II SA/Po 817/13

Dnia 18 września 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2013 roku sprawy ze skargi H. K. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2013r. Nr [...] w przedmiocie odmowy kontynuacji wypłacania stypendium; oddala skargę Decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...] Wojewoda Wielkopolski, po rozpatrzeniu odwołania H. K. od decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] 2013 r. n [...], odmawiającej kontynuacji wypłacania stypendium do ukończenia przez H. K. nauki zgodnie z programem nauczania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzję tę wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] 2011 r. Prezydenta Miasta L. uznał H. K. za osobę bezrobotną od daty wydania decyzji, bez prawa do zasiłku. Na skutek wniosku H. K., decyzją z dnia [...] 2011 r. Prezydent Miasta L. przyznał mu od dnia 1 października 2011 r. stypendium z tytułu kontynuowania nauki na Uniwersytecie W. Wydział Prawa i Administracji w wysokości 761,40 zł brutto miesięcznie, wypłacane przez okres 12 miesięcy od dnia rozpoczęcia nauki. Następnie decyzją z dnia [...] 2012 r. ten sam organ orzekł o utracie przez H. K. z dniem 1 października 2012 r. prawa do przyznanego stypendium z uwagi na upływ 12-miesięcznego okresu, na który zostało stypendium to przyznane. W dniu 31 października 2012 r. H. K. wystąpił z kolejnym wnioskiem o kontynuowanie stypendium z tytułu dalszej nauki w szkole wyższej, powołując się na art. 55 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.), dalej: upzirp. Decyzją z dnia [...] 2012 r. Prezydent Miasta Leszna odmówił przyznania stronie prawa do stypendium z tytułu kontynuowania nauki w szkole wyższej. Na skutek odwołania strony, Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] 2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Prezydent Miasta L. decyzją z dnia [...] 2013 r., w oparciu o przepisy art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b i ust. 7 w zw. z art. 55 ust. 1-4, art. 10 ust. 7 pkt 1 i art. 2 ust. 1 pkt 36 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy odmówił kontynuacji wypłacania stypendium do ukończenia przez H. K. nauki zgodnie z programem nauczania. Organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 55 ust. 1 upzir bezrobotnemu bez kwalifikacji zawodowych, który w okresie 12 miesięcy od dnia zarejestrowania w powiatowym urzędzie pracy podjął dalszą naukę w szkole ponadgimnazjalnej dla dorosłych, będącej szkołą publiczną lub niepubliczną o uprawnieniach szkoły publicznej, albo w szkole wyższej, gdzie studiuje w formie studiów niestacjonarnych, starosta, na wniosek bezrobotnego, może przyznać stypendium w wysokości 100% kwoty zasiłku, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, wypłacane przez okres 12 miesięcy od dnia rozpoczęcia nauki. Przepis ust. 3 tegoż artykułu stanowi, że stypendium przysługuje pod warunkiem nieprzekroczenia wysokości dochodu na osobę w rodzinie w rozumieniu przepisów o pomocy społecznej, uprawniającego do świadczeń z pomocy społecznej. Do dochodu nie wlicza się kwoty tego stypendium. Podstawą wypłaty stypendium jest zaświadczenie albo oświadczenie składane przez bezrobotnego stwierdzające podjęcie lub kontynuowanie nauki (ust. 4). Z kolei zgodnie z art. 55 ust. 2 upzirp starosta może podjąć decyzję o kontynuacji wypłacania stypendium do ukończenia nauki zgodnie z programem nauczania. Mając na względzie powołane przepisy organ podał, że wnioskodawca jest osobą bezrobotną bez kwalifikacji zawodowych, podjął dalszą naukę w szkole wyższej, gdzie nadal studiuje w formie studiów niestacjonarnych, a wysokość dochodu na osobę w jego rodzinie nie przekracza wysokości dochodu uprawniającego do świadczeń z pomocy społecznej. W związku z tym organ stwierdził, że strona