II SA/Po 81/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2011 r. Nr [...] w przedmiocie wymeldowania I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. przyznaje radcy prawnemu A.G. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, kwotę 295,20 zł (w tym 55,20 zł tytułem podatku od towarów i usług), III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Pismem dnia 6 października 2010 r. Agencja Nieruchomości Rolnych Gospodarstwo Rolne Skarbu Państwa w P. Biuro Terenowe w Poznaniu wniosła o wydanie decyzji o wymeldowaniu byłego dzierżawcy "Obiektu Rolnego B." M. J. i jego żony A. J. spod adresu B. [...]. z uwagi na fakt nieprzebywania wymienionych pod tym adresem. Decyzją z dnia [...] 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 15 ust 2. ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, Wójt Gminy C. W. wymeldował A. J. i M. J. z pobytu stałego z mieszkania w B. [...],[...] C. W.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ meldunkowy przedstawił przebieg postępowania administracyjnego w toku którego ustalono, iż A. i M. J. nie przebywają pod adresem B. 6 przynajmniej od 10 miesięcy. Okoliczność tę potwierdzają ustalenia Policji, oświadczenia przedstawicieli Agencji Nieruchomości Rolnych w Poznaniu oraz przesłuchani świadkowie – M. L., Z. S., B. C. oraz S. G. Wójt podniósł, iż Państwo J. w toku postępowania nie podjęli jakiejkolwiek współpracy i nie przedstawili żadnego tytułu prawnego do zamieszkiwania pod ww. adresem, a także nie umożliwili organowi meldunkowemu dokonania oględzin mieszkania, przez którą to czynność mogliby potwierdzić swoją tezę o zamieszkiwaniu w przedmiotowym lokalu. Zdaniem Wójta w tej sytuacji wyczerpane zostały przesłanki zawarte w art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności, gdyż A. i M. J. opuścili miejsce pobytu stałego bez dopełnienia obowiązku wymeldowania się. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. J. zarzucając naruszenie przepisów art. 24 § 1 pkt 1, 4 i 7 oraz art. 25 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.) Strona podniosła, iż od samego początku sprawę prowadził Kierownik USC i Ewidencji Ludności Z. M., który w latach 1993-2002 był dzierżawcą gospodarstwa rolnego w Ł. W tym czasie M. J. poręczył za jego zobowiązania i dopiero po długoletnich "odwołaniach" udało mu się uniknąć spłaty zaciągniętych przez Z. M. długów. Nadal jednak Z. M. jest winien M. J. kwotę 20 tyś. złotych za pobór wody, której to kwoty skarżący zamierza dochodzić na drodze sądowej. Strona podniosła, iż Z. M. nadal spłaca zgodne z wyrokami sądów różne długi do różnych instytucji. Powyższe w ocenie M. J. winno skutkować odsunięciem Z. M. od prowadzenia sprawy dot. jego wymeldowania. Dalej strona podniósł, iż aktualny Wójta Gminy C. W. – E. Z. w latach 1983-1993 r. pracował w Kombinacie PGR Kwilcz – gospodarstwo B. i Ł. jako mechanizator i jego bezpośrednim przełożonym był M. J. Stosunki miedzy nimi nie układały się w tym okresie poprawnie, co było winą aktualnego Wójta. Zdaniem strony poprzednie układy służbowe mają olbrzymi wpływ na stronniczość podejmowanych przez aktualnego Wójta decyzji w jej sprawach. M. J. podniósł, iż nie odnosi się do meritum sprawy, gdyż dokonane w niej ustalenia są niewątpliwie skażone stronniczością Z. M. i Wójta E. Z. Decyzją z dnia [...] 