II SA/Po 809/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2011 r. sprawy ze skargi "A" Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2011r. nr [...] w przedmiocie kary za samowolne zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2011r. nr [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącej Spółki kwotę 357zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją nr [...] z dnia [...] 2011 r. Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich w P. (Zastępca Dyrektora ds. Zarządzania Drogami), działając z upoważnienia Prezydenta Miasta P., na podstawie art. 40 ust. 1, 12 i 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) oraz § 4 ust. 1 uchwały Nr [...] Rady Miasta P. z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w granicach administracyjnych miasta P. ([...]), nałożył na "A" SA w W., karę pieniężną w kwocie 2.375,- zł za zajęcie pasa drogowego ulicy B. w P., poprzez umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi. Organ wskazał, iż wysokość kary ustalono według przedstawionego wyliczenia i wyjaśnił, iż kara pieniężna została naliczona za okres od dnia wszczęcia postępowania, to jest od 29 lipca 2010 r. do dnia wykonania ostatniego usunięcia reklamy z pasa drogowego ul. B., to jest do dnia 16 sierpnia 2010 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w wyniku kontroli pasa drogowego ul. B. r. (będącą drogą powiatową) w dniu 29 lipca 2010 r. stwierdzono zajęcie pasa drogowego pod tablicę reklamową bez wymaganego zezwolenia. Organ ustalił, iż przedmiotowa reklama o łącznej powierzchni 12,5 m2 stanowi własność "A" SA w W.. W związku z powyższym w dniu 29 lipca 2010 r. wszczęto postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego poprzez reklamę. Dalej organ wyjaśnił, iż w dniu 7 października 2010 r. odbyły się oględziny z miejsca ustawienia przedmiotowej reklamy, w których uczestniczyli jedynie przedstawiciele Zarządu Dróg Miejskich w P. W toku oględzin stwierdzono usunięcie reklamy z pasa drogowego. Pismem z dnia 3 stycznia 2011 r. spółka "A" SA w W. poinformowała, iż przedmiotowa reklama została usunięta w dniu 16 sierpnia 2010 r. W rozważaniach prawnych organ stwierdził, iż ustawa o drogach publicznych przewiduje nakładanie kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Sposób naliczenia kary organ wyjaśnił odwołując się do art. 40 ust. 1, 12 i 13 tej ustawy oraz § 4 ust 1 wyżej opisanej Uchwały Nr [...] Rady Miasta P. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego przewidujący, iż za ustawienie tablicy reklamowej w pasie drogowym drogi powiatowej a taką drogą jest ul. B., stawka wynosi 1,00 zł/m² za 1 dzień. Organ wyjaśnił, iż pomnożył powierzchnię zajęcia przez ilość dni, w ciągu których tablica była ustawiona w pasie drogowym bez zezwolenia (od 29 lipca do 16 sierpnia 2010 r.), a następnie przez stawkę opłaty dla przedmiotowej ulicy i powiększył dziesięciokrotnie, co łącznie dało kwotę 2. 375,- zł. Organ wyjaśnił także, iż wobec usunięcia przez stronę w trakcie postępowania tablicy reklamowej z zajętego pasa drogowego, odpadła konieczność nałożenia obowiązku przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego. "A" SA w W. wniosła odwołanie od powyższej decyzji podnosząc zarzucając naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 68 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji. Zdaniem strony zarządca drogi nie przeprowadził dowodu z wizji lokalnej w trakcie której sporządzonoby protokół, zgodnie z wymogami art. 68 k.p.a. tj. z udziałem strony. Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika w jaki sposób ustalono powierzchnię reklamy. Ponadto brak w aktach sprawy dokumentu (podkładu geodezyjnego) z którego wynikałoby, jak przebiega pas drogowy i czy przedmiotowa reklama znajdowała się w jego granicach. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] 2011 r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, iż przedmiotem postępowania jest sprawa nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej B.. w P., na potrzeby reklamy, bez wymaganego zezwolenia. Zdaniem Kolegium w rozpatrywanej sprawie niewątpliwie doszło do zajęcia pasa drogowego przez wspomnianą reklamę. Wynika to m.in. z dołączonej do akt dokumentacji fotograficznej. Organ wyjaśnił, iż konsekwencją zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia jest kara pieniężna nakładana przez zarządcę drogi w trybie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. Powołany przepis nakłada na zarządcę drogi obowiązek wymierzenia kary, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Przepis ten, jak zauważyło Kolegium, odwołuje się do zasad naliczania opłat za zajęcie pasa drogowego w myśl art. 40 ust. 6 wskazanej ustawy. Wyjaśniono nadto, że na podstawie delegacji ustawowej Rada Miasta P. uchwałą Nr [...] z dnia [...] 2004r. ustaliła wysokość opłat za zajęcie pasa drogowego przewidując dla drogi powiatowej, stawkę 1,00 zł za 1 m²/ 1 dzień. W ocenie Kolegium organ I instancji dokonał prawidłowych wyliczeń kary za zajęcie pasa drogowego, co szczegółowo przedstawił w swojej decyzji. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, organ odwoławczy stwierdził, iż ze sporządzonego w trakcie kontroli w dniu 29 lipca 2010 r. protokołu wynika kto, gdzie, kiedy i jakich czynności dokonał, kto był obecny i w jakim charakterze, co i w jaki sposób ustalono i wyliczono. W trakcie kontroli obecność właściciela reklamy nie jest wymagana. W ocenie Kolegium organ I instancji dokonał również prawidłowych pomiarów geodezyjnych za pomocą urządzenia GPS oraz dalmierza laserowego co do lokalizacji reklamy w pasie drogowym. Skargę na powyższa decyzję spółka "A" SA w W. wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego – art. 7 w zw. z art. 77 § k.p.a. poprzez niezebranie materiału dowodowego, który wskazywałby, iż doszło do faktycznego zajęcia pasa drogowego. W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, iż w aktach sprawy brak jest podkładu geodezyjnego lub innego dokumentu z którego jednoznacznie wynikałaby granica pasa drogowego. Wydruk z systemu iGeoMap nie stanowi takiego dokumentu. Może być on wykorzystywany jedynie w celach informacyjnych lecz nie dowodowych. Skarżąca zwróciła także uwagę, że do akt dołączono certyfikat kalibracji dalmierza laserowego o innym numerze seryjnym niż wymieniony w protokołach. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Obecny na rozprawie w dniu 22 listopada 2011 r. pełnomocnik strony skarżącej podniósł zarzut naruszenia art. 67 i 68 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, zważył co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszym rzędzie zwrócić uwagę należy na stwierdzone przez Sąd uchybienia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., które budzą wątpliwości co do właściwego określenia jej przedmiotu. Z sentencji decyzji Kolegium z dnia [...]2011 r. znak [...]) organ wskazał, iż decyzja ta została wydana po rozpatrzeniu odwołania firmy "A" SA w W. na decyzję Zastępcy Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w P. z dnia [...]2011 r. nr [...], którą nałożono na Spółkę karę za zajęcie pasa drogowego ul. B. w P. w wysokości 9 450,- zł. Natomiast z analizy uzasadnienia decyzji wynika, iż przedmiotem rozstrzygnięcia Kolegium było rozpatrzenie odwołania "A" SA w W. na decyzję Zastępcy Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w P. z dnia [...] 2011 r. nr [...] , którą nałożono na Spółkę karę za zajęcie pasa drogowego ul. B. w P. w wysokości 2 375,- zł. Powyższe stanowi sprzeczność między częścią rozstrzygającą decyzji a jej uzasadnieniem, nadto sprzeczności tej nie da się wyjaśnić, albowiem w uzasadnieniu decyzji nie odniesiono się do zaistniałej sytuacji. Nie można przy tym stwierdzić aby powyższe uchybienie stanowiło, oczywisty błąd pisarski, skoro całość części rozstrzygającej decyzji odnosi się do zupełnie innego postępowania. Doszło więc do naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. Błąd ten niewątpliwie naruszał również zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a). Organy winny rozpatrywać sprawy stron i wydawać rozstrzygnięcia, których treść nie budzi wątpliwości co do ich przedmiotu i zakresu. Decyzja winna zatem zawierać wszystkie elementy wymienione w art. 107 k.p.a. i stanowić