II SA/Po 813/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi następców prawnych J. S. – Z. S., K. S. i S. S. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] 2008r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] 2008r. nr [...] II. uchyla postanowienie nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] 2007r. (znak [...]) III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ M. Kwiecińska /-/ T. Świstak /-/ A. Łaskarzewska Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu decyzją z dnia [...] 2008r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 104 § 1 i 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa po rozpatrzeniu odwołania J. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] 2008 r. nakazującej inwestorowi J. S. rozbiórkę będącego w budowie budynku garażowego zlokalizowanego w miejscowości S. nr [...] (dz. nr geod. [...]). Organ odwoławczy oparł rozstrzygnięcie na następujących ustaleniach. Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 24 września 2007 r. organ nadzoru budowlanego ustalił, że na terenie działki nr [...] w S. istnieje w granicy z dz. nr [...] dobudowany do szczytu budynku inwentarsko-składowego budynek garażowy z pustaków Alfa, stropodach jednospadowy, na konstrukcji metalowo-drewnianej, pokryty blachą falistą o wym. 5,82 m x 4,15 m. Według oświadczenia inwestora fundament budynku wykonano ok. 5 lat temu, natomiast mury przyziemia i dach w 2007 r. Ustalono, że inwestor nie posiada dokumentów potwierdzających legalność inwestycji. Działka, na której zrealizowano inwestycję nie została objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a inwestorzy nie posiadają decyzji ustalającej warunki zabudowy. Postanowieniem z [...] 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie do 30 listopada 2007 r. zaświadczenia Wójta Gminy K. o zgodności wybudowanego obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z orzeczeniem technicznym o jakości wykonanych robót, ich zgodności ze sztuka budowlaną i polskimi normami, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, uprawnień budowlanych autora projektu oraz zaświadczenia o przynależności w/w osoby do właściwej izby samorządu zawodowego oraz projektanta sprawdzającego. Ponieważ inwestor nie przedłożył w wyznaczonym terminie dokumentów wymienionych w w/w postanowieniu,. ani nie podjął żadnych czynności w celu wykonania obowiązku, organ I instancji zobowiązany był orzec rozbiórkę przedmiotowego budynku garażowego, co uczynił decyzją z dnia [...] 2008 r. W związku z powyższym nie wszczęto postępowania legalizacyjnego. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ I instancji właściwie uznał, że posadowienie przez inwestora w/w obiektu stanowiło samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 48 ust. 1 powołanej ustawy właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zgodnie natomiast z ust. 2 powołanego przepisu jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym albo ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Wojewódzki Inspektor stwierdził, że skoro inwestor w wyznaczonym terminie nie przedstawił wyszczególnionych dokumentów zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego to organ nadzoru budowlanego zobowiązany był orzec nakaz rozbiórki obiektu. Wobec zaś faktu, że inwestor nie przedłożył żadnego z wymienionych dokumentów, bez znaczenia dla podjętego w sprawie rozstrzygnięcia pozostaje wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. (sygn. akt P 37/06), którym orzeczono o niezgodności z Konstytucja przepisu art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b) i art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania". Organ odwoławczy odnosząc się do kwestii zgody sąsiada na posadowienie przedmiotowego obiektu wyjaśnił, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 5 marca 2001 r. (sygn. akt P 11/00) orzekł, że wymóg zgody właściciela działki sąsiedniej na usytuowanie budynku bezpośrednio w granicy działki budowlanej jest niezgodne z ustawą – Prawo budowlane. Organ zaznaczył też, ze na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia nie mają wpływu czynniki społeczne, czy stan rodzinny zobowiązanego do wykonania obowiązku. Względy ekonomiczne i społeczne nie mogą sankcjonować działania niezgodnego z prawem. J. S. wniósł skargę na powyższą decyzję organu II instancji. Skarżący przedstawił stan faktyczny sprawy, następnie wskazał, iż warunki materialne nie pozwalają mu na żadne inwestycje, tym bardziej, że w ostatnim czasie dowiedział się, ze jest nieuleczalnie chory. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W trakcie postępowania sądowoadministracyjnego sąd powziął informację o śmierci skarżącego. Ze skróconego aktu zgonu J. S. wynika, że zmarł on 1 października 2008 r. W związku z powyższym Sąd postanowieniem z [...] 2008 r. zawiesił postępowanie, do czasu ustalenia następców prawnych zmarłego. Następnie postanowieniem z 21 stycznia 2010 r. Sąd wystąpił do Sądu Rejonowego w K. o ustanowienie kuratora spadku po zmarłym w dniu 1 października 2008 r. J. S. Sąd Rejonowy w K. postanowieniem z dnia [...] 2010 r. [...] ustanowił kuratora spadku po J. S. w osobie adwokata R. P., jednocześnie zobowiązując kuratora do wyjaśnienia kto jest spadkobiercą zmarłego i powiadomienia o otwarciu spadku. Dalej w dniu [...] 