II SA/Po 794/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2021 r. Nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę Decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...], Burmistrz [...] i Miasta O. odmówił H. K. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad ojcem M. C., działając m.in. na podstawie art. 17 ust. 1b pkt. 1, art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a, art. 20, art. 23 ust. 1-4, ust. 4aa, ust. 5a-5c, art. 24, art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 111, ze zm., zwanej dalej także "u.ś.r.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020r., poz. 256, ze zm., zwanej dalej także "k.p.a."). W uzasadnieniu Burmistrz [...] i Miasta O. (zwany dalej także "Burmistrzem" lub "organem I instancji") wskazał, że H. K., reprezentowana przez pełnomocnika profesjonalnego, w dniu [...] kwietnia 2021 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem M. C.. Do wniosku dołączono kserokopię Orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w O. . z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] Burmistrz ustalił, że osoba wymagająca opieki – M. C. – ma 74 lata, a zgodnie z orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności został on zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności i wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Wskazane orzeczenie ważne jest do dnia [...] lipca 2022 r., natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia [...] kwietnia 2010 r., czyli od 63 roku życia M. C.. Dodano, że M. C. jest żonaty, a jego żona – S. C. – jest emerytką, nie ma ustalonej niepełnosprawności, lecz jest schorowana. Zaznaczono, że osoba sprawująca opiekę - H. K. – córka M. C., znajduje się w kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wobec osoby wymagającej opieki i jest spokrewniona z nią w pierwszym stopniu. Nie pracuje ona zawodowo, opiekuje się ojcem. H. K. potwierdziła sprawowanie opieki nad matką na podstawie oświadczenia z dnia [...] kwietnia 2021 r., dołączonego do wniosku. Pomaga ojcu w codziennych czynnościach: przy higienie osobistej, wymianie pielucho-majtek, przygotowywanie posiłków, sprzątanie, pranie, przygotowywanie i przynoszenie opału, odbywanie wizyt lekarskich, robienie codziennych zakupów. Burmistrz dodał, że sprawowanie opieki potwierdził także pracownik socjalny (rodzinny wywiad środowiskowy wpłynął dnia [...] kwietnia 2021r.). Dodano, że M. C. ma dwójkę dzieci. Opiekunem jest córka H. K., a syn K. C. pracuje zawodowo. Przywołując brzmienie art. 17 ust. 1, ust. 1a i ust. 1b u.ś.r., organ I instancji uznał, że w niniejsze sprawie nie zostały spełnione warunki przyznania wnioskowanego świadczenia. Burmistrz przyznał, że nie budzi wątpliwości fakt sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Jednakże, odmowa przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego została uzasadniony tym, że niepełnosprawny M. C. pozostaje w związku małżeńskim z S. C., która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz tym, iż świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w (takcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, natomiast niepełnosprawność M. C. powstała w wieku 63 lat. Zwrócono dodatkowo uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, jednakże uznano, że w braku zmian ustawodawczych w zakresie brzmienia art. 17 ust. 1b u.ś.r. oraz biorąc pod uwagę art. 6 k.p.a., przywołany wyrok TK nie oznacza usunięcia kryterium z art. 17 ust. 1b u.ś.r., nie kreuje on także nowego prawa do żądania świadczenia pielęgnacyjnego przez opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność ich podopiecznych powstała już po okresie dzieciństwa. Pismem z dnia [...] maja 2021 r. H. K., reprezentowana przez pełnomocnika profesjonalnego, wniosła odwołanie od decyzji Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2021 r., zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego, mającego istotny wpływ na wydanie zaskarżonej decyzji poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, a także błędne zastosowanie art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r., stanowiącym o braku uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy nie może on mieć zastosowania w sprawach mających za przedmiot przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz zstępnego. W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie H. K. prawa do wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu podniesiono, że w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później (niż do 18 roku życia względnie do 25 roku życia), kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło właśnie przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Zatem w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Odnosząc się do drugiej przyczyny odmownego załatwienia wniosku H. K. podniesiono, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., stanowiący o braku uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie może mieć zastosowania