logiczną, zrozumiałą dla strony całość. Przechodząc do dalszych rozważań zauważyć należy, iż materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji zarządcy drogi publicznej, stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz.115 ze zm.). Stosownie do treści art. 40 ust. 1 tej ustawy zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 powołanej ustawy). Zgodnie z art. 4 pkt 23 tej ustawy reklamą jest zaś nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. W myśl art. 40 ust. 3 powoływanej ustawy za zajęcie pasa drogowego w powyższy sposób pobiera się opłatę. Opłatę tę ustala w drodze decyzji administracyjnej właściwy zarządca drogi, przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Jej wysokość stanowi iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego, zajętej przez rzut poziomy powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego (art. 40 ust. 6 i 11 ustawy). Wysokość stawek za zajęcie 1 m² pasa drogowego ustala organ stanowiący jednostkę samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, z tym że stawka opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczeniu reklamy, nie może przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego (art. 40 ust. 8 i 9 ustawy). W przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty (art. 40 ust. 12 powołanej ustawy). Stosownie do treści art. 4 ust 1 ustawy o drogach publicznych pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Tym samym, jeżeli na budynku czy ogrodzeniu przylegającym do granicy pasa drogowego zamontowana jest reklama w taki sposób, że jej powierzchnia wchodzi w przestrzeń powietrzną nad pasem drogowym to reklama ta jest obiektem zajmującym pas drogowy (patrz wyrok WSA w Szczecinie z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 837/10, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, iż we wskazanej w dokumentacji fotograficznej lokalizacji w terminie 29 lipca – 16 sierpnia 2010 r. znajdowała się reklama należąca do Spółki "A" SA w W.. Kwestią sporną w niniejszej sprawie pozostaje jednak prawidłowość ustaleń organów co do samego faktu - zajęcia pasa drogowego. Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia z dnia [...] 2011 r. musiał mieć na uwadze istotę kary administracyjne jaką jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów. Proces wymierzania kar pieniężnych należy zatem postrzegać w kontekście stosowania instrumentów władztwa administracyjnego. Kara ta jest skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 15 stycznia 2007 r., sygn. P 19/06). Tym samym przyjąć należy, że okoliczności faktyczne, które mają uzasadniać wymierzenie stosownej kary administracyjnej, ustalone muszą zostać w toku postępowania administracyjnego w sposób nie budzący wątpliwości. W ocenie Sądu, tak się jednak nie stało w przedmiotowej sprawie. Sąd podziela zawarte w skardze zarzuty, iż ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, iż reklama należąca do "A" SA w W. rzeczywiście znajdowała się w pasie drogowym przy ul. B. Twierdzenia organów obydwu instancji, co do lokalizacji przedmiotowej reklamy w pasie drogowym w okresie od 29 lipca do 16 sierpnia 2010 r. znajdują swoje oparcie w zawartym w aktach sprawy protokole kontroli pasa drogowego z dnia 29 lipca 2010 r., jak również w wydrukach zdjęć wykonanych w dacie kontroli. Brak jest jednakże odniesienia stwierdzonej w protokole i utrwalonej na zdjęciach lokalizacji przedmiotowego nośnika reklamowego, do odpowiedniego dokumentu geodezyjnego (takim dokumentem jest w pierwszej kolejności mapa zasadnicza) z naniesionymi liniami rozgraniczającymi drogę. W aktach sprawy znajduje się co prawda wydruki mapy z systemu iGeoMap (k. 4 akt adm.) oraz niewiadomego pochodzenia mapka skrzyżowania ul B. z ul. P. w P. (k. 8 akt adm.), jednakże analiza tych wydruków prowadzi do wniosku że są to fragmenty map o niewiadomym statusie, bez danych co do ich dokładnej skali, aktualności oraz bez legendy. Wyżej opisany fragmenty map nie pozwalają Sądowi na zweryfikowanie twierdzenia organu, co do stwierdzonej lokalizacji reklamy. W szczególności brak jednoznacznego dowodu potwierdzającego przebieg