spełnia przesłanki określone w art. 55 ust. 1, 3 i 4 ustawy, niezbędne do posiadania prawa do stypendium z tytułu podjęcia dalszej nauki w szkole wyższej. Jednocześnie organ wskazał, że kontynuowanie wypłacania stypendium jest fakultatywne, w związku z czym organ wydaje decyzję uznaniową. Tym samym nawet w przypadku spełnienia przesłanek organ nie jest zobowiązany do przyznania bezrobotnemu żądanego stypendium. Prezydent Miasta L. odmawiając kontynuowania wypłacania stypendium uwzględnił szereg okoliczności. Wskazał, że H. K. ukończy naukę 30 września 2016 r. Podjęcie decyzji o kontynuowaniu wypłaty stypendium na ten czas spowodowałoby po stronie Powiatowego Urzędu Pracy w L. zobowiązanie pieniężne na kwotę co najmniej 38.000 zł Zatem łączny koszt aktywizacji zawodowej strony, biorąc pod uwagę pobrane już stypendium, wyniósłby nie mniej niż 46.000 zł i to w sytuacji, gdy na dzień 31 marca 2013 r. w PUP w L. zarejestrowanych było już 12 osób bezrobotnych posiadających wykształcenie wyższe prawnicze. Okoliczność ta, zdaniem organu, czyni wątpliwym twierdzenie strony, iż ukończenie wyższych studiów prawniczych i podjęcie praktyki w tym zakresie przyniesie bez wątpienia większe korzyści dla społeczeństwa i kraju, niż organizowanie licznych kursów i pogadanek w zakresie pisania CV i listów motywacyjnych. Organ stwierdził, że byłby to najwyższy koszt aktywizacji jednej osoby bezrobotnej w Powiatowym Urzędzie Pracy w L. Wyjaśnił, że aktywizacja osoby bezrobotnej w ramach innej formy – uznawanej również za kosztowną – tzw. dotacji na uruchomienie własnej firmy, jest nie tylko tańsza (maks. 12.000 zł), ale pozwala też reagować szybko i skutecznie na potrzeby osoby bezrobotnej oraz daje efekt zatrudnienia w krótkim czasie, co jest niezmiernie ważne w aktualnej trudnej sytuacji na rynku pracy. Ponadto ilość środków Funduszu Pracy przeznaczonych w PUP w L. na aktywizację zawodową bezrobotnych jest ściśle określana i to wyłącznie na rok kalendarzowy przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej. Wymaga to od organu łagodzenia skutków bezrobocia, dokonywania każdorazowo wnikliwej analizy trafności i skuteczności działań aktywizacyjnych oraz efektywności zatrudnienia oraz kosztowności tych działań. Zgodnie zaś z art. 109 ust. 9 upzirp decyzję w sprawie wyboru form aktywizacji zawodowej bezrobotnych i innych uprawnionych osób, w ramach łącznej kwoty ustalonej dla powiatu na finansowanie programów na rzecz promocji zatrudnienia, łagodzenia skutków bezrobocia i aktywizacji zawodowej, podejmuje starosta, po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia. Powiatowa Rada Zatrudnienia w L. w dniu [...] 2013 r. pozytywnie zaopiniowała propozycję Prezydenta Miasta nieprzeznaczania w 2013 r. środków Funduszu Pracy na finansowanie takich fakultatywnych zadań jak m.in. stypendium z tytułu podjęcia dalszej nauki. Ponadto, uwzględniając przeciętny koszt i okres skierowania do poszczególnych form aktywizacji zawodowej, za kwotę 38.000 zł, której strona się domaga, PUP w L. może alternatywnie skierować: - do zatrudnienia w ramach prac interwencyjnych – 9 osób (okres refundacji 5 m-cy), - do zatrudnienia w ramach robót publicznych – 7 osób (okres refundacji 5 m-cy), - do odbycia stażu – 6 osób (okres refundacji 5 m-cy), - na szkolenia – 10 osób Względnie PUP może przyznać 3 osobom bezrobotnym jednorazowo środki na podjęcie działalności gospodarczej bądź zrefundować osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, zatrudniającym w okresie ostatnich 6 miesięcy, w każdym miesiącu, co najmniej jednego pracownika, w pełnym wymiarze czasu pracy, koszty wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy dla trzech skierowanych bezrobotnych. Prezydent Miasta wskazał też, że w sytuacji, gdy co piąty bezrobotny zarejestrowany w