II SA/Po 8/24

Dnia 6 czerwca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 października 2023 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę. Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga M. C. (zwanej dalej "wnioskodawczynią" lub "skarżącą") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwanego dalej "SKO", "Kolegium" lub "organem II instancji") z dnia 11 października 2023 r., nr [...]. W decyzji tej utrzymano w mocy decyzję Starosty [...] (zwanego dalej "Starostą" lub "organem I instancji") z dnia 25 maja 2023 r., nr [...], w której z kolei odmówiono uchylenia decyzji własnej z dnia 12 sierpnia 2002 r., nr [...] w części dotyczącej działki nr [...], obręb O.1, gm. B.. Zaskarżona decyzja zapadła w oparciu o poniżej przedstawiony stan faktyczny i prawny. Ostateczną decyzją z dnia 12 sierpnia 2002 r., nr [...] (zwaną dalej "decyzją z 2002 r."), Starosta ustalił leśny kierunek zagospodarowania po rekultywacji użytków rolnych oraz nieużytków wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego o powierzchni ca 14 ha przewidzianych pod eksploatację kruszywa naturalnego w graniach terenu górniczego "O. ", położonych w O.1, gm. B., wchodzących w skład działek ew. nr [...] oraz [...] (pkt I decyzji) oraz zobowiązał "G". s.c. H. S. i H. K. do wykonania prac rekultywacyjnych w granicach terenu górniczego w ustalonym w pkt I kierunku, w terminie do 5 lat od zakończenia działalności przemysłowej zgodnie z projektem zagospodarowania złoża, pozytywnie zaopiniowanym przez Dyrektora [...] Urzędu Górniczego i zatwierdzonym decyzją Wojewody [...] i dokumentacją rekultywacyjną pozytywnie zaopiniowaną przez Zarząd Miasta i Gminy B., a także zgodnie z przepisami o odpadach (pkt II decyzji). Decyzja z 2002 r. stała się ostateczna w dniu 28 sierpnia 2002 r. z uwagi na brak zaskarżenia jej. Dnia 7 marca 2023 r. skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika – r. pr. K. S. – zwróciła się do Starosty z wnioskiem o uchylenie decyzji z 2002 r. w zakresie, w jakim decyzja dotyczy działki nr ew. [...], obręb O.1, gm. B.. Uchylenie ww. decyzji miałoby nastąpić w trybie art. 154 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a."). Na działce nr ew. [...], której właścicielką od 2014 r. jest skarżąca, nigdy nie było prowadzone wyrobisko kruszywa naturalnego, a od daty wydania decyzji z 2002 r. nie zmieniło się przeznaczenie tej nieruchomości. Skoro obowiązek rekultywacji jest związany z prowadzeniem wyrobiska kruszywa naturalnego, to w sytuacji, w której nie było wyrobiska, nie da się nałożyć i egzekwować obowiązku rekultywacji na działce nr ew. [...] w O.1. Decyzją z dnia 25 maja 2023 r., nr [...], Starosta odmówił uchylenia decyzji z 2002 r. W uzasadnieniu decyzji Starosta zrelacjonował stan faktyczny sprawy. Starosta ustalił, że z dniem 31 grudnia 2012 r. wygasła koncesja na wydobycie kruszywa naturalnego przez "G". s.c. H. S. i H. K.. W związku z tym, że decyzja z 2002 r. nakazywała dokonanie rekultywacji terenu po wyrobiskach w terminie 5 lat, od 2017 r. systematycznie prowadzone są kontrole w zakresie postępów wykonania tegoż obowiązku. Starosta stwierdził, że nie ma podstaw do uchylenia decyzji z 2002 r. nawet w części. Kontrole przeprowadzane w latach 2017-2022 wykazały dostatecznie, że proces rekultywacji cały czas trwa, również na działce nr ew. [...]. Bezsporne jest to, że i na tej działce znajdowało się wyrobisko kruszywa naturalnego. Zatem ta działka musi być objęta obowiązkiem rekultywacji w związku z zaprzestaniem wydobycia kruszywa. Nie było zatem konieczności przeprowadzania kolejnej wizji lokalnej. Podczas ostatniej kontroli ustalono, że na działce nr ew. [...] zasypano wyrobiska, ale to nie oznacza, że rekultywacja się zakończyła. Należy bowiem przystosować grunt pod zalesienie tak, aby przywrócić właściwości fizyczne i chemiczne gruntu po zaprzestaniu działalności wydobywczej. Ten proces cały czas trwa. Do dnia wydania niniejszej decyzji zobowiązani nie złożyli wniosku o stwierdzenie zakończenia procesu rekultywacji. Wnioskodawczyni wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji. Podniesiono zarzut naruszenia: 1) art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia oględzin nieruchomości w sytuacji, gdy dowód w tym zakresie miał istotne znaczenie dla sprawy; 2) art. 76 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, iż posiadane przez organ dokumenty potwierdzają rzeczywisty stan rzeczy, podczas gdy faktycznie strona dążyła do udowodnienia w trybie tego przepisu, że na spornej nieruchomości nie była prowadzona działalność w zakresie wydobycia kopalin. Chociaż organ administracji publicznej jest związany dokumentem urzędowym, to nie oznacza, że może zaniechać weryfikacji tego, czy to co w nim stwierdzono, nadal jest prawdą. Gdyby Starosta przeprowadził oględziny działki nr ew. [...], uzyskałby ewentualnie potwierdzenie swoich tez. Decyzją z dnia 11 października 2023 r., nr [...], Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że H. S. oraz H. K. nie wyrazili dotąd zgody na to, aby decyzja z 2002 r. została uchylona w trybie art. 155 k.p.a. Powołany przepis wskazuje na możliwość uchylenia decyzji ostatecznej, ale jest to uwarunkowane wskazaniem słusznego interesu sprawny lub interesu publicznego. Wnioskodawczyni nigdy nie wskazała, na czym ma polegać jej interes. Co więcej, w interesie publicznym z kolei leży to, aby tereny po wyrobiskach kruszywa naturalnego zostały zrekultywowane, gdyż to powinno przywrócić właściwy stan fizyczny i chemiczny tych gruntów. SKO wyjaśniło, że tryb, o którym mowa w art. 155 k.p.a. nie jest kolejnym trybem/instancją w postępowaniu administracyjnym. Jest to postępowanie nadzwyczajne, które stanowi wyjątek od kodeksowej zasady trwałości decyzji ostatecznych. SKO, a wcześniej Starosta, nie może oceniać trafności rozstrzygnięcia podjętego w decyzji z 2002 r. Nie można ponownie ustalać okoliczności mających znaczenie dla tamtego rozstrzygnięcia. Chociażby z tego względu, niezasadne było żądanie przeprowadzenia kolejnej wizji lokalnej na działce nr ew. [...]. Wnioskodawczyni nabyła działkę nr ew. [...] w 2014 r. Nie była ona stroną w postępowaniu zakończonym decyzją z 2002 r., a więc nie może też dojść do modyfikacji stanu faktycznego oraz prawnego w związku z zastosowaniem trybu z art. 155 k.p.a. Jak wynika z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 633 z późn. zm., zwanej dalej "p.g.g."), mimo wygaśnięcia koncesji na wydobycie kopalin, przedsiębiorca (tu: H. S. i H. K. prowadzący działalność gospodarczą pn. "G". s.c. H. S. i H. K.) nie jest zwolniony z obowiązku dbania o środowisko i o grunt w związku z zakończeniem wydobycia. Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika (radcę prawnego), wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, kwestionując decyzję organu II instancji w całości. Podniesiono tożsame zarzuty, jak w odwołaniu, a także dodano nowy – zarzut naruszenia art. 155 k.p.a. poprzez brak zwrócenia się przez organy do stron pierwotnej decyzji o zgodę na jej zmianę. W oparciu o te zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uzasadnienie skargi jest tożsame z uzasadnieniem odwołania. Skarżąca dodała tylko to, że SKO nie zwróciło się do H. S. i H. K. o uzyskanie zgody na zmianę decyzji z 2002 r. W tej chwili toczy się postępowanie egzekucyjne przeciwko skarżącej o przeprowadzenie rekultywacji działki nr ew. [...]. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko, jakie zajął w zaskarżonej decyzji. Uzupełniając braki formalne skargi, skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Powołany przepis stanowi: "Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy". W toku postępowania sądowoadministracyjnego skarżąca złożyła wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Kolegium, ani uczestnicy postępowania nie wnieśli o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Z tych względów, zarządzeniem z dnia 6 maja 2024 r. Przewodnicząca Wydziału II tut. Sądu wyznaczyła termin posiedzenia niejawnego na dzień 6 czerwca 2024 r. zaznaczając, że sprawa ma być skierowana do rozpoznana w trybie uproszczonym. Na podstawie art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, przyjmując jako kryterium kontroli, zgodność z prawem. Kognicja sądów administracyjnych obejmuje m.in. sądową kontrolę decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Innymi słowy, Sąd z urzędu powinien wziąć pod uwagę wszelkie okoliczności, które mają wpływ na ocenę trafności kontrolowanego rozstrzygnięcia, nawet jeśli nie zostały one podniesione przez stronę skarżącą. Przedmiotem niniejszej sprawy jest ocena zgodności z prawem decyzji SKO, utrzymującej w mocy decyzję Starosty w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji z 2002 r. Analiza całokształtu sprawy doprowadziła Sąd w składzie orzekającym do przekonania o tym, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z poniższej argumentacji. W pierwszej kolejności należy poczynić uwagi uboczne. Decyzja z 2002 r. zakładała obowiązek zalesienia działek nr ew. [...] i [...], jak tylko działalność wydobywcza zostanie zakończona. Starosta nakazał, aby w terminie 5 lat od zakończenia tejże działalności przeprowadzić proces rekultywacji gruntów. Wydanie decyzji z 2002 r., a następnie jej uprawomocnienie doprowadziło do zawiązania stosunku administracyjnoprawnego o charakterze materialnym. Stosunek taki zawiązuje się w odniesieniu do podmiotów (tu: H. K. i H. S.) i na podstawie przepisów prawa administracyjnego (przedmiot stosunku), nakazano zalesić działki po zasypaniu wyrobisk (treść stosunku). Ten trójczłonowy układ elementów stosunku administracyjnoprawnego doprowadził do powstania obowiązku administracyjnoprawnego, który spoczywa na ww. osobach. Uzyskanie przez decyzję administracyjną przymiotu ostateczności niejako "cementuje" wspomniane elementy stosunku, co oznacza w świetle zasady z art. 16 § 1 k.p.a. niewzruszalność ich w ramach decyzji administracyjnej. Ustawodawca przewidział jednak wyjątki od zasady trwałości decyzji ostatecznych. Te wyjątki mają na celu wzruszenie takiej decyzji. Warto jednak mieć na względzie to, że skoro ustawodawca przewiduje wyjątki od zasady, to należy interpretować je ściśle, ergo zakazane jest stosowanie wykładni rozszerzającej (exceptiones non sunt extendendae). Wyjątek od zasady musi być interpretowany ściśle według znaczenia, jakie nadał jemu prawodawca. Na rzecz przedstawionego stanowiska przemawia następujące uzasadnienie. Otóż nie można dopuścić wykładni rozszerzającej względem wyjątku od zasady, czy też zasad, ponieważ wyjątek ten sam w sobie powoduje konieczność przyjęcia odrębnych założeń i efektów wykładni prawa w odniesieniu do przepisów ogólnych, które znajdują zastosowanie dla całości materii normatywnej. To stanowisko jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie. Tylko dla przykładu można powołać stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego: "Zasadę nierozszerzania wyjątków należy odnieść do wszystkich sposobów interpretacji stosowanych względem przepisu. Nieuzasadnione jest zatem dążenie do przyjęcia tego z możliwych wariantów zrozumienia normy, który obejmie jak największą ilość stanów faktycznych, z pominięciem ratio legis czy względów systemowych." (wyrok NSA z dnia 23 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 4520/21, dostępny na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Każda więc instytucja nadzwyczajna, jaka stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych musi być stosowana ściśle według tego, jak ustanowił ją ustawodawca. Zmiana decyzji ostatecznej z art. 155 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego. Wyjątkowość tej instytucji wynika z faktu, że dotyczy sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, a więc taką, w której już doszło do rozpoznania sprawy. Nie można zatem poddawać sprawy ponownemu rozpoznaniu, gdyż postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne (art. 15 k.p.a.), a nie trójinstancyjne. Postępowanie o zmianę decyzji ostatecznej nie jest jeszcze jedną, dodatkową możliwością rozpoznania sprawy zawisłej przed organem administracji publicznej. W celu ustalenia prawa lub obowiązku, prowadzi się postępowanie rozpoznawcze, a jeśli taka wola strony