2011nr [...] Wojewoda Wielkopolski utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Opierając się na ustaleniach i dowodach zgromadzonych przez organ I instancji Wojewoda Wielkopolski stwierdził, iż Wójt Gminy C. W. słusznie ustalił, iż A. i M. J. do września 2010r. nie zamieszkują w lokalu pod adresem B. [...] i nie dopełnili obowiązku wymeldowania, co uzasadniało wydanie decyzji o ich wymeldowaniu na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Organ zaznaczył, iż przepisy ww. ustawy maja charakter porządkowy i tym samym porządkowy charakter aktu zameldowania czy wymeldowania oznacza, że akt taki nie stanowi źródła powstania jakichkolwiek praw majątkowych zwłaszcza do domu czy mieszkania. Organy meldunkowe nie są uprawnione do rozstrzygania spraw rodzinnych, finansowych czy też mieszkaniowych. Na zakończenie Wojewoda podkreślił, iż argumenty podnoszone w odwołaniu nie mogą mieć wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, skoro zainteresowani opuścili sporny lokal i nie mieszkają w nim w sposób stały. Powołane w odwołaniu wydarzenia nie mają żadnego znaczenia dla rozpoznania niniejszej sprawy z uwagi na upływ czasu – nie mogą mieć wpływu na odmienną ocenę stanu faktycznego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. i M. J. zarzucili, iż decyzja Wojewody Wielkopolskiego została wydana bez odniesienia się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Skarżący podtrzymali zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 i 4 i § 3 k.p.a. gdyż postępowanie było prowadzone przez pracownika i organ podlegający wyłączeniu. W skardze zaznaczono, że przesłanką uzasadniającą wyłączenie pracownika od udziału w postępowaniu wystarczy już samo uprawdopodobnienie istnienia okoliczności, które mogą wywołać wątpliwości co do jego bezstronności i taka sytuacja zachodzi w rozpatrywanej sprawie. Skarżący podnieśli, iż nie brali udziału w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji w uwagi na stronniczość tego organu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i podkreślając, iż argumenty podniesione w odwołaniu nie mają wpływu na rozstrzygniecie niniejszej sprawy. Wójt Gminy C. W. w piśmie z dnia 17 października 2011 r. odniósł się do tych zarzutów wskazując na brak przesłanek do wyłączenia pracownika i organu odo udziału w sprawie. Prawomocnym postanowieniem z dnia 8 marca 2012 r. Sąd odrzucił skargę A. J. z uwagi na nieuzupełnienie w terminie braków formalnych skargi pomimo stosownego wezwania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej, w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni się to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, ale rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to obowiązek wzięcia pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Zgodnie z wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją wydaną w pierwszej instancji podlega ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji w wyniku odwołania, skutecznie wniesionego przez legitymowany podmiot. Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej w jej całokształcie, zatem również z uwzględnieniem okoliczności i dowodów przedstawionych w odwołaniu oraz w postępowaniu odwoławczym. Wobec tego obowiązkiem organu II instancji jest rozpatrzenie odwołania i rozstrzygnięcie sprawy poprzez wydanie decyzji zgodnie z treścią art. 138 k.p.a. Organ ten nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę, dążąc do merytorycznego jej zakończenia. Zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję lub uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, lub umarza postępowanie odwoławcze. Natomiast przepis art. 138 § 2 k.p.a. przewiduje, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego. Pierwszym z możliwych przypadków jest sytuacja, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Podjęcie decyzji przez organ I instancji bez prowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, naruszałoby to bowiem zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W takim przypadku organ odwoławczy ma tylko kompetencje kasacyjne. Drugą