w sprawach mających za przedmiot przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz zstępnych. Zwrócono uwagę, że na gruncie przedmiotowej sprawy należy mieć bowiem na względzie cel regulacji zawartej we wskazanych przepisach - przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia. W tej sytuacji zastosowanie literalnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. prowadziłoby w okolicznościach przedmiotowej sprawy do sytuacji, w której pomimo istnienia w kręgu osób zobowiązanych do alimentacji członka rodziny - córka niepełnosprawnego, która chce i potrafi opiekować się niepełnosprawnym ojcem, zostałaby on tej opieki pozbawiony. Reasumując podniesiono, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, przywołując w podstawie rozstrzygnięcia m.in. art. 17 pkt 1, art. 127 § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu, przywołując brzmienie art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17 ust. 1a oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej także "Kolegium" lub "organem II instancji") wskazało, że z akt postępowania wynika M. C. pozostaje w związku małżeńskim, przy czym jego małżonka nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Taki stan uzasadniał, zdaniem Kolegium, utrzymanie zaskarżonej decyzji organu I instancji w mocy. Pismem z dnia [...] września 2021 r. H. K. (zwana dalej także "skarżącą"), reprezentowana przez pełnomocnika profesjonalnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2021 r, nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucono rażącą obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust 1a u.ś.r. poprzez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się córki, będącej jednocześnie opiekunem faktycznie osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, iż opieka ta powinna być sprawowana przez współmałżonkę niepełnosprawnego, która nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas, gdy funkcjonalna wykładania ww. przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia, a także naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęcie działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym w szczególności niewyjaśnienie, czy żona niepełnosprawnego ze względu na stopień niepełnosprawności, jest w stanie zapewnić całodobową opiekę na niepełnosprawnym mężem. Jednocześnie w skardze sformułowano wnioski o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Gminy i Miasta O. z dnia [...] kwietnia 2021 r. i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie H. K. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, oraz o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Uzasadniając sformułowane zarzuty, wskazano, że dokonana przez organ II wykładnia językowa art. 17 ust. 1a u.ś.r. prowadzi do wyników sprzecznych z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz przepisami kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Świadczenie pielęgnacyjne zgodnie z zamiarem ustawodawcy stanowić ma, zdaniem skarżącej, formę wsparcia rodziny pozostającej nie tylko w trudnej sytuacji materialnej, ale i faktycznej, spowodowanej koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą wymagającą takiej pomocy, ze względu na swój stan zdrowia. Pozostając bowiem wyłącznie przy wyniku wykładni językowej tego przepisu, należałoby uznać, że świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym przysługiwałoby wyłącznie współmałżonkowi lub dzieciom osoby, które ze względu na swoją sytuację życiową bądź stan zdrowia nie mogą sprawować takiej opieki. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] października 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej, co oznacza, że w zasadzie sąd administracyjny rozpoznając merytorycznie skargę nie przyznaje wnioskowanych świadczeń. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, zgodnie z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., zwanej dalej także "p.p.s.a."). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie było rozstrzygnięcie dotyczące odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem. W sprawie bezspornym jest, że H. K. faktycznie sprawuje opiekę nad swoim ojcem - M. C., legitymującym się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w O. . z dnia [...] lipca 2018r., nr [...], na mocy którego zaliczony został do dnia [...] lipca 2022 r. do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od dnia [...] kwietnia 2010 r., a niepełnosprawność istnieje od 62. roku życia. Bezsporne jest także, że małżonką M. C., jest S. C., która jest emerytką i nie legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, a dziećmi M. C. są H. K. (czyli skarżąca w niniejszej sprawie) oraz K. C.. S. C. zamieszkuje z M. C., natomiast ich córka H. mieszka w B. , ale przyjeżdża codziennie i zajmuje się ojcem. Syn K. zamieszkuje w G. i pracuje zawodowo. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (na dzień wydania decyzji t.j. z 2020r., poz. 111, ze zm., a obecnie t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 615, zwana dalej także "u.ś.r."). W pierwszej kolejności, Sąd zwraca uwagę, że Kolegium naruszyło art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a., gdyż w uzasadnieniu prawnym zaskarżonej decyzji nie odniosło się do kwestii, która wyłoniła się jako sporna w decyzji pierwszej instancji oraz w odwołaniu, tzn. zasadność przyjęcia art. 17 ust. 1b u.ś.r. za podstawę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Sądu, kwestia ta nie miała jednak istotnego znaczenia dla sprawy, gdyż Kolegium oparło odmowne rozstrzygnięcie na innej podstawie prawnej (o czym dalszej części uzasadnienia). Sąd pragnie jednak wyjaśnić, że art. 17 ust. 1b u.ś.r., gdzie pierwotnie stypizowano negatywną przesłankę przyznania wnioskowanego świadczenia, w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, nie może stanowić podstawy prawnej wydania decyzji odmownej z uwagi na uznanie go za niezgodny z ustawą zasadniczą. Dodać należy, że przywołany przepis w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Przechodząc dalej wskazać należy, że istotą sporu w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy H. K. spełnia przesłanki do skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem – M. C., w sytuacji, gdy jej matka, a żona M. C. – S. C. – nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Chodzi zatem o możliwość uzasadnienia odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej z uwagi na brzemiennie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Wskazać należy, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W okolicznościach analizowanej sprawy zwrócić uwagę należy, że skarżąca ubiegała się o przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad jej ojcem w sytuacji, gdy ojciec ten pozostaje nadal w związku małżeńskim z S. C., która sama nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Oznacza to, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. jest literalnie w sprawie przeszkodą do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Tym niemniej rozpoznając niniejszą sprawę należy mieć na uwadze, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażane jest stanowisko, w myśl którego możliwe jest niekiedy przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego opiekunowi będącemu członkiem rodziny zobowiązanemu do alimentacji, w sytuacji małżonek osoby wymagającej opieki nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności w stopniu znacznym – najczęściej z uwagi na bardzo zły stan zdrowia żyjący współmałżonek obiektywnie nie może opieki nad niepełnosprawnym w jakikolwiek sposób świadczyć (faktycznie, finansowo). Innymi słowy, Sąd ma świadomość, że istnieją przypadki, gdy członkowie rodziny dalej zobowiązani alimentacyjnie (i to prawnie – w świetle k.r.o.) zostają niejako przymuszeni do rezygnacji z zatrudnienia z uwagi na pilną konieczność opieki nad niepełnosprawnym. Wtedy otwiera się potrzeba rozważenia zasadności przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o wykładnię funkcjonalną i z uwzględnieniem norm konstytucyjnych. W niniejszej sprawie okoliczności takie, jak opisane wyżej, jednakże nie występują, a jeżeli występują, to nie zostały podniesione i udokumentowane. W toku całego postępowania – w tym w odwołaniu i w skardze, kiedy to H. K. była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – nie wykazano w sposób nie budzący wątpliwości, że matka skarżącej nie jest w stanie zajmować się swoim mężem, a ojcem skarżącej, jak też, że zachodzą inne wyjątkowe okoliczności, które świadczyłyby, że obowiązek alimentacyjny w rozumieniu k.r.o. względem ojca przeszedł na skarżącą, co mogłyby przemawiać za potrzebą funkcjonalnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Sąd zauważa dodatkowo, że skarżąca nie zamieszkuje wraz z osobą wymagającą opieki, a w innej miejscowości (B. ) oddalonej o ok. 3 km od miejsca zamieszkania jej ojca i matki. Natomiast brat skarżącej, a syn osoby wymagającej opieki oraz współmałżonka osoby wymagającej opieki zamieszkuje także nieopodal, w miejscowości G. (oddalonej ok. 6 km) i pracuje zawodowo. Mając na uwadze, że w świetle przepisów k.r. członkowie rodziny powinni wzajemnie wspierać się, dzieci wymagającego opieki M. C. mogą zatem (i powinny) zapewnić ojcu opiekę, również w formie ekonomicznego wsparcia, np. opłacenia kosztów dochodzącego opiekuna, gdy jest to konieczne. Podsumowując, Sąd podziela stanowisko organów dotyczące odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego H. K. z powodu bycia osobą nieuprawnioną do alimentacji w pierwszej kolejności wobec niepełnosprawnego ojca – M. C., z uwagi na brak legitymowania się przez współmałżonkę M. C., a matką skarżącej – S. C., orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym. Mając to wszystko na uwadze, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a.), zgodnie z wnioskiem skarżącej wyartykułowanym w skardze oraz zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z dnia [...] marca 2022 r. (k. 11 akt sąd.).