postępowania, postępowanie odwoławcze. Ustawodawca zawęża możliwość stosowania instytucji nadzwyczajnych do przesłanek ściśle wskazanych w przepisach prawa, gdyż nie dochodzi w ramach ich do skonkretyzowania prawa lub obowiązku, tylko decyduje się o tym, jak uprzednio ustalone prawo lub obowiązek powinien dalej kształtować się w związku ze wspomnianymi przesłankami. Przepis art. 155 k.p.a. stanowi: "Decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio". Na podstawie tejże instytucji miałoby dojść do zmiany treści obowiązku publicznoprawnego. Tylko w tym zakresie może dojść do zmiany lub uchylenia. Oznacza to, że żaden inny element stosunku administracyjnoprawnego nie może ulec zmianie. Zmiana nie może bowiem polegać na wprowadzeniu nowego elementu. Nie ma w tym przypadku postępowania wyjaśniającego w takim rozumieniu, jakie podnosi skarżąca. Postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. będzie skoncentrowane wyłącznie na tym, czy strony, które nabyły prawo wyraziły zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, a ponadto czy zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej jest uzasadnione interesem społecznym lub słusznym interesem strony. Organ administracji publicznej nie ma prawa podejmować badania, które miałyby na celu wyjaśnienie nowych okoliczności składających się na stan faktyczny sprawy. "Instytucja z art. 154 i art. 155 k.p.a. jest skierowana tylko do tych stron postępowania, które brały już udział w postępowaniu zwieńczonym decyzją ostateczną. Zastosowanie art. 154 albo art. 155 k.p.a. nie może prowadzić do wprowadzenia nowej strony postępowania administracyjnego, gdyż w tym trybie nie prowadzi się postępowania wyjaśniającego." (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Po 320/22, dostępny w CBOSA). Przedmiotem postępowania w trybie art. 155 k.p.a. jest nowa sprawa administracyjna, która może doprowadzić do zmiany ukształtowanych już praw i obowiązków, a zatem nie można w tym przepisie upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną w kolejnej instancji. W związku z tym organ nie może oceniać poprawności wcześniej wydanej decyzji (wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 marca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 1864/20, dostępny w CBOSA). Sprawa administracyjna, która została zwieńczona zaskarżoną decyzją dotyczyła zmiany decyzji z 2002 r. Zmiana tejże decyzji następuje na podstawie przepisu art. 155 k.p.a. Zastosowanie tej instytucji nie jest możliwe w sposób bezkolizyjny, ponieważ, tak jak trafnie stwierdził Starosta, zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej nie stanowi trzeciej instancji postępowania administracyjnego. Z tego powodu nie znajduje zastosowania wiele przepisów np. dotyczących postępowania wyjaśniającego. Tylko w niewielkim stopniu można traktować o takowym. Już chociażby z tego względu nie można zgodzić się z zarzutem skarżącej, że SKO zaniechało zobligowania Starosty do przeprowadzenia kolejnej wizji lokalnej na okoliczność zakończenia rekultywacji. Sąd tylko ubocznie wskazuje, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jasno wskazuje, że działalność wydobywcza była prowadzona na działce skarżącej. Efektem tego jest ukształtowanie działki nr ew. [...] w O.1, które utrwalono na zdjęciach satelitarnych, a przede wszystkim na fotografiach, stanowiących załączniki do protokołów kontroli przeprowadzanych w latach 2017-2022. Sąd wspomniał już o tym, że tryb, o którym mowa w art. 155 k.p.a. stawia wysokie wymagania, których spełnienie pozwala na wydanie decyzji zmieniającej. Po pierwsze, wymagane jest, aby wszystkie strony postępowania wyraziły zgodę na zmianę decyzji ostatecznej. Po drugie, niezbędne jest wykazanie, że zmiana lub uchylenie decyzji służy interesowi społecznemu lub słusznemu interesowi strony. Ustawodawca w powołanym przepisie wskazał alternatywę łączną, a więc wystarczy, że zaistnieje potrzeba ochrony jednego ze wskazanych wyżej interesów. Wbrew temu, co podnosi skarżąca, na działce nr ew. [...] w miejscowości O.1, gm. B., od 2002 r. była prowadzona