z możliwości jest sytuacja, w której postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono możliwości udziału w postępowaniu). W takich przypadkach wystąpi przesłanka wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 11, str. 519). Należy zauważyć, iż przeprowadzenie postępowania administracyjnego z naruszeniem przepisów o wyłączeniu organu lub pracownika biorącego udział w tym postępowaniu prowadzi do naruszenia zasady obiektywizmu wyrażonej w art. 7 K.p.a. oraz zasady budzenia zaufania do organów władzy publicznej wynikającej z art. 8 K.p.a. i stanowi rażące naruszanie przepisów postępowania administracyjnego. Naruszenie to stanowi także podstawę do wzruszenia decyzji ostatecznej – wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. Celem wprowadzenia instytucji wyłączenia pracownika i organu z udziału w postępowaniu jest w pierwszym rzędzie ochrona interesów strony postępowania. Przepisy art. 24 i 25 27 K.p.a. mają na celu zapobiegać sytuacją w których udział konkretnego pracownika (organu) w postępowaniu mógłby rzutować na jego obiektywizm. Istotą wyłączenia pracownika czy też członka organu kolegialnego jest eliminacja nawet jedynie potencjalnych wątpliwości co do braku bezstronności w prowadzeniu czynności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2011 r. o sygn. akt I OSK 347/10 - dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić, należy, iż organ odwoławczy rozpatrujący sprawę winien wziąć pod uwagę okoliczności uzasadniające wyłączenie od udziału w sprawie pracownika organu I instancji, zwłaszcza w sytuacji, gdy swoje rozstrzygniecie opiera wyłącznie na ustaleniach i dowodach zgromadzonych przez tego właśnie pracownika. W przedmiotowej sprawie, skarżący w odwołaniu podniósł zarzuty dotyczące istnienia przesłanek do wyłączenia od orzekania Wójta (organu) oraz pracownika tego organu – Z. M., który jak wynika z akt sprawy dokonywał wszystkich czynności wyjaśniających w postępowaniu - kierował wezwania i zawiadomienia do stron, świadków, Policji. Ponadto dokonywał przesłuchań i świadków i sporządzał z tych przesłuchań protokoły, które jak wynika z treści rozstrzygnięcia organów I i II instancji miały kluczowe znaczenie dla ustalenia stanu faktycznego. Tymczasem organ odwoławczy w swoim rozstrzygnięciu utrzymującym w mocy decyzję organu I instancji ograniczył się do stwierdzenia, iż zarzuty podnoszone w odwołaniu przez stronę nie mogą mieć wpływu na odmienną ocenę stanu faktycznego niniejszej sprawy. Zdaniem Sądu takie stanowisko organu jest błędne. Niewątpliwie w przypadku potwierdzenia zarzutów podniesionych przez M. J. dotyczących wyłączenia Z. M. aby uznać, iż postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, niezbędne byłoby ponowne jego przeprowadzenie przez osobę, co do której brak byłoby jakichkolwiek wątpliwości co do jej bezstronności. Istniałyby bowiem wątpliwości, czy zgromadzony przez Z. M. materiał dowodowy został rzetelnie zgromadzony i rzeczywiście potwierdza stan faktyczny sprawy. Zatem, w ocenie Sądu organ II instancji winien był dokonać oceny podniesionych przez stronę odwołaniu zarzutów i ewentualnie na podstawie art. 136 K.p.a. dokonać w tym zakresie ustaleń dotyczących istnienia przesłanek do wyłączenia Z. M. jak i E. Z. Ocena ta winna znaleźć uzewnętrznienie w treści decyzji. Natomiast brak przeprowadzenie stosownych ustaleń w tym zakresie i ich uzewnętrznienia w treści decyzji stanowi naruszenie przepisów postępowania art. 7, 77 §1 i 107 § 3 K.p.a. Według Sądu powyższe naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy w szczególności z uwagi na podnoszone przez M. J. okoliczności wyłączenia od udziału w postępowaniu Kierownika USC i w C. W. - Z. M. Zgodnie z treścią art. 24 ust 1 pkt 1 K.