Wójt Gminy wskazał, że zgodnie z art. 5 ust.1 pkt 2 oraz ust. 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w przypadku stwierdzenia niewykonania obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1-4 powołanej ustawy, organ wykonawczy gminy zobowiązany jest do wydania decyzji nakazującej wykonanie obowiązku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 roku (nr [...]), po rozpoznaniu sprawy w trybie odwoławczym, utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że okoliczność braku podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej jest bezsporna, a możliwość podłączenia do takiej kanalizacji istnieje. Odwołujący potwierdza taki stan rzeczy. Na nieruchomości nr [...] nie znajduje się przydomowa oczyszczalnia ścieków, lecz bezodpływowy zbiornik. Skoro na nieruchomości nie ma przydomowej oczyszczalni ścieków, to aktualny jest obowiązek jej podłączenia do kanalizacji sanitarnej. Kolegium uznało, że organ I instancji prawidłowo w wydanym rozstrzygnięciu określił termin wykonania obowiązku podłączenia nieruchomości do kanalizacji sanitarnej. Nałożenie terminu wykonania obowiązku ma doprowadzić do dobrowolnego wykonania danego obowiązku. Taka sytuacja będzie możliwa wyłącznie w jasno określonych ramach. Nie może dojść do sytuacji, w której zobowiązany w istocie domniemywa kiedy ma wywiązać się z danego obowiązku oraz powinien wiedzieć po upływie konkretnie jakiego terminu winien liczyć się z podjęciem kroków przez organ egzekucyjny. A. K. skorzystał z prawa skargi do sądu administracyjnego. Strona skarżąca zażądała uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy O. oraz umorzenia postępowania administracyjnego, ewentualnie zamiany zaskarżonej decyzji w zakresie terminu wykonania przyłączenia do sieci kanalizacji poprzez jego usunięcie lub zmianę na termin zakreślony nie wcześniej niż po upływie 36 miesięcy, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że anonimowy donos nie spełniał warunków określonych dla wniosku o wszczęcie postępowania (art. 64 K.p.a.) i powinien zostać pozostawiony bez rozpatrzenia. Skarżący wskazał również, że obowiązujące przepisy nie określają terminu, w którym należy spełnić obowiązek przyłączenia do sieci kanalizacyjnej. Takiego terminu nie może również wyznaczyć organ administracji publicznej. W przypadku uznania, że możliwość wyznaczenia takiego terminu istnieje strona zażądała zmiany terminu na 36 miesięcy. Niezależnie o powyższego skarżący podniósł, że z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wynika, iż przyłączenie do sieci kanalizacyjnej może nastąpić tylko na wniosek zainteresowanego. Przyłączenie do sieci nie jest obowiązkowe, a następuje, gdy jest to niezbędne. Nieruchomość jest wyposażona w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych. Skarżący posiada umowę na czyszczenie zbiornika bezodpływowego oraz wywóz nieczystości. Ponadto z mapy sytuacyjno-wysokościowej z naniesionym uzbrojeniem terenu wynika, że przyłącze do kanalizacji sanitarnej znajduje na sąsiedniej działce, a uzgodnienie warunków przyłączenia z właścicielem nieruchomości sąsiedniej jest obecnie niemożliwe ze względu na toczony spór sąsiedzki dotyczący ustalenia granic. Bez prawomocnego rozstrzygnięcia w tym zakresie nie można podjąć działań zmierzających do wykonania nakazanego obowiązku. Skarżący podniósł ponadto, że budowa przyłącza jest technicznie i ekonomicznie nieuzasadniona. Posadowienie studni powoduje znaczny wzrost kosztów przyłączenia do sieci. Przyłączenie będzie trudne do technicznie ze względu na głębokość studni, która może być za płytka do uzyskania odpowiednich spadków. W tym stanie rzeczy obowiązek przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej narusza zasadę zaufania obywatela do organów władzy, gdyż wydana decyzja nakłada niewspółmierne koszty do poniesienia wskutek działania organu. Realizacja wskazanego obowiązku jest dalece dolegliwa oraz, co bardzo prawdopodobne technicznie niemożliwa, gdyż nie gwarantuje odpowiedniego spadku nieczystości do sieci, co narusza art. 144 Kodeksu cywilnego. Obowiązek przyłączenia do sieci pociąga także za sobą negatywne skutki natury materialnej i finansowej. Skarżący jest osobą siedemdziesięcioletnią, samodzielnie prowadzi gospodarstwo rolne o pow. 9,2274ha, opiekuje się niepełnosprawną żoną oraz pomaga córce, która w grudniu 2020 roku została wdową i ma na wychowaniu trzech synów. Skarżący nie posiada środków koniecznych dla przeprowadzenie nakazanej inwestycji. Utrzymuje się wraz z żoną z niewielkich przychodów, a same wydatki na leki i leczenie niepełnosprawnej żony przekraczają [...] zł miesięcznie. Podsumowując skarżący podniósł, że decyzja nakładająca obowiązki musi być wykonalna z punktu widzenia przepisów oraz okoliczności faktycznych. Gdy istnieją okoliczności wskazujące na niewykonalność decyzji, to obarczona jest ona wadą kwalifikowaną nieważności (art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze zażądało oddalenia skargi oraz podtrzymało stanowisko przedstawione w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. W toku postępowania sądowego skarżący ustanowił pełnomocnika w osobie córki A. K. (k. 91 akt sądowych) oraz wystąpił z żądaniem zapewnienia możliwości zdalnego uczestniczenia w rozprawie (k. 81 akt sądowych). Pomimo prawidłowego zawiadomienia o terminie rozprawy oraz prawidłowego doręczenia linku do zdalnego uczestniczenia w rozprawie, ani skarżący, ani jego pełnomocnik, nie stawili się osobiście na rozprawie; stwierdzono także brak próby połączenia audio-video z Sądem (k. 97 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021, poz. 137). Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie - art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm. dalej w skrócie: "P.p.s.a."). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 P.p.s.a.). Uwzględniając skargę na decyzję Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważności, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Skarga okazała się uzasadniona, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty i żądania mają usprawiedliwione podstawy. Kontrolowane postępowanie administracyjne nie było postępowaniem prowadzonym na wniosek. Wójt Gminy po przeprowadzeniu czynności kontrolnych i ujawnieniu przesłanek do wydania decyzji administracyjnej wszczął i prowadził postępowanie administracyjne z urzędu, o czym zawiadomił skarżącego pismem z dnia [...] maja 2021 roku (k. 9 akt administracyjnych). Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 888), w brzmieniu z daty wydania zaskarżonej decyzji, właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Przywołany powyżej przepis określa obowiązek właściciela nieruchomości w zakresie utrzymania czystości i porządku n terenie gminy odnośnie sposobu gromadzenia/usuwania nieczystości ciekłych z nieruchomości. Realizacja wskazanego obowiązku może polegać na: przyłączeniu nieruchomości do sieci kanalizacyjnej albo wyposażeniu nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych. W ocenie Sądu treść powołanego przepisu nie budzi wątpliwości. Właściciel ma obowiązek przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej w sytuacji, gdy taka sieć faktycznie istnieje. Gdy budowana sieć kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona właściciel ma obowiązek wyposażyć nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych. Z treści przepisu także jednoznacznie wynika, że przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, co dotyczy sytuacji, gdy taka sieci została wybudowana, nie jest obowiązkowe, ale tylko wówczas gdy nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Skarżone organy trafnie rozpoznały, iż w okolicznościach kontrolowanej sprawy zaistniały przesłanki dla rozważania nakazania skarżącemu wykonania obowiązku przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej (art. 5 ust. 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach). Bezsporne pomiędzy stronami jest bowiem to, że w T. na ulicy [...] kanalizacja sanitarna istnieje, a nieruchomość skarżącego nie jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych (uzasadnienie decyzji, treść odwołania oraz treść skargi). Nieczystości ciekłe z nieruchomości skarżącego są gromadzone w zbiorniku bezodpływowym. Jednak samo stwierdzenie istnienia sieci kanalizacji sanitarnej, nawet jako okoliczności bezspornej pomiędzy stronami, nie stanowi o wyczerpującym rozpoznaniu sprawy nakazania przyłączenia nieruchomości do tej sieci. Do przesłanek, od których spełnienia ustawodawca uzależnił dopuszczalność i obowiązek wydania decyzji nakazującej przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, są: istnienie takiej sieci, możliwość przyłączenia do niej nieruchomości, brak wyposażenia nieruchomości w przydomową oczyszczalnię ścieków oraz niezrealizowanie przez właścicieli nieruchomości obowiązku przyłączenia (wyrok WSA w Poznaniu z 6.05.2021 r., II SA/Po 653/19, LEX nr 3184992). W konsekwencji dostrzegać należy, że przesłanką wydania nakazu przyłączenia do sieci kanalizacyjnej jest również istnienie realnych warunków realizacji takiego obowiązku (wyrok WSA w Gliwicach z 28.01.2022 r., II SA/Gl 1108/21, LEX nr 3328509). Z uwagi na powyższe przypomnieć należy, że stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. 