2010 r. Sąd ten wydał postanowienie o zwolnieniu adwokat R. P. z pełnienia obowiązku kuratora spadku po zmarłym J. S. Postanowienie to zostało wydane na skutek uprawomocnienia się postanowienia Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] 2010 r. [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłym J. S. przez żonę Z. S. i dzieci K. i S. S., każde po 1/3 części. Mając na względzie powyższe tutejszy Sąd postanowieniem z dnia 22 listopada 2010 r. podjął zawieszone postępowanie. Zgodnie bowiem z art. 128 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sąd postanowi podjąć zawieszone postępowanie z urzędu w razie śmierci strony – od dnia zgłoszenia się lub wskazania następców prawnych zmarłego albo od dnia ustanowienia we właściwej drodze kuratora spadku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną. Stosuje przy tym przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Tym samym sąd rozpatrując sprawę wykracza poza granice skargi, a w granicach danej sprawy dokonuje oceny legalności innych zaskarżonych aktów. Zdaniem Sądu organy orzekające w sposób prawidłowy przyjęły, że na nieruchomości położonej m. S. na działce nr [...] skarżący, bez wymaganego pozwolenia budowlanego, dobudował w 2007 r. do istniejącego budynku inwentarsko-składowego budynek garażowy o wymiarach 5,82 x 4,15 m. Budowa tego rodzaju obiektu nie podlega wyłączeniu od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Nie mieści się bowiem w zakresie robót budowlanych określonych w art. 29-31 Prawa budowlanego. Niemniej jednak stwierdzić trzeba, że organy obu instancji błędnie uznały, że brak wylegitymowania się przez skarżącego pozwoleniem na budowę, w sytuacji, gdy na terenie, na którym wzniesiono przedmiotowy obiekt nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nieprzedłożenie przez skarżącego organowi wymaganych zgodnie z art. 48 ust. m.in. ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy dla tegoż obiektu, wykluczają możliwości legalizacji samowoli budowlanej. Zważyć bowiem należy, iż Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007r. w sprawie o sygn. P 37/06 orzekł, że art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b) i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania" są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (Dz. U. z 2007 Nr 247, poz. 1844). Niekonstytucyjność powołanych unormowań oznacza, że ustalenie (w decyzji o warunkach), iż obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest możliwe również w trakcie postępowania rozbiórkowego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono przy tym pogląd, że brak decyzji o warunkach zabudowy może być usunięty w toku postępowania prowadzonego na podstawie art. 48 Prawa budowlanego w drodze rozstrzygnięcia sprawy prejudycjalnej, której przedmiotem będą warunki zabudowy (wyrok NSA z 22 czerwca 2007r., II OSK 945/06 i wyrok NSA z 15 października 2007r., II OSK 1352/06, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/do/query). Stan prawny ukształtowany w następstwie cytowanego wyżej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie pozwala na orzeczenie rozbiórki ze względu na niespełnienie przez inwestora wymogu wylegitymowania się w dniu wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie decyzją o warunkach zabudowy. Stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności przepisu ustawy z Konstytucją ma moc wsteczną i zgodnie z art. 145a kpa jest podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego. Oparcie rozstrzygnięcia decyzji na przepisie, którego sprzeczność z Konstytucją następnie stwierdził Trybunał Konstytucyjny, stanowi naruszenie prawa dające podstawę do uchylenia decyzji w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.). Dla zastosowania tego ostatniego przepisu nie ma znaczenia to, że zgodnie z art. 145a § 2 kpa wznowienie postępowania z przyczyny określonej w § 1 tego przepisu następuje tylko na żądanie strony (por. wyrok NSA z 2 lutego 2006r., II OSK 496/2005, Lex nr 196700). W związku z tym, iż postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] 2007 r. zostało wydane przed wspomnianym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego i nałożono w nim na skarżącego m.in. obowiązek przedłożenia w terminie do 30 listopada 2007 r. zaświadczenia Wójta Gminy K. o zgodności wybudowanego obiektu z ostateczną, w dniu wszczęcia postępowania, decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a więc sprzecznie z wykładnią art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. lit. b) i art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego dokonaną przez Trybunał, uznać należy, że postanowienie to zostało wydane z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Dlatego Sąd na podstawie powołanego w zdaniu poprzednim przepisu w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił ów akt. Zważywszy zaś, że zarówno przy wydaniu zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji z dnia [...] 2008 r. o nakazie rozbiórki przedmiotowego budynku garażowego nie uwzględniono wykładni Trybunał przepisów art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b) i art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego należało uznać, że decyzje te zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i uchylić je na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. Wskazać przy tym należy, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy błędnie przyjął, że ów wyrok Trybunału nie ma znaczenia, bowiem inwestor nie przedłożył żadnego z wymaganych dokumentów. Argumentacja ta w ocenie Sądu jest o tyle błędna, że skarżący otrzymując postanowienie z [...] 2007 r. mógł założyć, że skoro nie posiada ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania przed organami nadzoru budowlanego decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego budynku garażowego, to niecelowe jest przedkładanie organowi pozostałych dokumentów, ponieważ nie doprowadzi to do legalizacji przedmiotowego obiektu Biorąc jednak pod uwagę, że nakaz rozbiórki może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości legalizacji organy orzekający winny były uwzględnić treść powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego i ponownie wezwać skarżącego do przedłożenia określonych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego dokumentów. Dlatego ponownie rozpoznając sprawę organ nadzoru budowlanego I instancji powinien przeprowadzić postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, w szczególności nakazać następcom prawnym skarżącego przedłożenie wymaganych dokumentów, w tym ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Powinien przy tym wyznaczyć rozsądny termin, w którym następcy prawni skarżącego będą w stanie uzyskać ostateczną decyzję o warunkach zabudowy. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., zaś o wykonalności zaskarżonej decyzji w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a. /-/ T. Świstak /-/ M. Kwiecińska /-/ A. Łaskarzewska