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki. Skarżący w odwołaniu podniósł, iż jego oraz Z. M. łączy stosunek prawny z tytułu wierzytelności za pobór wody - Z. M. jest jakoby winien stronie 20 tyś. zł z tego tytułu. Jakkolwiek na podstawie informacji zawartych w odwołaniu brak jest podstaw do stwierdzenia, iż wynik w sprawy o wymeldowanie M. J. może mieć jakikolwiek wpływ na prawa lub obowiązki Z. M. wynikające z tego stosunku prawnego, to jednak ewentualne istnienie zobowiązania (długu) pracownika organu wobec skarżącego może stanowić okoliczność, która może wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika, co uzasadnia jego wyłączenie na podstawie – art. 24 § 3 k.p.a. Dlatego też w ocenie Sąd u organ II instancji winien wyjaśnić, zweryfikować twierdzenia M. J., co do rzeczywistego istnienia okoliczności, która mogła wywołać wątpliwość co do bezstronności Z. M.. Zauważyć należy, iż w piśmie z dnia 17 października 2011r. Wójt Gminy C. nie wyjaśnił ww. okoliczności wskazując enigmatycznie, iż obowiązki wzajemnych poręczeń skarżącego oraz Z. M. wygasły zgodnie z wyrokiem Sądu Okręgowego w P.. Wójt nie wskazał przy tym o jaki wyrok chodzi, nie odniósł się merytorycznie do konkretnego argumentu skarżącego co do istnienia wierzytelności wobec Z. M., wskazując jedynie, że wyżej wymienionych "nie łączą żadne zależności finansowe", nie wskazując jednakże, na czym opiera swoją wiedzę w tym zakresie. W tym miejscu Sąd zwraca uwagę, iż w warunkach art. 24 § 3 K.p.a. wystarczające jest wyłącznie uprawdopodobnienie, a nie udowodnienie, istnienia okoliczności, które mogą wywołać, a nie wywołują, wątpliwość co do bezstronności pracownika. W konsekwencji, dla wyłączenia pracownika w oparciu o omawianą podstawę prawną wymagane jest wyłącznie wykazanie, że mogą istnieć wątpliwości co do jego bezstronności, a nie, że jest on rzeczywiście stronniczy. Uprawdopodobnienie nie czyni bowiem pewnym, lecz tylko wiarygodnym (prawdopodobnym), twierdzenie o istnieniu określonej okoliczności. W ocenie Sądu taką okolicznością może być ewentualny spór między skarżącym a pracownikiem organu o istnienie wzajemnych zobowiązań, pod warunkiem, ze taki spór istniał w czasie poprowadzonego postępowania administracyjnego. Wojewoda Wielkopolski winien zatem ocenić, czy skarżący M. J. uprawdopodobnił w wystarczającym zakresie, iż między nim a Z. M. istnieje lub istniał spór o zapłatę za pobór wody, który to spór mógł rzutować na bezstronność tego pracownika organu. Dokonując oceny organ powinien rozważyć, czy nie istnieje potrzeba do złożenia stosownych, szczegółowych wyjaśnień przez pracownika oraz stronę co do istnienia takiego sporu. Organ odwoławczy ponownie rozpatrując sprawę powinien ponadto ustosunkować się do zarzutu skarżącego dotyczącego istnienia podstawy wyłączenia od orzekania w sprawie Wójta Gminy C. W. - E. Z., a także ocenić czy podnoszone przez M. J. zarzuty mogą mieć jakikolwiek wpływ na okoliczność wymeldowania A. J. z pobytu stałego pod adresem B. [...]. Należy podkreślić, iż skarżący nie wskazał jakiejkolwiek okoliczności uzasadniającej rozważenie wyłączenia ww. osób od orzekana (udziału) w postępowaniu dotyczącym wymeldowania A. J. W tym stanie rzeczy Sąd uchylił zaskarżaną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O wynagrodzeniu pełnomocnika ustanowionego z urzędu sąd orzekł w punkcie II sentencji wyroku w oparciu o art. 242 i 250 p.p.s.a. oraz § 14 ust 2 pkt 1 li. c oraz § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2002 r., nr 163, poz. 1349 ze zm.) Z kolei w punkcie III sentencji wyroku na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł o wykonalności zaskarżonej decyzji.