działalność wydobywcza, co zostało bezspornie wykazane. Podczas każdej kontroli organ przeprowadzający ją wskazywał jasno, że proces rekultywacji trwa. Warto przytoczyć fragment protokołu z dnia 15 października 2021 r.: "w działce nr [...] wyrobisko poeksploatacyjne na chwilę obecną zostało wypełnione całkowicie masami ziemnymi, teren został ukształtowany w ten sposób, aby wykonać nasadzenia drzew zgodnie z kierunkiem leśnym rekultywacji". Zacytowany fragment dowodzi temu, że wyrobisko było prowadzone w związku z wydobyciem kruszywa, a także, że proces rekultywacji nie zakończył się. Skoro w aktach administracyjnych nie utrwalono decyzji o zakończeniu rekultywacji, wydanej w myśl art. 22 ust. 1 pkt 4 p.g.g., to nie ma podstaw do stwierdzenia, że rekultywacja zakończyła się. Zmiana lub uchylenie decyzji z 2002 r. może mieć miejsce, gdy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Po pierwsze, skarżąca nigdy nie wykazała jakiegokolwiek interesu po swojej stronie, a wartym przypomnienia jest, że wobec nadzwyczajności instytucji z art. 155 k.p.a., to na skarżącej spoczywa ciężar wyjaśnienia podstaw do zastosowania tego przepisu. Po drugie, nie sposób nie stwierdzić, że w interesie społecznym leży właśnie to, aby tereny po wyrobiskach zostały jednak należycie zrekultywowane. "Wydając decyzje dotyczące rekultywacji gruntów, organy administracji przede wszystkim mają chronić interes publiczny, leżący u podstaw ustawowej regulacji ochrony gruntów rolnych i leśnych, jako dobro publiczne." (wyrok WSA w Łodzi z dnia 21 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 271/21, dostępny w CBOSA). Nie istnieje więc zatem żaden interes, ani społeczny, ani indywidualny, żeby skonstatować, iż zachodzą podstawy do zmiany albo uchylenia decyzji z 2002 r. Skarżąca jest właścicielką działki nr ew. [...] od 2014 r. To oznacza, że skarżąca nie była stroną postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z 2002 r. Potwierdza to także rozdzielnik do powołanej decyzji. Utrwalony stosunek administracyjnoprawny powstał wobec H. S. i H. K.. Skarżąca nie może doprowadzić do modyfikacji kręgu stron postępowania, ponieważ sprawa administracyjna, mimo iż nowa, to nie może podlegać ponownemu rozpoznaniu, gdyż instytucja z art. 155 k.p.a., co Sad już wyjaśnił powyżej, nie jest kolejną instancją postępowania administracyjnego. Nie może dojść do włączenia się nowej strony, ponieważ powstanie nowa sprawa w znaczeniu materialnoprawnym, w którym nowa decyzja powinna dopiero zapaść. "Każdorazowo przystępując do rozważenia możliwości zastosowania trybu określonego w art. 155 k.p.a. należy ustalić, czy w konkretnym wypadku występuje tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych, to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw i obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy faktycznej i prawnej." (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 maja 2022 r., sygn. akt III SA/Po 1642/21, dostępny w CBOSA). Należy dopowiedzieć do zacytowanego stanowiska, że sfera podmiotowa sprawy administracyjnej dotyczy także uczestników postępowania. W wyniku zmiany mogłoby bowiem dojść do istotnej modyfikacji ich sytuacji prawnej oraz faktycznej. (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Po 652/22, dostępny w CBOSA). Z punktu widzenia materialnoprawnego nie można stwierdzić, że nabycie przez skarżącą działki nr ew. [...] możliwym uczyniło wnioskowanie przez nią o zmianę lub uchylenie decyzji z 2002 r. "W świetle art. 20 ust. 1 i 2 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych bez znaczenia pozostaje, kto jest właścicielem gruntów zdewastowanych lub zdegradowanych podlegających rekultywacji." (wyrok WSA w Lublinie z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 511/08, dostępny w CBOSA). Przepis prawa powołany w zacytowanym wyroku wskazuje na ogólną zasadę, że rekultywacji podejmuje się ten, kto doprowadził do powstania stanu zdegradowania gruntów. Ta myśl jest podtrzymana w orzecznictwie do dzisiaj – "Obowiązek rekultywacji gruntów powiązany jest każdorazowo z działalnością powodującą utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów. Natomiast osobą zobowiązaną do rekultywacji, może być jedynie ten podmiot, który spowodował utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów." (wyrok NSA z dnia 21 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 736/20, dostępny w CBOSA). Przepis art. 20 ust. 