PUP w L. nie ukończył – jak strona – 25. roku życia, oczywiste jest dla organu, że za kwotę 38.000 zł nie powinno obejmować się aktywizacją jednej osoby, lecz – jak to jest możliwe - co najmniej trzy, sześć, siedem, a nawet dziesięć osób bezrobotnych. Organ wyjaśnił też, że na dzień 31 października (data złożenia wniosku w sprawie) w PUP w L. zarejestrowanych było 974 bezrobotnych, którzy nie ukończyli 25. roku życia, na dzień 31 grudnia 2012 r. – 1006 bezrobotnych, zaś na dzień 31 marca 2013 r. – 1114. Z dużym prawdopodobieństwem można przyjąć, że znaczna część z tych osób znajduje się również w trudnej sytuacji materialno-bytowej, którą należałoby potraktować jako wyjątkową. Zdecydowana większość tych młodych bezrobotnych pomocy takiej nie uzyskała. Wnioskodawca uzyskał zaś dotychczas pomoc w łącznej kwocie 8.152 zł. Prezydent Miasta podał też, że na koniec grudnia 2012 r. spośród bezrobotnej młodzieży zarejestrowanej w PUP w L. 1117 osób posiadało wyższe wykształcenie, 255 – wykształcenie policealne i średnie zawodowe, a 270 – zasadnicze zawodowe. Zatem blisko 2/3 młodych bezrobotnych posiada wykształcenie, a mimo to pracodawcy nie są zainteresowani ich zatrudnianiem. Wątpliwa zatem jest argumentacja strony, że zdobywanie wykształcenia przyczynia się do rozwoju i dalszego doskonalenia życia w Polsce. Z niepokojem należy odnotować fakt, że niestety pracodawcy nie w pełni wykorzystują potencjał intelektualny i zawodowy, zwłaszcza młodych ludzi. W odwołaniu od powyższej decyzji H. K. zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 55 ust. 2 upzirp w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie wniosku o kontynuowaniu wypłacania stypendium, art. 12 § 1 w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania. W motywach odwołania podniesiono w pierwszej kolejności, że postępowanie w sprawie prowadzone było wyjątkowo opieszale. Akta zwrócone zostały organowi I instancji 8 lutego 2013 r., a pierwsza czynność została podjęcia dopiero 26 lutego 2013 r. Ponadto wraz z otrzymaniem w dniu 25 marca 2013 r. przez organ wywiadu środowiskowego postępowanie dowodowe uległo zakończeniu. Zatem wydanie decyzji w dniu [...] 2013 r. nastąpiło z naruszeniem art. 35 § 3 k.p.a. Odwołujący wskazał też, że decyzja organu nosi znamiona dowolności, albowiem organ wiele miejsca poświęcił obszernej analizie przesłanek niepozwalających na uwzględnienie wniosku, ignorując jednocześnie fakty, które przemawiały na korzyść strony. Jego zdaniem organ błędnie też założył, że koszt dalszej aktywizacji strony wyniesie 38.000 zł. Nie uwzględnił, iż mogą zajść okoliczności, które doprowadzą do wygaśnięcia prawa do stypendium. Zdaniem strony nieuprawnione było również uwzględnienie przez organ opinii Powiatowej Rady Zatrudnienia z dnia [...] 2013 r., albowiem postępowanie w niniejszej sprawie rozpoczęło się 8 lutego 2013 r. Uwzględnienie tej opinii naruszałoby zasadę niedziałania prawa wstecz. Wątpliwości odwołującego budzą też twierdzenia organu I instancji o ograniczonych środkach na aktywizację bezrobotnych. Powołał się na wypowiedź Prezydenta Miasta L., który wyjaśnił, że PUP otrzymał już 5,6 mln zł , z tego 2,7 mln zł z Europejskiego Funduszu Społecznego na aktywne formy przeciwdziałaniu bezrobociu. Ponadto wskazał, że prace interwencyjne i roboty publiczne, o których wspomniał organ, wchodzą w zakres działania gmin, a wątpliwe jest uznawanie ich za atrakcyjną formę aktywizacji zawodowej. Odwołujący podważył też twierdzenia organu odnoszące się do okoliczności jakoby znaczna część młodych bezrobotnych z powiatu leszczyńskiego była w trudnej sytuacji materialnej. Wskazał, iż organ nie dowiódł powyższego. Odwołujący zarzucił też organowi I instancji, że nie odniósł się do jego sytuacji osobistej. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] 2013 r. Wojewoda Wielkopolski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył przebieg postępowania oraz argumentację organu I instancji, a następnie powołując się na przepisy art. 55 ust. 1-4 upzirp wskazał, iż H. K. spełnia ustawowe przesłanki wymagane do kontynuowania wypłaty stypendium dla osoby bezrobotnej uczącej się w szkole wyższej. Nadal ma on status osoby bezrobotnej, złożył wniosek o kontynuowanie wypłacania stypendium, studiuje na drugim roku studiów niestacjonarnych Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu W., a jego dochód nie przekracza wysokości dochodu na osobę w rodzinie, w rozumieniu przepisów o pomocy społecznej, co wynika z oświadczenia z dnia 14 marca 2013 r. Niemniej decyzja o kontynuacji wypłacania stypendium do ukończenia nauki zgodnie z programem nauczania pozostaje w gestii starosty. W związku z tym organ nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. H. K. wniósł skargę na powyższą decyzję Wojewody Wielkopolskiego, zarzucając naruszenie przy jej wydaniu: art. 107 § 1 k.p.a. poprzez nierozważnie zarzutów odwołania, art. 55 ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 7 upzirp poprzez ich błędną wykładnię, iż przedmiotowe stypendium może przyznać wyłącznie starosta. Uzasadniając zarzuty podniósł, iż jego zdaniem organ II instancji nie uzasadnił, dlaczego uważa, że przyznanie stypendium pozostaje w gestii starosty, mimo, iż w odwołaniu wskazano podstawy do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego przez Wojewodę. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy nie powinien ograniczyć się do badania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, lecz powinien rozstrzygnąć sprawę merytorycznie. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika zaś, że przyznanie stypendium leży w gestii starosty. Zdaniem skarżącego taka interpretacja stoi w sprzeczności z art. 15 k.p.a., z zasadą dwuinstancyjności. Jednocześnie skarżący podkreślił, że stan faktyczny sprawy został wyjaśniony w całości, a wątpliwości dotyczą wyłącznie kompetencji Wojewody w postępowaniu odwoławczym. W odpowiedzi Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej w skrócie: p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Dokonując kontroli we wskazanym wyżej zakresie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu takim, by mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy art. 55 upzirp. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu bezrobotnemu bez kwalifikacji zawodowych, który w okresie 12 miesięcy od dnia zarejestrowania w powiatowym urzędzie pracy podjął dalszą naukę w szkole ponadgimnazjalnej dla dorosłych, będącej szkołą publiczną lub niepubliczną o uprawnieniach szkoły publicznej, albo w szkole wyższej, gdzie studiuje w formie studiów niestacjonarnych, starosta, na wniosek bezrobotnego, może przyznać stypendium w wysokości 100% kwoty zasiłku, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, wypłacane przez okres 12 miesięcy od dnia rozpoczęcia nauki. Stypendium przysługuje pod warunkiem nieprzekroczenia wysokości dochodu na osobę w rodzinie w rozumieniu przepisów o pomocy społecznej, uprawniającego do świadczeń z pomocy społecznej. Do dochodu nie wlicza się kwoty tego stypendium (ust. 3). Podstawą wypłaty stypendium jest zaświadczenie albo oświadczenie składane przez bezrobotnego stwierdzające podjęcie lub kontynuowanie nauki (ust. 4). Co istotne, zgodnie z art. 55 ust. 2 upzirp starosta może podjąć decyzję o kontynuacji wypłacania stypendium do ukończenia nauki zgodnie z programem nauczania. Z powołanych przepisów wynika, jak trafnie stwierdziły organy obu instancji, że podjęcie decyzji o kontynuacji wypłacania stypendium do ukończenia nauki zgodnie z programem nauczania dla osoby bezrobotnej, zależy po pierwsze od spełnienia ustawowych przesłanek: uzyskania statusu osoby bezrobotnej i podjęcie nauki m.in. w szkole wyższej w formie studiów niestacjonarnych w okresie 12 miesięcy od dnia zarejestrowania w PUP oraz nieprzekroczenia wysokości dochodu na osobę w rodzinie w rozumieniu przepisów o pomocy społecznej. Po wtóre, na co zwróciły uwagę organy w uzasadnieniach swych rozstrzygnięć, pomimo spełnienia tych przesłanek wydanie decyzji o kontynuowaniu wypłacania tego stypendium nie jest obligatoryjne, lecz zależy od uznania organu. Innymi słowy, organ właściwy do podjęcia decyzji o kontynuacji wypłacania stypendium nie jest zobowiązany do spełnienia żądań strony. Konsekwentnie, w przypadku decyzji uznaniowych kontrola sądowa ograniczona jest do zbadania, czy w toku podejmowania decyzji organ administracji nie przekroczył granic swobodnego uznania, a więc czy zgodnie z art. 7, 77 §1 i 80 kpa dokonano ustalenia stanu faktycznego, a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 kpa, a więc w sposób przekonywający. Podkreślić przy tym należy, że fakultatywność i uznanie administracyjne w przedmiocie wydania decyzji o przyznaniu lub odmowie kontynuacji wypłacania stypendium nie oznacza pełnej dowolności i nie może prowadzić do urzędniczej samowoli. Także rozstrzygnięcie uznaniowe musi odpowiadać ogólnym kryteriom procedury administracyjnej i opierać się na sprawdzalnych, a więc zobiektywizowanych przesłankach. Wyjaśnić należy, iż uznanie administracyjne oznacza przyznanie organowi administracji publicznej przepisem prawa materialnego pewnego luzu decyzyjnego polegającego na możliwości wyboru sposobu rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Działanie organu korzystającego z możliwości podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego musi mieścić się w granicach zakreślonych wynikającym z art. 7 k.p.a. dążeniem do wyjaśnienia prawdy obiektywnej i obowiązkiem załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony. Przyznany organowi luz decyzyjny może być również częściowo determinowany już w samej treści przepisu upoważniającego organ do działania na zasadzie uznania administracyjnego. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, albowiem regulacja zawarta w art. 55 ust. 2 upzirp przewiduje podjęcie decyzji o kontynuacji wypłacania stypendium dla bezrobotnego studenta studiów niestacjonarnych w ramach uznania administracyjnego. Ocena, czy przy podejmowaniu tego rodzaju decyzji doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, wymaga ustalenia właściwych proporcji pomiędzy kryterium interesu społecznego a słusznym interesem strony. Nie wynika to z prostego odczytania treści art. 7 k.p.a. Wskazać należy, iż zarówno pojęcia interesu społecznego, jak i słusznego interesu strony nie zostały ustawowo zdefiniowane, co powoduje, że treść nadaje im organ orzekający. Z reguły interes indywidualny nie pokrywa się z interesem społecznym. Ustawodawca w art. 7 k.p.a. nie określił hierarchii tych wartości, ani też zasad rozstrzygania kolizji pomiędzy interesem społecznym i słusznym interesem strony (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2013 r., I OSK 2343/12, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 listopada 1993 r., sygn. akt III ARN 49/93 (OSNCP 1994/9/181) stwierdził, że "w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej". Zagadnienie wyważenia słusznego interesu w sprawie jest niezmiernie trudne, albowiem opiera się na elementach ocennych. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy w pierwszej kolejności stwierdzić, iż niesporne jest, że skarżący spełniał przesłanki do kontynuacji wypłacania stypendium do ukończenia nauki według programu nauczania, albowiem na dzień wydania zaskarżonej decyzji spełniał kryterium dochodowe w rozumieniu przepisów o pomocy społecznej, studiował na drugim roku studiów niestacjonarnych Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu W. oraz w okresie 12 miesięcy od zarejestrowania się w Powiatowym Urzędzie Pracy w L., jako osoba bezrobotna, podjął naukę na wspomnianej uczelni wyższej. Wobec tego od uznania organu zależało, czy stypendium to będzie kontynuowane, czy też nie. W ocenie Sądu organy orzekające, odmawiając skarżącemu prawa do kontynuacji wypłacania stypendium nie przekroczyły granic uznania administracyjnego i wyczerpująco wykazały powody odmowy. Sąd pragnie wskazać, że Prezydent Miasta L., w którego władaniu są środki z Funduszu Pracy, rozdysponowywane na różnego rodzaju formy aktywizacji bezrobotnych przez Powiatowy Urząd Pracy w L., wyczerpująco i rzetelnie odniósł się nie tylko do sytuacji skarżącego, ale też wyjaśnił ze względu na interes społeczny powody decyzji odmownej. Wskazał mianowicie, że skarżący ukończy naukę dopiero 30 września 2016 r., zaś kontynuowanie wypłaty stypendium oznaczałoby konieczność wypłaty w sumie co najmniej 38.000 zł. Biorąc pod uwagę ten łączny przewidywalny koszt aktywizacji skarżącego jako bezrobotnego oraz dotychczas wypłacone mu już stypendium na kwotę 8.152 zł (łącznie ok. 46.000 zł), a także okoliczność, że na dzień 31 marca 2013 r. w PUP w L. zarejestrowanych było już 12 osób bezrobotnych posiadających wykształcenie wyższe prawnicze uznał, że taka forma aktywizacji bezrobotnego jest nieuzasadniona. Organ dodał, że byłby to najwyższy koszt aktywizacji jednej osoby bezrobotnej w PUP w L. Dla przykładu wyjaśnił, że aktywizacja osoby bezrobotnej w ramach innej formy – uznawanej również za kosztowną – tzw. dotacji na uruchomienie własnej firmy, jest nie tylko tańsza (maks. 12.000 zł), ale pozwala reagować szybko i skutecznie na potrzeby bezrobotnego oraz daje efekt zatrudnienia w krótkim czasie. Ponadto środki Funduszu Pracy przeznaczone w PUP w L. na aktywizację zawodową bezrobotnych są ściśle określane co roku przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej, co wymaga od organu dokonywania każdorazowo wnikliwej analizy trafności i skuteczności działań aktywizacyjnych oraz efektywności zatrudnienia oraz kosztowności tych działań. Wreszcie organ I instancji stwierdził trafnie, że przepis art. 109 ust. 9 upzirp pozostawia właśnie staroście, po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia, decyzję w sprawie wyboru form aktywizacji zawodowej bezrobotnych. Powiatowa Rada Zatrudnienia w L. w dniu [...] 2013 r. pozytywnie zaopiniowała zaś propozycję Prezydenta Miasta nieprzeznaczania w 2013 r. środków Funduszu Pracy na finansowanie takich fakultatywnych zadań jak m.in. stypendium z tytułu podjęcia dalszej nauki. W tym miejscu należy odnieść się do zarzutu skarżącego podniesionego w odwołaniu od decyzji organu I instancji, jakoby uwzględnienie tej opinii przez Prezydenta Miasta L. w niniejszej sprawie stało w sprzeczności z zasadą nieretroaktywności prawa. W ocenie Sądu zarzut ten był o tyle niezasadny, że opinia ta została wydana w trakcie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, lecz przed wydaniem rozstrzygnięcia. Fakt zaś uwzględnienia opinii, która została wydana po złożeniu wniosku inicjującego postępowanie, ale przed wydaniem decyzji nie świadczy o działaniu, które miałoby mieć charakter retroaktywny. Ponadto zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. organ zobowiązany był dopuścić jako dowód wszystko, co mogło przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie było sprzeczne z prawem. Tym samym, organ znając z urzędu te opinię, miał obowiązek ją uwzględnić. Ponadto organ I instancji wyjaśnił, że za kwotę 38.000 zł, którą poniesiony na aktywizację zawodową skarżącego, PUP w L. może alternatywnie skierować do zatrudnienia w ramach prac interwencyjnych – 9 osób (na okres refundacji 5 m-cy), do zatrudnienia w ramach robót publicznych – 7 osób (na okres refundacji 5 m-cy), do odbycia stażu – 6 osób (na okres refundacji 5 m-cy), bądź na szkolenia – 10 osób. Względnie może przyznać 3 osobom bezrobotnym jednorazowo środki na podjęcie działalności gospodarczej bądź zrefundować 1 osobie koszty wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy dla 3 skierowanych bezrobotnych. W ocenie sądu powyższe wyjaśnienia organu I instancji świadczą o wydaniu decyzji z dnia [...] 2013 r. w granicach przysługującego mu uznania administracyjnego. Odnosząc się zaś do zarzutów skarżącego, co do wad uzasadnienia zaskarżonej decyzji (art. 107 k.p.a., art. 15 k.p.a.) wskazać należy, iż są one po części zasadne, jednakże zarzucone naruszenia przepisów postępowania nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.) Przepis art. 15 k.p.a. ustanawiający zasadę dwuinstancyjności w postępowaniu administracyjnym nakazuje, by rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Tym samym organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji. Zobowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 k.p.a., czyli dokonać merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2012 r., II OSK 2720/11, Lex nr 1145626). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej , z przytoczeniem przepisów prawa. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda Wielkopolski szeroko przytoczył przebieg postępowania, jednocześnie wskazując na motywy, jakimi kierował się organ I instancji przy wydaniu swej decyzji z [...] 2013 r. Ponadto, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a., Wojewoda przywołał materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia – przepisy art. 55 ust. 1, 2, 3, i 4 upzirp. Następnie wyjaśnił rozumienie tych przepisów wskazując, że osoba, która ubiega się o kontynuację wypłacania stypendium powinna nadal posiadać status osoby bezrobotnej, złożyć wniosek o kontynuację wypłacania stypendium z tytułu nauki i załączyć do wniosku zaświadczenie wystawione przez uczelnię o podjęciu dalszej nauki wraz ze wskazaniem daty jej rozpoczęcia i planowanego zakończenia oraz ustalenie przez PUP wysokości dochodu na osobę w rodzinie wnioskodawcy na podstawie informacji pozyskanej z ośrodka pomocy społecznej lub przedłożonych przez wnioskodawcę dokumentów. Zaznaczył, że przesłanki te muszą być spełnione łącznie. Organ odwoławczy stwierdził, że skarżący spełnia przesłanki do kontynuacji wypłacania stypendium, ma nadal status osoby bezrobotnej, w dniu 31 października 2012 r. złożył wniosek w niniejszej sprawie, kontynuuje naukę na drugim roku studiów niestacjonarnych Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu W. i planowo zakończy ją 30 września 2016 r. Wojewoda stwierdził też, ze dochód strony nie przekracza wysokości dochodu na osobę w rodzinie w rozumieniu przepisów o pomocy społecznej, co wynika z jego oświadczenia. Jednocześnie organ nazbyt lakonicznie uznał, że pomimo spełnienia ustawowych przesłanek do kontynuowania wypłacania skarżącemu przesłanek, decyzja w tym przedmiocie pozostaje w gestii starosty. Tym samym, naruszając przepis art. 107 § 3 k.p.a. i art. 15 k.p.a. organ odwoławczy w uzasadnieniu faktycznym zaskarżonej decyzji nie odniósł się do zarzutów odwołania. Ograniczył się jedynie do konstatacji, zgodnie z którą w jego ocenie organ I instancji, bez przekroczenia granic uznania administracyjnego prawidłowo odmówił skarżącemu kontynuacji wypłacania stypendium dla bezrobotnego do ukończenia przez niego nauki w szkole wyższej. Niemniej jednak zważyć należy, że naruszenie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, a zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. tylko naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy powoduje uwzględnienia skargi. Odnosząc się do powołanych w odwołaniu zarzutów wskazać należy w pierwszej kolejności, iż skarżący zarzucił organowi przewlekłość postępowania (naruszenie art. 64 § 2 i art. 35 § 3 k.p.a.). Zarzut przewlekłości w sprawie rozstrzygniętej merytorycznie decyzją administracyjną jest chybiony. Przewlekłość postępowania bądź bezczynność organu powinny być zwalczane przez stronę przysługującymi jej środkami prawnymi. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Nieskorzystanie zaś przez stronę z tego dostępnego jej środka prawnego w postacie zażalenia służącego zwalczaniu sugerowanej przewlekłości postępowania przez organ I instancji powoduje, że nie może ona skutecznie powoływać się na ewentualne przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie, jako okoliczność wymagającą uwzględnienia w kontekście niezawinienia strony w nieuzyskaniu pozytywnej decyzji o kontynuacji wypłacania stypendium dla bezrobotnych (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 lipca 2012 r., IV SA/Po 279/12, Lex nr 1230707). Pozostałe zarzuty strony skarżącej zawarte w odwołaniu, a które pominął Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, stanowiły polemikę z argumentacją organu I instancji. Zważywszy zaś, że w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie organ I instancji w swym rozstrzygnięciu nie przekroczył granic uznania administracyjnego uznać należy, że zarzuty strony – pomimo naruszenia przez Wojewodę art. 15 i art. 17 § 3 k.p.a., nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy. Jednakże wyjaśnić należy, iż skarżący w pierwszej kolejności podniósł, iż Prezydent Miasta błędnie założył, że koszt dalszej aktywizacji wyniesie 38.000 zł, bowiem nie uwzględnił, iż mogą zajść okoliczności, które doprowadzą do wygaśnięcia prawa do stypendium. Zarzut ten jest o tyle chybiony, że stosownie do treści art. 55 ust. 2 upzirp starosta może podjąć decyzję o kontynuowaniu wypłacania przedmiotowego stypendium do ukończenia nauki zgodnie z programem nauczania. Trafnie zatem w swych rozważaniach i szacunkach co do kosztów aktywizacji zawodowej skarżącego organ I instancji wziął pod uwagę cały okres studiów, zgodnie z programem nauczania, tj. do 30 września 2016 r. Skarżący podważał też wiarygodność twierdzeń organu I instancji o ograniczonych środkach na aktywizację bezrobotnych. Powołał się przy tym na wypowiedź Prezydenta Miasta L. (powołaną na stronie internetowej lokalnej stacji radiowej), który wyjaśnił, że PUP otrzymał już 5,6 mln zł , z tego 2,7 mln zł z Europejskiego Funduszu Społecznego na aktywne formy przeciwdziałaniu bezrobociu. W ocenie Sądu samo powołanie przez stronę informacji o pozyskaniu przez PUP w L. dodatkowych środków na aktywizację bezrobotnych nie podważa zasadności stanowiska organu I instancji o celowości i zasadności skierowania środków z Funduszu Pracy na inne formy aktywizacji zawodowej bezrobotnych, aniżeli stypendia dla uczących się bezrobotnych. Poza kognicją Sądu pozostaje ocena, czy takie działanie jest słuszne. W ocenie Sądu, organ I instancji korzystając równocześnie z władztwa i uznania administracyjnego wykazał, że środki, o które ubiega się skarżący mogą być lepiej spożytkowane. W związku z tym nie podlega kontroli Sądu pod względem oceny zgodności z prawem stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym bardziej uzasadnione wydaje się przeznaczenie środków, o które zabiegał skarżący, na zatrudnienie bezrobotnych w ramach prac interwencyjnych, robót publicznych, czy odbycia stażu lub szkolenia. Jednocześnie należy raz jeszcze stwierdzić, że stanowisko to mieści się w granicach uznania administracyjnego. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę H. K., o czym orzeczono w sentencji wyroku.