II SA/Po 796/25

Dnia 5 lutego 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Paweł Daniel (sprawozdawca) Protokolant starszy sekretarz sądowy Izabela Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2026 roku sprawy ze skargi D. K. i G. K. na uchwałę Rady Miejskiej w Śremie z dnia 22 kwietnia 2022 roku nr 287/XXVII/2021 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Śremie nr 287/XXVII/2021 z dnia 22 kwietnia 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w prawo - i lewobrzeżnej części miasta Śrem (dalej: "zaskarżona uchwała" lub "plan miejscowy") w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr 2979/27, obręb 0007 w Śremie. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli D. i G. K. (dalej również jako: "Skarżący"), będący właścicielami lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w Śremie. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej wskazanej działki oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Skarżący podnieśli, że uchwała narusza ich interes prawny oraz interes mieszkańców osiedla poprzez zmianę przeznaczenia działki nr 2979/27. Działka ta, w pierwotnych wersjach projektu planu oznaczona symbolem 1KS (parkingi), w ostatecznej wersji otrzymała przeznaczenie 2MW – tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Skarżący sformułowali szereg zarzutów, wskazując m.in. na: 1. likwidację terenów zielonych i rekreacyjnych – Skarżący podnieśli, że plan dopuszcza likwidację istniejącego placu zabaw i terenów wypoczynkowych, co pogorszy warunki życia mieszkańców; 2. ograniczenie miejsc postojowych – wskazano, że działka od ponad 30 lat pełni funkcję parkingu dla mieszkańców bloku przy ul. [...]. Zmiana przeznaczenia na zabudowę mieszkaniową nie tylko zlikwiduje te miejsca, ale wygeneruje dodatkowy popyt na parkowanie, co narusza zasady ładu przestrzennego; 3. naruszenie procedury planistycznej – Skarżący zarzucili, że kluczowa zmiana przeznaczenia (z parkingu na zabudowę) nastąpiła na późnym etapie (IV wyłożenie) na wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej, mimo że wcześniej taki wniosek został odrzucony; 4. brak realnych konsultacji społecznych w dobie pandemii – Skarżący podnieśli, że ostatnie wyłożenie projektu do publicznego wglądu miało miejsce w okresie od 14 lutego do 9 marca 2020 r., czyli w czasie narastającego zagrożenia epidemicznego COVID-19, co uniemożliwiło mieszkańcom skuteczne zapoznanie się z projektem i zgłoszenie uwag; 5. naruszenie zasad ochrony środowiska – zarzucono planowaną wycinkę kilkudziesięcioletniego drzewostanu bez zapewnienia kompensacji. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Śremie (dalej: "Organ"), reprezentowana przez Burmistrza, wniosła o jej oddalenie w całości. Organ wyjaśnił, że procedura planistyczna została przeprowadzona prawidłowo, zgodnie z art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecny tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, dalej: "u.p.z.p."), Odnosząc się do zarzutów Skarżących, Organ wskazał, że zmiana przeznaczenia działki wynikała z uwzględnienia uwagi wniesionej przez użytkownika wieczystego terenu – Spółdzielnię Mieszkaniową w Śremie – w trakcie procedury planistycznej. Jest to naturalny element procedury, a Burmistrz ma prawo modyfikować projekt w wyniku rozpatrzenia uwag. Podobnie zarzut dotyczący pandemii Organ uznał za chybiony. Wyłożenie planu (luty-marzec 2020) oraz dyskusja publiczna (21 lutego 2020 r.) odbyły się przed wprowadzeniem w Polsce stanu epidemii (20 marca 2020 r.) i przed pierwszym potwierdzonym przypadkiem zakażenia (4 marca 2020 r.). W dyskusji wzięło udział 13 osób, a do projektu wpłynęło 17 uwag, co dowodzi, że udział społeczeństwa był zapewniony. Odnosząc się do kwestii parkingowych i zieleni, Organ wyjaśnił, że plan dla terenu 2MW narzuca wskaźniki: min. 30% powierzchni biologicznie czynnej oraz 2 miejsca postojowe na każdy lokal mieszkalny. Poprzednie przeznaczenie (1KS) pozwalało na 100% utwardzenie terenu. Ponadto w odległości ok. 25 m znajduje się 24-hektarowy park miejski. Finalnie organ wskazał, że przeznaczenie terenu jest zgodne ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W piśmie procesowym stanowiącym replikę na odpowiedź na skargę, Skarżący podtrzymali swoje stanowisko, argumentując dodatkowo, że organ w przeszłości stosował szersze formy informowania mieszkańców (wywieszanie ogłoszeń na klatkach schodowych), czego zaniechał przy wprowadzaniu najbardziej kontrowersyjnej zmiany. Wskazali również, że Spółdzielnia Mieszkaniowa ostatecznie odstąpiła od inwestycji pod wpływem protestów społecznych, co dowodzi sprzeczności planu z interesem publicznym. Podczas trwania rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu 05 lutego 2026 r. pełnomocnik skarżących – M. K., podtrzymała dotychczasowe zarzuty oraz wyjaśniła, że jednym ze skutków wydania zaskarżonej uchwały pozostaje kwestia braku zapewnienia miejsc parkingowych osobom, które parkowały w tym miejscu przez ostatnie 30 lat. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W przypadku skargi na akt prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, kontrola ta sprowadza się do zbadania zgodności zaskarżonej uchwały z prawem procesowym i materialnym. Podstawę prawną wniesienia skargi stanowi art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 609, dalej: "u.s.g."), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności Sąd zobligowany był do zbadania legitymacji skargowej. I tak, w sprawach z zakresu planowania przestrzennego przyjmuje się, że legitymację do zaskarżenia planu posiadają nie tylko właściciele nieruchomości objętych bezpośrednio ustaleniami planu, ale także właściciele nieruchomości sąsiednich, jeżeli ustalenia planu wpływają na wykonywanie ich prawa własności lub ograniczają sposób korzystania z ich nieruchomości. Skarżący są właścicielami lokalu mieszkalnego położonego w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr 2979/27, objętej zaskarżoną zmianą przeznaczenia. Planowana zabudowa wielorodzinna na terenie bezpośrednio sąsiadującym może oddziaływać na nieruchomość Skarżących, wpływając na takie aspekty jak nasłonecznienie, dostęp do infrastruktury czy sposób zagospodarowania terenu wokół budynku, w którym posiadają lokal mieszkalny. W związku z powyższym, Sąd uznał, że Skarżący posiadają interes prawny w zaskarżeniu uchwały. Należy jednak wyraźnie odróżnić posiadanie interesu prawnego (legitymację do wniesienia skargi) od jego naruszenia. Art. 101 ust. 1 u.s.g. wymaga wykazania naruszenia interesu prawnego, przy czym naruszenie to musi mieć charakter nielegalny (sprzeczny z prawem). Samo subiektywne niezadowolenie z przyjętych rozwiązań planistycznych nie stanowi wystarczającej przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały, o ile organ działał w granicach prawa. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów. Analizując zebrany materiał dowodowy, w tym przedstawione przez Organ kompletne akta planistyczne, Sąd stwierdza, że procedura planistyczna została zrealizowana w całości i w sposób prawidłowy, spełniając warunki obowiązujące w dacie przyjęcia uchwały. W szczególności przesłane akta planistyczne wskazują na prawidłową sekwencję podejmowanych działań oraz uzyskanie wszystkich wymaganych przepisami prawa uzgodnień. Zarzut Skarżących dotyczący uniemożliwienia udziału społeczeństwa ze względu na pandemię COVID-19 jest niezasadny. Jak wynika z akt sprawy, IV wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu miało miejsce w dniach od 14 lutego do 9 marca 2020 r. Dyskusja publiczna odbyła się w dniu 21 lutego 2020 r. Ograniczenia związane z pandemią (stan epidemii) zostały wprowadzone w Polsce dopiero od 20 marca 2020 r. W okresie wyłożenia planu urzędy funkcjonowały normalnie, a mieszkańcy mieli pełną możliwość zapoznania się z projektem, zarówno w siedzibie Urzędu, jak i poprzez Biuletyn Informacji Publicznej. Fakt wpłynięcia 17 uwag do projektu oraz obecność 13 osób na dyskusji publicznej potwierdza, że zasada jawności i partycypacji społecznej (art. 1 ust. 2 pkt 11 i 13 u.p.z.p. w zw. z art. 17 u.p.z.p.) została zachowana. Równocześnie podkreślenia wymaga, że obowiązki organu w stanie prawnym obowiązującym w 2020 r. związane z koniecznością zapewnienia udziału społeczeństwa w procedurze planistycznej miały charakter przede wszystkim formalny. Powoduje to, że podnoszone zarzuty wskazujące, że wcześniej organ w inny – szerszy – sposób informował o wyłożeniu projektu planu nie mogły zostać uwzględnione. Odnosząc się do zarzutu wprowadzenia zmian na późnym etapie procedury, Sąd wyjaśnia, że procedura planistyczna jest procesem dynamicznym. Zgodnie z art. 17 pkt 12 i 13 u.p.z.p., organ wykonawczy gminy ma obowiązek rozpatrzenia uwag. Jeżeli uwzględnienie uwagi (w tym przypadku uwagi Spółdzielni Mieszkaniowej z dnia 28 maja 2019 r.) skutkuje zmianą ustaleń planu, organ ma obowiązek ponowić czynności proceduralne w niezbędnym zakresie. Organ dopełnił tego obowiązku, dokonując ponownego wyłożenia projektu (IV wyłożenie). Fakt, że wcześniej organ odmawiał zmiany przeznaczenia, nie wiąże go w sposób ostateczny – organ ma prawo zmienić zdanie w toku prac planistycznych pod wpływem nowych argumentów lub ponownej analizy (np. spotkania z inwestorem i wypracowania kompromisowych wskaźników zabudowy ). Kluczowym zagadnieniem w niniejszej sprawie jest ocena granic władztwa planistycznego gminy. Zgodnie z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Uprawnienie to, określane w orzecznictwie i doktrynie jako władztwo planistyczne, oznacza kompetencję gminy do samodzielnego ustalania przeznaczenia terenów oraz zasad ich zagospodarowania. Sąd podkreśla, że polityka przestrzenna oznacza możliwość czynnego kształtowania przestrzeni. Istotą planowania jest dokonywanie zmian w przestrzeni, które z natury rzeczy mogą nie odpowiadać wszystkim zainteresowanym podmiotom. Prawo własności, choć chronione konstytucyjnie (art. 21 i 64 Konstytucji RP), nie jest prawem absolutnym i może podlegać ograniczeniom wynikającym z ustaw (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP), w tym z przepisów o planowaniu przestrzennym. Co charakterystyczne, ustawa nie wymaga zgody właścicieli nieruchomości sąsiednich na wprowadzenie rozwiązań planistycznych. Właściciele nieruchomości nie posiadają "prawa weta" wobec zamierzeń planistycznych gminy, ani "prawa do niezmienności otoczenia" czy też "prawa do widoku". Interes prawny właściciela nieruchomości sąsiedniej nie obejmuje roszczenia o utrzymanie dotychczasowego sposobu zagospodarowania działek sąsiednich (np. jako parkingu), jeżeli nowe przeznaczenie jest zgodne z prawem i mieści się w granicach władztwa planistycznego. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd stwierdza, że w przedmiotowej sprawie przyjęte rozwiązania mieszczą się w ramach władztwa planistycznego gminy. Organ, dokonując zmiany przeznaczenia działki nr 2979/27 z terenu parkingów (1KS) na teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (2MW), działał w granicach przyznanych mu kompetencji. Należy zauważyć, że dopuszczenie zabudowy na terenie sąsiadującym z istniejącą zabudową mieszkaniową mieści się w ramach władztwa planistycznego. Działka nr 2979/27 znajduje się w zurbanizowanej części miasta, w bezpośrednim sąsiedztwie bloków mieszkalnych (m.in. przy ul. [...]). Wprowadzenie funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej (2MW) stanowi kontynuację funkcji dominującej w tym obszarze. Nie jest to wprowadzenie funkcji konfliktowej (np. przemysłu uciążliwego), lecz funkcji tożsamej z otoczeniem. Stanowi to realizację zasady dobrego sąsiedztwa i ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Równocześnie organ, w ocenie Sądu, dokonał prawidłowego wyważenia interesów. Z jednej strony uwzględnił potrzeby rozwojowe i wniosek użytkownika wieczystego terenu (Spółdzielni), z drugiej strony wprowadził ograniczenia mające chronić interes publiczny i sąsiedzki. Ustalono wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej na poziomie minimum 30% (wcześniejsze przeznaczenie 1KS dopuszczało 0% zieleni) oraz wymóg zapewnienia 2 miejsc postojowych na lokal. Takie parametry świadczą o dbałości organu o to, by nowa zabudowa nie pogorszyła drastycznie bilansu parkingowego i przyrodniczego. Argument Skarżących o likwidacji terenów zielonych traci na znaczeniu w kontekście faktu, że w odległości zaledwie 25 metrów od przedmiotowej działki znajduje się rozległy, 24-hektarowy park miejski. Gmina, posiadając tak znaczące zasoby rekreacyjne w bezpośrednim sąsiedztwie, miała prawo uznać, że przeznaczenie działki nr 2979/27 pod zabudowę mieszkaniową (z zachowaniem 30% zieleni) nie narusza standardów jakości życia mieszkańców. Wskazać wreszcie należy, że zaskarżona uchwała nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Śrem. Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., obowiązującym w dacie przyjęcia planu, plan miejscowy nie może naruszać ustaleń studium. Skoro Studium przewidywało w tym rejonie rozwój funkcji mieszkaniowych lub dopuszczało przekształcenia w tym kierunku, Rada Miejska była uprawniona do konkretyzacji tych zapisów w planie. Sąd zauważa również, że argumenty Skarżących dotyczące odstąpienia Spółdzielni od inwestycji są irrelewantne dla oceny legalności uchwały. Sąd administracyjny ocenia zgodność aktu z prawem na dzień jego podjęcia. Późniejsze decyzje biznesowe inwestora czy protesty społeczne nie czynią uchwały nieważną, jeżeli w dniu jej uchwalania nie doszło do naruszenia przepisów prawa. Podobnie, kwestia "zwyczajowego" korzystania z terenu jako parkingu przez 30 lat nie rodzi po stronie mieszkańców prawa rzeczowego do tego terenu, które mogłoby skutecznie zablokować zmianę przeznaczenia przez właściciela (lub użytkownika wieczystego) działki przy aprobacie władzy planistycznej. Podsumowując, Rada Miejska w Śremie nie przekroczyła granic władztwa planistycznego. Zmiana przeznaczenia terenu została dokonana w prawidłowej procedurze, z zapewnieniem udziału społeczeństwa, w sposób zgodny ze Studium i z uwzględnieniem zasad ładu przestrzennego. Przyjęte rozwiązanie – dopuszczenie zabudowy wielorodzinnej w sąsiedztwie istniejącej zabudowy tego samego typu – jest racjonalne i prawnie dopuszczalne, a ustawa nie wymaga zgody właścicieli lokali sąsiednich do wprowadzenia takich rozwiązań planistycznych. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.