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2409 z późn. zm.) stanowi, że w przypadku zmiany osoby zobowiązanej do rekultywacji gruntów, w drodze decyzji właściwego organu wymienionego w art. 5, następuje przekazanie praw i obowiązków wynikających z wcześniej wydanych decyzji. Zatem nabycie działki nr ew. [...] (sukcesja singularna) nie stanowi podstawy do tego, aby nabywcę traktować na równi ze stroną postępowania, która niegdyś została zobowiązana do przeprowadzenia rekultywacji terenu po wyrobiskach. Powyższe rozważania prowadzą do następujących konkluzji: skarżąca nie była stroną postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z 2002 r. Poprzez zastosowanie instytucji z art. 155 k.p.a., nie może dojść do "wprowadzenia" jej jako nowego podmiotu do utrwalonego już stosunku administracyjnoprawnego ukształtowanego w decyzji z 2002 r., która korzysta z ochrony prawnej wskazanej w art. 16 § 1 k.p.a. Nie wykazano, jakoby ziścił się słuszny interes strony, co organy także zasadnie sygnalizowały. Co więcej, oczywistym jest dla Sądu to, że po zakończeniu prac górniczych, pożądane jest dla dobra społeczeństwa, aby zasypane wyrobiska zostały zrekultywowane w sposób określony w decyzji z 2002 r. Nie ma zatem żadnych podstaw do tego, aby z inicjatywy skarżącej doszło do zastosowania art. 155 k.p.a. Odnosząc się bezpośrednio do zarzutów skargi, należało stwierdzić ich wręcz oczywistą niezasadność. Nie doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a., ponieważ postępowanie dowodowe w ramach postępowania nadzwyczajnego doznaje daleko idących ograniczeń. Sąd wyjaśnił już, że w postępowaniu o zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej organ bada wyłącznie, czy strony wyraziły zgodę na zmianę lub uchylenie tej decyzji oraz czy służy to interesowi społecznemu albo interesowi strony. Jeżeli o zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej wnioskuje osoba, która nie była stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną, nie ma podstaw do prowadzenia jakichkolwiek badań w tym przedmiocie. Niezasadność powyżej opisanego zarzutu w konsekwencji świadczy o niezasadności zarzutu naruszenia art. 76 § 3 k.p.a. Organy obydwóch instancji nie miały obowiązku, a wręcz prawa do prowadzenia postępowania wyjaśniającego ukierunkowanego na ustalenie nowych okoliczności faktycznych. Postępowanie wyjaśniające w ramach stosowania instytucji nadzwyczajnych doznaje poważnych zmian i nie jest ono tak pełne jak w postępowaniu rozpoznawczym czy odwoławczym. W niniejszej sprawie organ mógł tylko badać zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej oraz kwestię zbieżności tej zmiany lub uchylenia z interesem społecznym lub słusznym interesem obywatela. Nie sposób było zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 155 k.p.a. Brak zwrócenia się przez Starostę do H. S. i H. K. o wyrażenie zgody na zmianę lub uchylenie decyzji z 2002 r. był uzasadniony tym, że nawet gdyby wspomniani uczestnicy wyraziliby zgodę, Starosta i tak nie podjąłby decyzji uchylającej decyzję z 2002 r. w części. Skarżąca musiałaby przejąć jako następca prawny obowiązek rekultywacji, aby następnie kwestionować zasadność prowadzenia tego procesu. W trybie art. 155 k.p.a. jest to niemożliwe. Sąd nie może odnieść się do tego, że wobec skarżącej prowadzone jest postępowanie egzekucyjne, ponieważ jest to osobne postępowanie, którego przedmiot znajduje się poza granicami niniejszej sprawy. Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o niezasadności zarzutów skargi i jej samej. Kierując się wspomnianym już przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie znalazł przesłanek skutkujących uchyleniem zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku.