II SA/Po 796/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2011r. sprawy ze skargi G. J. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "A" G. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2011r. Nr [...] w przedmiocie kary za samowolne zajęcie pasa drogowego; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2011r. Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego kwotę 547,- zł (pięćset czterdzieści siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją nr [...] z dnia [...] 2011 r. Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich w P. (Zastępca Dyrektora ds. Zarządzania Drogami), działając z upoważnienia Prezydenta Miasta P., na podstawie art. 40 ust. 1, 12 i 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) oraz § 4 ust. 1 uchwały Nr [...]Rady Miasta P. z dnia [...] 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w granicach administracyjnych miasta P.([...]), nałożył na G. J., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą PPHU "A" G. J., karę pieniężną w kwocie [...],- zł za zajęcie pasa drogowego ulicy G. w P., poprzez umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi. Organ wskazał, iż wysokość kary ustalono według przedstawionego wyliczenia i wyjaśnił, iż kara pieniężna została naliczona za okres od dnia wszczęcia postępowania, to jest od 29 lipca 2010 r. do dnia wykonania ostatniego usunięcia reklamy z pasa drogowego ul. Lechickiej, to jest do dnia 16 września 2010 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w wyniku kontroli pasa drogowego ul. G. (będącą drogą powiatową) w dniu 29 lipca 2010 r. stwierdzono zajęcie pasa drogowego pod tablicę reklamową bez wymaganego zezwolenia. Organ ustalił, iż przedmiotowa reklama o łącznej powierzchni 14,5 m2 stanowi własność firmy PPHU "A" G. J., os. D. [...],S.. W związku z powyższym organ w dniu 29 lipca 2010 r. wszczął postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego poprzez reklamę. Dalej organ wyjaśnił, iż pismem z dnia 12 sierpnia 2010 r. G. J. poinformował, iż reklama znajduje się na ścianie budynku znajdującym się poza pasem drogowym, nośnik nie jest związany z gruntem a grubość nośnika wynosi 160 mm. Nośnik ten nie służy celom zarobkowym a jedynie reklamuje firmę strony. Natomiast kolejnym pismem z dnia 18 września 2010 r. G. J. poinformował, iż reklama został usunięta w dniu 16 września 2010 r. Okoliczność usunięcia reklamy została potwierdzona w toku kontroli przeprowadzonej przez pracowników ZDM w dniu 5 października 2010r. W rozważaniach prawnych organ stwierdził, iż ustawa o drogach publicznych przewiduje nakładanie kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Sposób naliczenia kary organ wyjaśnił odwołując się do art. 40 ust. 1, 12 i 13 tej ustawy oraz § 4 ust 1 wyżej opisanej Uchwały Nr [...] Rady Miasta P. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego przewidujący, iż za ustawienie tablicy reklamowej w pasie drogowym drogi powiatowej a taką drogą jest ul. G., stawka wynosi 1,00 zł/m² za 1 dzień. Organ wyjaśnił, iż pomnożył powierzchnię zajęcia przez ilość dni, w ciągu których tablica była ustawiona w pasie drogowym bez zezwolenia (od 29 lipca do 16 września 2010 r.), a następnie przez stawkę opłaty dla przedmiotowej ulicy i powiększył dziesięciokrotnie, co łącznie dało kwotę [...] zł. Organ wyjaśnił także, iż wobec usunięcia przez stronę w trakcie postępowania tablicy reklamowej z zajętego pasa drogowego, odpadła konieczność nałożenia obowiązku przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego. G. J. wniósł odwołanie od powyższej decyzji podnosząc, iż nie doręczono mu zawiadomienia o zakończeniu postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] 2011 r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, iż przedmiotem postępowania jest sprawa nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. G. w P. na potrzeby reklamy, bez wymaganego zezwolenia. Zdaniem Kolegium w rozpatrywanej sprawie niewątpliwie doszło do zajęcia pasa drogowego przez wspomnianą reklamę. Wynika to m.in. z dołączonej do akt dokumentacji fotograficznej. Organ wyjaśnił, iż konsekwencją zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia jest kara pieniężna nakładana przez zarządcę drogi w trybie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. Powołany przepis nakłada na zarządcę drogi obowiązek wymierzenia kary, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Przepis ten, jak zauważyło Kolegium, odwołuje się do zasad naliczania opłat za zajęcie pasa drogowego w myśl art. 40 ust. 6 wskazanej ustawy Wyjaśniono nadto, że na podstawie delegacji ustawowej Rada Miasta P. uchwałą Nr [...] z dnia [...] 2004r. ustaliła wysokość opłat za zajęcie pasa drogowego przewidując dla drogi powiatowej, stawkę 1,00 zł za 1 m²/ 1 dzień. W ocenie Kolegium organ I instancji dokonał prawidłowych wyliczeń kary za zajęcie pasa drogowego co szczegółowo przedstawił w swoje decyzji. Odnosząc się do zarzutu podniesionego w odwołaniu, organ stwierdził, iż do strony skierowano zawiadomienie o zakończeniu postępowania jednakże G. J., pomimo dwukrotnej próby doręczenia, nie odebrał przesyłki. W ocenie organu przy próbie doręczenia stronie ww. zawiadomienia zachowano zasady doręczeń pism przewidziane w art. 44 kpa. Skargę na powyższa decyzję G. J. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego – art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez nie zebranie materiału dowodowego, który wskazywałby, iż doszło do faktycznego naruszenia pasa drogowego oraz art. 8 kpa przez rozpatrzenie odwołania bez należytej wnikliwości i staranności. W uzasadnieniu skargi G. J. podniósł, iż w aktach sprawy brak mapy geodezyjnej lub innego równoważnego dokumentu z którego jednoznacznie wynikałoby położenie przedmiotowego nośnika reklamowego względem pasa drogowego. W jego ocenie organy powinny ustalić w sposób nie budzący wątpliwości przestrzenne granice pasa drogowego powołując do tego uprawnionego geodetę, który przy pomocy certyfikowanych urządzeń dokonałby koniecznych obliczeń i wydałby stosowna opinię. Konieczność dokonania precyzyjnych obliczeń jest uzasadniona z uwagi na fakt, że instalacja reklamowa znajdowała się na budynku położonym na nieruchomości, która nie wchodzi w obręb pasa drogowego, a maksymalna grubość instalacji, liczona od ściany budynku, wynosi 160 mm. Skarżący zauważył, iż na podstawie załączonego do akt wydruku z systemu iGeoMap nie można ustalić, że reklama naruszyła przestrzeń pasa drogowego. System iGeoMap może być wykorzystywany jedynie w celach informacyjnych. a wydruki mapy z tego systemu nie zawiera zaznaczenia lokalizacji przedmiotowej instalacji reklamowej. Również protokół z kontroli pasa drogowego z dnia 29 lipca 2010 r. nie dowodzi zajęcia pasa drogowego, albowiem nie zwiera wyników przeprowadzonych pomiarów, sposobu ich przeprowadzenia, a także nie dołączono żadnych dokumentów potwierdzających certyfikację urządzeń pomiarowych wymienianych w protokole. W ocenie skarżącego zgromadzona dokumentacja fotograficzna, bez dokonania precyzyjnych pomiarów stanowi jedynie materiał poglądowy. Skarżący zarzucił ponadto, że organ odwoławczy winien był zbadać wszelkie aspekty spawy a w razie potrzeby przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe czego zaniechał. Tym samym doszło do osłabienia zaufania skarżącego do organów władzy publicznej. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, zważył co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Kolegium i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił przepisu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz.115 ze zm.). Stosownie do treści art. 40 ust. 1 tej ustawy zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 powołanej ustawy). Zgodnie z art. 4 pkt 23 tej ustawy reklamą jest zaś nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. W myśl art. 40 ust. 3 powoływanej ustawy za zajęcie pasa drogowego w powyższy sposób pobiera się opłatę. Opłatę tę ustala w drodze decyzji administracyjnej właściwy zarządca drogi, przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Jej wysokość stanowi iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego, zajętej przez rzut poziomy powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego (art. 40 ust. 6 i 11 ustawy). Wysokość stawek za zajęcie 1 m² pasa drogowego ustala organ stanowiący jednostkę samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, z tym że stawka opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczeniu reklamy, nie może przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego (art. 40 ust. 8 i 9 ustawy). W przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty (art. 40 ust. 12 powołanej ustawy). Stosownie do treści art. 4 ust 1 ustawy o drogach publicznych pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Tym samym, jeżeli na budynku przylegającym do granicy pasa drogowego zamontowana jest reklama w taki sposób, że jej powierzchnia wchodzi w przestrzeń powietrzną nad pasem drogowym to reklama ta jest obiektem zajmującym pas drogowy (patrz wyrok WSA w Szczecinie z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 837/10, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, iż we wskazanej w dokumentacji fotograficznej lokalizacji, przy ul. G. w P., w terminie 29 lipca – 16 września 2010 r. znajdowała się reklama należąca do G. J., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą PPHU "A" G. J.. Kwestią sporną w niniejszej sprawie pozostaje jednak prawidłowość ustaleń organów co do samego faktu - zajęcia pasa drogowego. Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia z dnia 14 lutego 2011 r. musiał mieć na uwadze istotę kary administracyjne jaką jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów. Proces wymierzania kar pieniężnych należy zatem postrzegać w kontekście stosowania instrumentów władztwa administracyjnego. Kara ta jest skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 15 stycznia 2007 r., sygn. P 19/06). Tym samym przyjąć należy, że okoliczności faktyczne, które mają uzasadniać wymierzenie stosownej kary administracyjnej, ustalone muszą zostać w toku postępowania administracyjnego w sposób nie budzący wątpliwości. W ocenie Sądu, tak się jednak nie stało w przedmiotowej sprawie. Sąd podziela zawarte w skardze zarzuty, iż ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, iż reklama należąca do G. J. rzeczywiście znajdowała się w pasie drogowym przy ul. G.. Twierdzenia organów obydwu instancji, co do lokalizacji przedmiotowej reklamy w pasie drogowym w okresie od 29 lipca do 16 września 2010 r. znajdują swoje oparcie w zawartym w aktach sprawy protokole kontroli pasa drogowego z dnia 29 lipca 2010 r., jak również w wydrukach zdjęć wykonanych w dacie kontroli. Brak jest jednakże odniesienia stwierdzonej w protokole i utrwalonej na zdjęciach lokalizacji przedmiotowego nośnika reklamowego do odpowiedniego dokumentu geodezyjnego (takim dokumentem jest w pierwszej kolejności mapa zasadnicza) z naniesionymi liniami rozgraniczającymi drogę. W aktach sprawy znajduje się co prawda wydruk mapy z systemu iGeoMap, jednakże analiza tego dokumentu prowadzi do wniosku że jest to fragment mapy o niewiadomym statusie, bez danych co do jej dokładnej skali, aktualności oraz bez legendy. Wyżej opisany fragment mapy nie pozwala Sądowi na zweryfikowanie twierdzenia organu, co do stwierdzonej lokalizacji reklamy. W szczególności brak jednoznacznego dowodu potwierdzającego przebieg linii wyznaczających pas drogowy ul. G., na skontrolowanym i sfotografowanym terenie oraz zaznaczenia lokalizacji reklamy na mapie potwierdzającej linie graniczne pasa drogowego tej ulicy. Powyższe braki materiału dowodowego uniemożliwiają Sądowi dokonania merytorycznej kontroli zaskarżonych aktów. Ustalenia organów należało więc uznać za dowolne. Jako dowolne, bowiem należy traktować ustalenia faktyczne, które nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego, zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego do wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 kpa). W rozpatrywanej sprawie, nie można przyjąć, że organy w sposób dokładny wyjaśniły stan faktyczny sprawy oraz by wyczerpująco zebrały materiał dowodowy. Trzeba ponadto podkreślić, że obowiązkiem organów administracji publicznej jest takie prowadzenie akt postępowania administracyjnego, by należycie odzwierciedlały one przebieg postępowania. Dopiero, bowiem takie akta pozwalają przyjąć, że utrwalone w nich czynności procesowe należycie oddają przebieg postępowania, a nadto upoważniają do dokonania oceny, czy ustalenia oparte na utrwalonych w aktach dowodach są prawidłowe (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 października 2010 r. o sygn. akt IV SA/Po 786/11, dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Wyżej wskazane uchybienia stanowiące naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 77 §1 i art. 80 kpa) w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Okoliczności, przy ustalaniu których doszło do naruszenia procedury administracyjnej, mają bowiem pierwszorzędne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż dotyczą podstawowej przesłanki nałożenia kary pieniężnej, jaką jest zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Z tych względów koniecznym było uchylenie decyzji organów I i II instancji zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej: p.p.s.a.) i dlatego orzeczono jak w pkt. I wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny zastosować się do wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku, w szczególności poprzez ponowne rozpoznanie sprawy w oparciu o ustalenia faktyczne, poczynione na podstawie zgromadzonego w aktach sprawy materiału. W tym celu organy zobowiązane będą do udokumentowania faktu zajęcia pasa drogowego poprzez wskazanie na aktualnej mapie (z oznaczeniem jej rodzaju i skali) przebiegu linii rozgraniczających pasa drogowego ul. G. oraz miejsca położenia przedmiotowej reklamy. O kosztach postępowania, w tym o kosztach zastępstwa procesowego, Sąd orzekł w pkt II wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 przywołanej ustawy p.p.s.a. natomiast o wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono w pkt. III sentencji wyroku w oparciu o art. 152 p.p.s.a.