2021, poz. 1372) wykonanie sieci kanalizacyjnej należy do zadań własnych gminy. Gmina ma stworzyć warunki do podłączenia danej nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Stąd przy wydawaniu kontrolowanego nakazu uwzględniać należało także regulacje prawne dotyczące realizacji urządzeń kanalizacyjnych zawarte w ustawie z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz. U. 2020, poz. 2028). Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków, ma obowiązek budowy między innymi urządzeń kanalizacyjnych. Pod tym pojęciem należy rozumieć należy sieci kanalizacyjne, wyloty urządzeń kanalizacyjnych służących do wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi oraz urządzenia podczyszczające i oczyszczające ścieki oraz przepompownie ścieków (art. 2 pkt 14 powołanej ustawy). Budowa sieci, w tym i tej części która pozwala na instalacje przyłącza, należy do przedsiębiorstwa wodociągowego. Na odbiorcy usługi spoczywa obowiązek wybudowania przyłącza kanalizacyjnego, a więc odcinka przewodu łączącego wewnętrzną instalację kanalizacyjną w nieruchomości odbiorcy usług z siecią kanalizacyjną, za pierwszą studzienką, licząc od strony budynku, a w przypadku jej braku do granicy nieruchomości gruntowej (art. 2 pkt. 5 powołanej ustawy). Budowa przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci (art. 15 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków). Jeżeli zatem na nieruchomości znajduje się studzienka kanalizacyjna, to przyłączem jest odcinek przewodu pomiędzy wewnętrzną instalacją a tą studzienką, natomiast dalsza część przewodu do rury głównej stanowi już element sieci. Jeżeli na nieruchomości brak jest studzienki, to przyłączem jest odcinek przewodu pomiędzy wewnętrzną instalacją a granicą nieruchomości, dalsza część tego przewodu prowadząca do sieci stanowi element tejże sieci (wyrok WSA we Wrocławiu z 22.06.2021 r., II SA/Wr 619/20, LEX nr 3218103). W kontekście powyższych regulacji przyjmować trzeba, że nakaz przyłączenia nieruchomości do sieci, wydany na podstawie art. 5 ust. 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, oznacza w istocie nakaz wybudowania przyłącza kanalizacyjnego spełniającego wymogi wynikające z ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu ludności w wodę. Powyższe okoliczności należy postrzegać/rozważać jako określoną prawem możliwość, stworzenie realnych warunków, przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej. Tak rozumiane prawne możliwości stanowią także przesłankę dla wydania nakazu przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, co należało rozpoznać i rozstrzygnąć w odpowiedzi na formułowane przez skarżącego zarzuty dotyczące "niewykonalności obowiązku przyłączenia do sieci kanalizacji sanitarnej". Do akt administracyjnych nie zostały włączone żadne dowody pozwalające na sformułowanie oceny, że kwestionowany skargą nakaz został wydany w warunkach realnej możliwości przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Kwestia ta nie została rozpoznana w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym. Zarzuty skarżącego jedynie w niewielkiej części zostały omówione w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego. Organ wyjaśnił, że sytuacja życiowa i majątkowej adresata decyzji pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Natomiast do akt sprawy nie zostały włączone żadne dowody obrazujące położenie instalacji kanalizacyjnej względem nieruchomości skarżącego. W uzasadnieniu decyzji nie odniesiono się do argumentacji o braku technicznych możliwości przyłączenia nieruchomości do kanalizacji sanitarnej. Stąd w powyższym zakresie kwestionowana decyzja wymyka się kontroli sądu administracyjnego. Skoro postępowanie wyjaśniające nie zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący, to uznać należy, że decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021, poz. 735; dalej w skrócie "K.p.a."), co nie pozwala wyrokować o oddaleniu skargi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnie uznało, że dla wydania nakazu przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej (stwierdzenia, że zaktualizowały się przesłanki realizacji obowiązku powstałego z mocy prawa) okolicznościami indyferentnymi są podnoszone przez skarżącego kwestie związane z jego sytuacją rodzinną oraz materialną. Wbrew zapatrywaniom skarżącego takie okoliczności nie stanowią o wydaniu decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., tj. nie uzasadniają stanowiska o tym, że zaskarżona decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Sąd nie ujawnił, aby dla usunięcia dostrzeżony wadliwości procesowych zaskarżonej decyzji konieczny było uchylenie rozstrzygnięcia organu I instancji oraz powtórzenie postępowania administracyjnego całości. Do udokumentowania w aktach sprawy, że w kontrolowanej sprawie istnieją realne warunki przyłączenia nieruchomości skarżącego do istniejącej sieci kanalizacyjnej wystarczające są kompetencje organu odwoławczego określone zakresem uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 § 1 K.p.a.). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględni również, że nieuzasadnione są żądania skargi dotyczące wydłużenia terminu określonego na realizację obowiązku przyłączenia nieruchomości skarżącego do istniejącej sieci kanalizacyjnej, a decyzja Wójta Gminy O. jest wadliwa w zakresie określenia terminu na wykonanie spornego obowiązku. W powyższym zakresie Kolegium zobowiązane jest przyjmować, że przepisy prawa w brzmieniu aktualnym na dzień wydania zaskarżonej decyzji nie zawierały podstawy prawnej dla określenia terminu na wykonanie obowiązku przyłączenia nieruchomości do kanalizacji sanitarnej. Wbrew zapatrywaniom skarżonego organu okolicznością przemawiającą za koniecznością, a przez to także legalnością, określenia takiego terminu nie jest i nie może być, jako pozbawiona podstawy prawnej, argumentacja o tworzeniu warunków dla "dobrowolnego wykonania obowiązku", czy nieracjonalności stanu "domniemywania kiedy z danego obowiązku należy się wywiązać". Wyjaśnić należy, że obowiązek przyłączenia nieruchomości do kanalizacji sanitarnej jest obowiązkiem, który powstaje z mocy prawa na warunkach określonych w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Natomiast art. 5 ust. 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach określa/ustanawia kompetencję organu administracji publicznej do wydania decyzji "nakazującej wykonanie obowiązku". Wykonanie obowiązku przyłączenia nieruchomości do kanalizacji sanitarnej staje się aktualne z chwilą ziszczenia się ustawowych przesłanek kreujących sporny obowiązek właściciela nieruchomości i jest niezależna od decyzji nakazującej wykonanie tego obowiązku. Skoro obowiązek przyłączenia nieruchomości powstaje z mocy prawa z chwilą realizacji ustawowych przesłanek, to określenie w decyzji terminu realizacji nakazu w istocie stanowi o odroczeniu w czasie wykonania powstałych z mocy ustawy obowiązków właściciela nieruchomości. Tymczasem żaden z przepisów nie ustanawia kompetencji orzeczniczej dla organów administracji publicznej, która uzasadniałaby możliwości modyfikacji ustawowych regulacji dotyczących obowiązku przyłączenia nieruchomości sieci kanalizacyjnej. Tego rodzaju kompetencja nie może być wywodzona ze sfery przepisów egzekucyjnych dotyczących przymuszania właściciela nieruchomości do urzeczywistnienia nakazu określonego zaskarżoną decyzją. Kwestie wykonania obowiązków administracyjnoprawnych powstających z mocy prawa, a skonkretyzowanych (zakomunikowanych) kontrolowana decyzją uregulowane zostały w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2020, poz. 1427 ze zm.). Stosowanie tych przepisów wiąże się już z obowiązkiem wierzyciela dotyczącym czuwania nad wykonaniem "decyzji nakazującej wykonanie obowiązku przyłączenia nieruchomości sieci kanalizacyjnej". Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1 wyroku). O należnych skarżącemu kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (pkt 2 wyroku). Na zasądzoną kwotę składa się opłata uiszczona tytułem wpisu od skargi (200 zł).