II SA/Po 821/14

Dnia 4 września 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2014 roku sprawy ze skargi E. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] 2013 r. Nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę Burmistrz W. decyzją z dnia [...] 2013 r. (nr [...]) odmówił przyznania E. H. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudniania lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad R. H. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż w dniu 4 lipca 2013 r. E. H. ta złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem R. H., który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności . Dalej organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 17 ust. 1 b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do 18 toku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Tymczasem R. H. stał się osobą niepełnosprawną od 27 października 1983 r., co potwierdza orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności nr [...] z dnia [...]2006 r. wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W.. Zatem R. H. został dotknięty niepełnosprawnością w wieku 33 lat, nie zaś w okresach, o których stanowią przepisy art. 17 ust. 1 b ww. ustawy. Tym samym, zdaniem organu, brak jest podstawy prawnej do przyznania E. H. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad R. H.. Nadto, w ocenie organu, zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tymczasem E. H. pozostaje w związku małżeńskim z R. H. i nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Brak było zatem podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła E. H. podnosząc, iż naruszone zostały jej prawa nabyte jak i podstawowe wartości konstytucyjne takie jak zasada równości wobec prawa oraz zasada ochrony małżeństwa i rodziny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...]utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż z brzmienia art. 17 ust. 1b ustawy z dnia z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych wynika, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, gdy niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Natomiast jak wynika z orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W. z dnia 14 lutego 2006 r. niepełnosprawność R. H. ma charakter stały, powstała w 1983 r. a więc gdy R. H. miał 33 lata. Rację miał zatem organ I instancji stwierdzając, iż w tej sytuacji świadczenie pielęgnacyjne wnioskodawczyni nie przysługuje. Kolegium stwierdziło jednocześnie, iż przesłanka negatywna, ujęta w art. 17 ust 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., nie dotyczy małżonka osoby wymagającej opieki, spełniającego określone w art. 17 ust. 1 tej ustawy wymogi do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, ale odnosi się do krewnych osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności, którzy ubiegaliby się o świadczenie pielęgnacyjne (lub już je otrzymują) w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Niemniej Kolegium uznało, iż E. H. nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad mężem. Ponieważ nie została spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. Ib ustawy, zbędne okazało się odniesienie do pozostałych przesłanek wymaganych do przyznania tego świadczenia. Skargę na powyższą decyzję wniosła E. H. ponosząc, iż zostały naruszone jej prawa nabyte i istnieje sprzeczność z podstawowymi wartościami Konstytucyjnymi: równością wobec prawa, oraz ochroną małżeństwa i rodziny. Okoliczność sprawowania opieki nad małżonkiem nie stanowi podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca podniosła, iż świadczenia pielęgnacyjne miała przyznane już na stałe jednak po wprowadzonej nowelizacji zostało to świadczenie odebrane i to tylko z uwagi na datę powstania niepełnosprawności męża zapisaną w orzeczeniu Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W. Skarżąca podniosła, iż niepełnosprawność jej męża powstała gdy miał 5 lat, a jego stan stopniowo się pogarszał, lecz nie zostało to udokumentowane. W jej ocenie niedopuszczalne jest w państwie prawa zróżnicowane traktowanie opiekunów niepełnosprawnych dzieci i opiekunów niepełnosprawnych dorosłych. Zarówno dzieci jak i dorośli z takimi samymi jednostkami chorobowymi i orzeczeniami o niepełnosprawności wymagający stałej lub długotrwałej opieki oraz pomocy ze strony innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, powinni mieć zapewnioną taką samą opiekę i prawa. Obowiązująca od 1 stycznia 2013 r. regulacja prawna jest niekonstytucyjna, gdyż narusza elementarną zasadę zaufania do Państwa. Opiekunowie osób dorosłych nie mogą spełniać przesłanki określonej w art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych, w sytuacji gdy niektóre dokumenty dotyczące niepełnosprawności osoby wymagającej opieki już nie istnieją. Ustawa ta nie powinna dotyczyć tych opiekunów którzy nabyli już prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Od 1 lipca 2013r,. osoby te pozostały bez pomocy. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji a nadto wskazując, iż jest ono zobligowane do stosowania przepisów prawa i nie jest uprawnione do oceny ich zgodności z Konstytucją RP. W odpowiedzi na wezwanie Sądu z 25 sierpnia 2014 r. skarżąca (pismo z dnia 26 sierpnia 2014 r.) oraz Dyrektor Ośrodka Pomocy Społeczne w W. (pismo 27 sierpnia 2014 r.) wyjaśnili, iż decyzją z dnia [...] 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. przyznało E. H. zasiłek dla opiekunów i nakazało jego wypłacenie za okres od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia 14 maja 2014 r. wraz z odsetkami oraz od dnia 15 maja 2014 r. bezterminowo w kwocie wynikającej z ustawy z dnia 4 kwietna 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z [...] 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza W. z dnia [...] 2013 .r. o odmowie przyznania E. H. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem R. H.. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz. U. z 2013 r., nr poz. 1456 ze zm.) – dalej jako "u.ś.r.". Jak wynika z akt sprawy wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego E. H. złożyła w dniu 4 lipca 2013 r. a zatem organy obu instancji słusznie uznały, iż przy jego rozpoznaniu zastosować muszą przepis art. 17 u.ś.r. w brzmieniu nadanym mu ustawą nowelizującą z 7 grudnia 2012 r. pt. Zmiana ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (DZ. U. z 2012 r. poz. 1548) Zgodnie treścią art. 17 ust. 1 w brzmieniu aktualnym na dzień wydania zaskarżonej decyzji świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z kolei zgodnie z treścią art. 17 ust 1b. tej ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Zatem, jak słusznie zauważyły organy obu instancji od 1 stycznia 2013 r. świadczenie to przysługuje jedynie osobom, wymienionym w art. 17 ust 1 , które rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą, której niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Tymczasem jak wynika z akt sprawy przesłanka określona w przepisie art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie została spełniona przez E. H. bowiem z przedłożonego przez nią orzeczenia nr [...] z dnia 14 lutego 2006 r. wydanego przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W. wynika, iż R. H. ( ur. [...] 1950 r.) jest osobą niepełnosprawną od 27 października 1983 r. a w stopniu znacznym od 14 lutego 2006 r. Niewątpliwie zatem w chwili nabycia niepełnosprawności R. H. nie był w wieku, o którym mowa w art. 17 ust. 1 b pkt 1-2 u.ś.r., a zatem organy prawidłowo odmówiły E. H. przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Organ II instancji słusznie wskazał w uzasadnieniu swojego orzeczenia, iż od dnia 1 stycznia 2013 r. dla osób, które rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dorosłą osobą niepełnosprawną (inną niż wymieniona w art. 17 ust. 1b u.ś.r.) ustawodawca przyznał odrębne świadczenie – specjalny zasiłek opiekuńczy, warunki przyznania którego zostały określone w art. 16a u.ś.r. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze Sąd pragnie zauważyć, iż wprowadzenie tych dwóch kategorii świadczeń – świadczenie pielęgnacyjne dla opiekunów osób, które dotknięte zostały niepełnosprawnością w dzieciństwie lub w trakcie trwania nauki, oraz specjalny zasiłek opiekuńczy dla opiekunów osób, które dotknięte zostały niepełnosprawnością jako osoby dorosłe i nie w czasie nauki – nie stanowi naruszenia zasady konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Sytuacja tych dwóch kategorii osób niepełnosprawnych jest bowiem zazwyczaj inna. Osoby, które stały się niepełnosprawne w wieku dziecięcym lub w trakcie nauki są z reguły niesamodzielne ekonomicznie z powodu kontynuacji nauki i niepodejmowania aktywności zawodowej. Z kolei osoby dorosłe, których niepełnosprawność nie powstała w okresie nauki, z reguły były samodzielne i miały możliwość wypracowania własnych źródeł dochodu (emerytura, renta), co pozwala im na sfinansowanie lub współfinansowanie opieki, bez konieczności dodatkowego wsparcia ze strony budżetu państwa (zob. uzasadnienie projektu ustawy zmieniającej, druk sejmowy nr 724/VII kadencja oraz uzasadnienie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 lipca 2013 r. o sygn. P 33/13). Wyjaśnić również należy, iż orzekając w przedmiotowej sprawie Sąd miał na względzie, iż E. H. na podstawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z [...] 2011 r. (nr [...]) posiadała uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzja ta na mocy art. 11 ust 3 ustawy z 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (DZ. U. z 2012 r. poz. 1548) wygasła z dniem 30 czerwca 2013 r. Wyrokiem z dnia z dnia 5 grudnia 2013 r. o sygn. akt K 27/13 Trybunał Konstytucyjny uznał, iż art. 11 ust 1 i 3 ww. ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał wskazał, iż jego wyrok nie tworzy ani roszczeń o wypłatę utraconych korzyści za okres po 30 czerwca 2013 r., ani nie daje podstaw do ubiegania się o nowe świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy, które przewiduje obowiązująca ustawa o świadczeniach rodzinnych, bowiem wyrok ten dotyczył norm prawa intertemporalnego, które w dodatku zmaterializowały się już w dniu orzekania przez sąd konstytucyjny, a nie przepisów, które określały nowe przesłanki nabycia świadczeń. W rezultacie, w ocenie Trybunału zrealizowanie tego wyroku będzie wymagało zmiany prawa. Argumentując to stanowisko Trybunał wskazał, iż zaskarżone przez Rzecznika Praw Obywatelskich przepisy zostały zamieszczone w ustawie zmieniającej, która znowelizowała ustawę z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych między innymi w części dotyczącej przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego. Regulowały one zatem wpływ ustawy zmieniającej na stosunki prawne powstałe i ukształtowane pod rządami dotychczas obowiązującej ustawy o świadczeniach rodzinnych, a ich problematyka odnosiła się do kwestii intertemporalnych (przejściowych). W dniu orzekania przez Trybunał treść regulacji intertemporalnej zawartej w art. 11 ust. 3 została już "skonsumowana", a okres przejściowy zaplanowany na jej podstawie minął – wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich wpłynął do Trybunału 25 czerwca 2013 r., a wygaszenie decyzji administracyjnych przyznających świadczenie pielęgnacyjne nastąpiło po upływie 30 czerwca 2013 r., przedmiotem zaskarżenia do Trybunału nie były zaś przepisy prawa materialnego ustawy o świadczeniach rodzinnych określające przesłanki nabycia świadczenia pielęgnacyjnego, zmodyfikowane przez art. 1 pkt 4 i 5 ustawy zmieniającej. Dalej Trybunał stwierdził, że kontrola przepisów intertemporalnych, kiedy przewidziane w nich czynności zostały zrealizowane, a nie materialnoprawnej podstawy odmowy przyznania nowych świadczeń, w zasadniczy sposób wpływa na potencjalne skutki wyroku Trybunału. Okoliczności badanej sprawy przesądzają, że jedynie w wypadku ewentualnego orzeczenia o niezgodności przepisów prawa materialnego (nieobjętych zaskarżeniem Rzecznika Praw Obywatelskich), osoby, których sytuacja została ukształtowana na ich podstawie, mogłyby skorzystać z instytucji sanacyjnych, o których mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji i operacjonalizujących tę normę odpowiednich regulacjach ustawowych. Wzruszenie aktów stosowania prawa po wyroku Trybunału o niezgodności normy intertemporalnej, zwłaszcza gdy przewidziany w jej treści mechanizm prawny zakładał wygaszenie decyzji administracyjnych ex lege, nie jest możliwe. W takich warunkach wykonanie negatywnego wyroku Trybunału zawsze będzie wymagało interwencji legislacyjnej ustawodawcy. Do zrealizowania powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego doszło na skutek przyjęcia przez ustawodawcę ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z z 2014 r., poz. 567), dalej: u.u.w.z.o., która weszła w życie z dniem 15 maja 2014 r. W art. 1 tej ustawy wskazano, iż określa ona warunki nabywania oraz zasadny ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej uprawnienie do tego świadczenia pielęgnacyjnego. Zasiłek dla opiekuna przysługuje – jak określa art. 2 ust. 1 u.u.w.z.o. – osobie, jeżeli decyzja i przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548 oraz z 2013 r. poz. 1557) z dniem 1 lipca 2013 r. Zgodnie z art. 2 ust. 2 u.u.w.z.o. zasiłek dla opiekuna przysługuje: 1) za okresy od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy, w których osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.; 2) od dnia wejścia w życie ustawy, jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Jak wynika z informacji udzielonych przez skarżącą oraz Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w W., decyzją z dnia [...] 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. przyznało E. H. zasiłek dla opiekunów i nakazało jego wypłacenie za okres od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia 14 maja 2014 r. wraz z odsetkami oraz od dnia 15 maja 2014 r. bezterminowo w kwocie wynikającej z ustawy z dnia 4 kwietna 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Decyzją tą usunięto zatem negatywne dla skarżącej skutki zakwestionowanego przez Trybunał Konstytucyjny art. 11 ust. 3 ustawy zmieniającej z dnia 7 grudnia 2012 r. Zauważyć przy tym należy, iż przyznany skarżącej z datą od dnia 1 lipca 2013 r. zasiłek dla opiekunów jest świadczeniem konkurencyjnym do świadczenia pielęgnacyjnego (jego celem jest również wspomożenie osób rezygnujących z zatrudnianie i pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną) i w świetle aktualnie obowiązującego przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r. otrzymywanie przez osobę sprawującą opiekę tego świadczenia (zasiłku dla opiekunów) wyklucza możliwość przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku.