II SA/Po 798/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska (spr) Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2009r. sprawy ze skargi P. S. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2008r. Nr [...] w przedmiocie nakazania dokonania oceny stanu technicznego obiektu I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] czerwca 2008r. Nr [...], II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. /-/ B. Drzazga /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ B. Kamieńska Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., do którego w dniu [...] marca 2008 r. wpłynęło pismo T. i R. U. z zawiadomieniem o wadliwym wykonaniu przez sąsiada P. S. (właściciela działki nr [...] położonej w S. przy ul. A. [...]) utwardzenia części działki kostką pozbrukową, wszczął postępowanie w sprawie podwyższenia terenu poprzez utwardzenie posesji i zalewanie wodą ich działki, znajdującej się w S. przy ul. A. nr [...]. Po kontroli działki nr [...], która wykazała, że przedmiotowe urządzenie budowlane w postaci utwardzenia terenu inwestor wykonał na podstawie zgłoszenia i w jego granicach – organ nadzoru budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. nałożył na P. S. obowiązek przedłożenia mapy wysokościowej wykonanego utwardzenia wraz ze spadkiem, sporządzonej przez uprawnionego geodetę, ze względu na powstałe "wątpliwości w zakresie usytuowania spadków wykonanego utwardzenia, w szczególności występujących od strony działki sąsiedniej". T. i R. U. wnieśli zażalenie na to postanowienie, natomiast inwestor dnia [...] maja 2008 r. złożył w organie I instancji żądany dokument. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dnia [...] maja 2008 r. uchylił powyższe postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wyjaśniając, iż w trybie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane można nałożyć obowiązek dostarczenia, w określonym terminie, odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Mapa wysokościowa wykonana przez uprawnionego geodetę może stanowić część oceny technicznej lub ekspertyzy, ale nie może takiej oceny (ekspertyzy) zastąpić. Mając to na względzie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dnia [...] czerwca 2008 r. wydał kolejne postanowienie na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, nakładając na P. S. obowiązek dostarczenia do dnia [...] czerwca 2008 r. oceny technicznej utwardzenia wykonanego na działce nr [...] w S. przy ul. A. [...] sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane oraz dokumentów świadczących o dopuszczeniu wyrobów budowlanych do ich zastosowania do wykonania. Przedmiotem skargi wniesionej przez P. S. do Sądu jest postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r., którym uchylono postanowienie organu I instancji tylko w części dotyczącej terminu wykonania nałożonych obowiązków, przesuwając termin do dnia [...] sierpnia 2008 r., a w pozostałej części utrzymano zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że postanowienie w trybie art. 81c ust. 2 Prawa Budowlanego wydaje się w celu zgromadzenia dowodów i materiałów niezbędnych do załatwienia sprawy. Dostarczona ocena albo ekspertyza "winna zawierać informację, czy przy wykonywaniu robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu dokonano zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości, opis ogólny wraz z rozwiązaniem projektowym kompleksowego sposobu odprowadzenia wód opadowych, wnioski ogólne, precyzyjny rysunek, fotografie wraz z opisem sprawdzające obliczenia". Skarżący zarzucił, że organ II instancji nie tylko nie odniósł się do zarzutów podniesionych w zażaleniu ale i "dopisał" dodatkowe wymogi, jakie spełniać musi ocena techniczna wymagana przez organy nadzoru budowlanego. Skarżący przypomniał, że utwardzenie części swojej działki (wjazdu na posesję) wykonał po zgłoszeniu dnia [...] października 2007 r. zamiaru wykonania tych robót budowlanych, w którym to zgłoszeniu podał zakres i sposób wykonywania robót (kostka betonowa o grubości 6 cm, obrzeża betonowe, w korycie po usuniętej warstwie humusu podsypka z mechanicznie zagęszczonego żwiru i warstwa piasku stabilizowanego cementem) oraz dołączył szkic sytuacyjny planowanej inwestycji. Starosta Powiatowy nie zgłosił sprzeciwu i w grudniu 2007 r. prace budowlane wykonała specjalistyczna firma. Kontrola przeprowadzona przez pracowników organu nadzoru budowlanego potwierdziła wykonanie utwardzenia zgodnie z opisem i w rozmiarze podanym w zgłoszeniu. Wątpliwości wzbudziły jedynie spadki utwardzenia, a ponieważ były tak małe, że jednoznacznie nie można ich było ustalić – na inwestora nałożony został obowiązek dostarczenia pomiaru sytuacyjno -wysokościowego planu z kostki brukowej. Obowiązek ten skarżący wykonał. Z dostarczonej mapy wynika, że spadek w kierunku posesji sąsiadów jest minimalny – niespełna 1% (3 cm różnicy poziomów na 4 mb utwardzenia). Nadto pomiędzy obrzeżem kończącym utwardzenie a sąsiednią działką znajduje się 50 cm pas piasku a następnie betonowy murek wysokości 20 cm. Skarżący wskazał, że cała ulica A. ma naturalny duży spadek terenu i dlatego jego działka jest położona wyżej niż działka małżonków U. Zatem wykonując sporne utwardzenie z kostki betonowej z wykonanymi określonymi spadami skarżący nie tylko nie zmienił naturalnego spadku terenu na ich niekorzyść, ale ten spadek zmniejszył. Skarżący wytknął organowi II instancji nieustosunkowanie się do zarzutów podniesionych w zażaleniu. Po pierwsze nie zostało wskazane – jak stanowi art. 81c ust. 2 - jakie uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych a także stanu technicznego obiektu powzięły organy nadzoru budowlanego w związku z nałożonym obowiązkiem przedłożenia oceny technicznej. Po wtóre – dokumenty wymagane zaskarżonym postanowieniem nie mogą przyczynić się do ustalenia poprawności odprowadzania wód odpadowych z terenu działki inwestora. Spadki te zostały już przecież ustalone dzięki dostarczonym pomiarom geodezyjnym. Jeżeli ten spad jest niedozwolony, to organ powinien nałożyć na skarżącego obowiązek wykonania niezbędnych prac budowlanych (wykonania odwodnienia z rozsączeniem wody po terenie ogrodu), do czego nie są potrzebne kosztowne projekty i obliczenia. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie dało też skarżącemu odpowiedzi na pytanie, dlaczego sąsiad składający zawiadomienie o zalewaniu jego działki przez wody opadowe spływające z działki skarżącego nie potrzebował wykazywać swego twierdzenia, że znacznie podniósł się poziom wody w studzience w jego piwnicy. Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł o oddaleni skargi, powtarzając dotychczasowa argumentację. Oddalenia skargi domagał się także uczestnik postępowania T. U. oświadczając, że liczy na to, że skarżący wykona prace odwodnieniowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Przedmiotem sądowej kontroli jest ocena legalności postanowień organów nadzoru budowlanego I i II instancji wydanych w trybie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. 2006 r. Nr 156, poz. 1118). Zgodnie z tym przepisem organ nadzoru budowlanego może nałożyć na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz "w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wykonanych robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego". W uzasadnieniach postanowień wydanych przez organy I i II instancji brak wyjaśnienia, jakie wątpliwości – w dodatku zasadne – co do jakości wykonanych robót budowlanych czy też stanu technicznego utwardzenia terenu miały te organy decydując się na zażądanie od inwestora dostarczenia przedmiotowej oceny technicznej. Oznacza to, że organy orzekające naruszyły art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bo te braki uzasadnienia uniemożliwiają sprawdzenie zasadności nałożenia na inwestora obowiązków. Nie ma też podstaw w ostatnio powołanych przepisach do rozszerzenia - i to tylko w uzasadnieniu organu drugiej instancji - treści obowiązków nałożonych postanowieniem. Podkreślenia wymaga i to, że organ administracji może nałożyć na stronę obowiązek przedłożenia oceny technicznej, o której mowa w art. 81c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane dopiero po przeprowadzeniu stosownego postępowania dowodowego zgodnie z przepisami art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które nakładają na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Jak trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 18 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 351/07 (nie publ.) nadzór budowlany to fachowy pion administracji publicznej, a zatem co do zasady ewentualne wątpliwości w ramach swoich kompetencji powinien rozstrzygać we własnym zakresie. Zgodnie bowiem z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. c Prawa Budowlanego, do podstawowych obowiązków organu nadzoru budowlanego należą między innymi nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności zgodność rozwiązań architektoniczno – budowlanych z przepisami techniczno – budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej. Art. 81c ust. 2, który faktycznie przerzuca na stronę koszt ustalenia stanu technicznego wykonanego utwardzenia terenu powinien być wykorzystywany w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie – przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują – rozstrzygać powstałych wątpliwości. Omawiany przepis nie może być nadużywany (patrz też wyrok WSA w Olsztynie z dnia 26 sierpnia 2008 r. dostępny w internecie https://cbois.nsa.gor.pl/doc/09E6FBF451). Przy dokonywaniu ustaleń zmierzających do wyjaśnienia "czy obecny sposób odprowadzania wód opadowych z wykonanego utwardzenia na działce nr [...] (...) jest poprawny i czy nie powoduje ono zalewania przyległych terenów (...) organy nadzoru budowlanego będą musiały odnieść się do zarzutu skarżącego, że zakres i rodzaj robót budowlanych był zgodny z dokonanym zgłoszeniem, przeprowadzić dowody oferowane przez inwestora i okazane w toku postępowania sądowego (np. fotografie dokumentujące poszczególne etapy utwardzania, w tym usuwanie zewnętrznej warstwy ziemi przed położeniem utwardzenia) oraz skonfrontować stanowiska inwestora i właścicieli sąsiedniej działki co do przyczyn spadku terenu z danymi wynikającymi z zażądanego od inwestora i przez niego złożonego w postępowaniu administracyjnym (k. 27) pomiaru sytuacyjno – wysokościowego placu z kostki brukowej. Dopiero gdy przy pomocy tych środków dowodowych nie zostaną rozwiązane wątpliwości organu "co do jakości wykonanych robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego" organ może nałożyć na właściciela obowiązek dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, precyzując w postanowieniu wydanym w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego ich zakres. Dlatego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a, c i art. 152 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi., orzeczono jak w sentencji. Brak rozstrzygnięcia o kosztach postępowania wynika z faktu, iż skarżący – mimo pouczenia w zawiadomieniu o rozprawie (k. 44 akt sądowych), że straci uprawnienie do żądania zwrotu kosztów w razie niezgłoszenia wniosku o ich zwrot najpóźniej przed zamknięciem rozprawy (art. 210 § 1 p.p.s.a.), takiego wniosku nie złożył. /-/ B. Drzazga /-/ D. Rzyminiak–Owczarczak /-/ B. Kamieńska