linii wyznaczających pas drogowy ul. B.. i ul. P., na skontrolowanym i sfotografowanym terenie oraz precyzyjnego zaznaczenia lokalizacji reklamy na mapie potwierdzającej linie graniczne pasa drogowego tych ulic. Organy nie wyjaśniły także na jakiej podstawie ustalono, iż reklama ta znajduje się w pasie drogowym ul. B. (droga powiatowa) a nie ul. P., która to ulica, według niepodpisanej adnotacji zamieszczonej na karcie 8 akt administracyjnych, stanowi drogę gminną. Powyższe braki materiału dowodowego uniemożliwiają Sądowi dokonania merytorycznej kontroli zaskarżonych aktów. Ustalenia organów należało więc uznać za dowolne. Jako dowolne, bowiem należy traktować ustalenia faktyczne, które nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego, zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego do wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 kpa). W rozpatrywanej sprawie, nie można przyjąć, że organy w sposób dokładny wyjaśniły stan faktyczny sprawy oraz by wyczerpująco zebrały materiał dowodowy. Trzeba ponadto podkreślić, że obowiązkiem organów administracji publicznej jest takie prowadzenie akt postępowania administracyjnego, by należycie odzwierciedlały one przebieg postępowania. Dopiero, bowiem takie akta pozwalają przyjąć, że utrwalone w nich czynności procesowe należycie oddają przebieg postępowania, a nadto upoważniają do dokonania oceny, czy ustalenia oparte na utrwalonych w aktach dowodach są prawidłowe (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 października 2010 r. o sygn. akt IV SA/Po 786/11, dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Wyżej wskazane uchybienia stanowiące naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 77 §1 i art. 80 kpa) w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Okoliczności, przy ustalaniu których doszło do naruszenia procedury administracyjnej, mają bowiem pierwszorzędne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż dotyczą podstawowej przesłanki nałożenia kary pieniężnej, jaką jest zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Z tych względów koniecznym było uchylenie decyzji organów I i II instancji zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej: p.p.s.a.) i dlatego orzeczono jak w pkt. I wyroku. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 67 i 68 k.p.a. w zakresie przeprowadzonych czynności kontroli pasa ruchu drogowego i sporządzenia z tych czynności raportu zauważyć należy, iż sporządzony w trakcie kontroli w dniu 29 lipca 2011 r. protokół kontroli pasa drogowego został sporządzony przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Tym samym do tego protokół nie znajdują zastosowania przepisy k.p.a. w tym art. 68. Dopiero w oparciu o wyniki kontroli - zawarte m.in. w tym protokole - organ wszczął postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej w związku z zajęciem pasa drogowego. Już w toku tego postępowania organ, w dniu 7 października 2010 r. przeprowadził oględziny przedmiotowej reklamy, o których poinformował stronę i której sporządził protokół zgodnie z treścią art. 68 k.p.a. Niemniej protokół z dnia 29 lipca 2010 r. niewątpliwie stanowi jeden z dowodów służących do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, który winien być poddany rzetelnej ocenie organów. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny zastosować się do wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku, w szczególności poprzez ponowne rozpoznanie sprawy w oparciu o ustalenia faktyczne, poczynione na podstawie zgromadzonego w aktach sprawy materiału. W tym celu organy zobowiązane będą do udokumentowania faktu zajęcia pasa drogowego ul. B. lub ul. P. poprzez wskazanie na aktualnej mapie (z oznaczeniem jej rodzaju i skali) przebiegu linii rozgraniczających pasa drogowego oraz dokładnego miejsca położenia przedmiotowej reklamy. O kosztach postępowania, w tym o kosztach zastępstwa procesowego, Sąd orzekł w pkt II wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 przywołanej ustawy p.p.s.a. natomiast o wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono w pkt. III sentencji wyroku w oparciu o art. 152 p.p.s.a.