II SA/Po 822/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2009 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku S. i W. J. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej przez nich decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę; p o s t a n a w i a wniosek oddalić /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak Postanowieniem z dnia 23 grudnia 2008 r. sygn. akt II OZ 1334/08 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 13 października 2008 r. sygn. akt II SA/Po 822/08 o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] r. o wskazanym w rubrum numerze, wydane w rozpatrzeniu wniosku skarżących S. i W. J. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż sąd I instancji nie rozważył, czy przesłanki wskazane przez skarżących uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonej przez nich decyzji. W ocenie Sądu II instancji rozbudowa budynku prowadzona w granicach nieruchomości nie ingeruje w nieruchomość skarżących, a przez to nie wpłynie w sposób znaczący na możliwość korzystania z ich nieruchomości. Wskazano, iż stwierdzenie o spadku wartości nieruchomości nie znajduje żadnego uzasadnienia w dokumentach zgromadzonych w sprawie, a Sąd I instancji nie wyjaśnił w jaki sposób planowana rozbudowa miałaby wpłynąć na wartość nieruchomości należącej do skarżących. Zdaniem NSA także uciążliwości związane z prowadzonymi pracami budowlanymi nie dają podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, bowiem oczywistym jest, że prace budowlane w pewnym stopniu są uciążliwe dla mieszkańców sąsiadujących działek, jednakże stan taki jest naturalną konsekwencją prowadzonych robót i w ocenie Sądu odwoławczego nie może przemawiać za wstrzymaniem procesu inwestycyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył ponadto możliwość rozważenia zabezpieczenia ewentualnych roszczeń inwestora, wynikających z wstrzymania wykonania decyzji, a co za tym idzie konieczności wstrzymania robót budowlanych, poprzez złożenie przez skarżących kaucji o jakiej mowa w art. 35a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 153, poz. 1118 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Zgodnie z 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną, o której mowa w cytowanym wyżej art. 190 należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Reasumując powyższe należy skonstatować, że dokonana w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 897/07 wykładnia prawa, którą jest związany Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. w niniejszej sprawie, nakazywała oddalić przedmiotowy wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Zaskarżoną decyzją Wojewoda Wielkopolski utrzymał w mocy decyzję Starosty O. z dnia [...] r., Nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę inwestorom T. i B. M. Zaskarżona decyzja organu II instancji jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty umożliwia podjęcie robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego w O. przy ul. G. na działce nr [...], do granicy z działką nr [...], należącą do skarżących. Uzasadniając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, który został powtórzony pismem z dnia [...] r., skarżący podnieśli, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, a realizacja planowanej inwestycji może doprowadzić do powstania nieodwracalnych oraz trudnych do odwrócenia następstw, stwarza niebezpieczeństwo zagrożenia pożarowego ich nieruchomości oraz stwarza sytuacje, że nie będą oni mogli korzystać z nieruchomości w sposób, do jakiego są uprawnieni. Zdaniem wnioskodawców realizacja planowanej rozbudowy w granicy nieruchomości narusza ich interes, bowiem byli przekonani, że będą mieszkali na terenie zabudowanym budynkami wolnostojącymi, narazi ich także na uciążliwości związane z wykonywanymi pracami remontowymi oraz ewentualnymi pracami konserwacyjnymi. Zgodnie z art. 61 § 3 ppsa, po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności odnosi się do nadzwyczajnych okoliczności, które Sąd winien ocenić zarówno w stosunku do strony skarżącej, jak i uczestników postępowania, bowiem konsekwencje wstrzymania bądź braku wstrzymania zaskarżonego aktu mogą dotykać w takim samym stopniu inwestora jak i pozostałe strony tego postępowania. Wykonanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), jest realizacją "prawa zabudowy", określonego w art. 4 tej ustawy, w związku z czym wytrzymanie wykonania takiej decyzji winno mieć charakter wyjątkowy. Z brzmienia art. 35a ust. 1 Prawa budowlanego wynika ponadto, iż postanowienie wstrzymujące wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę może stanowić dużą dolegliwość przede wszystkim dla inwestora, mogącą spowodować większą szkodę niż szkoda, jaka może wyniknąć z kontynuowania robót budowlanych prowadzonych w oparciu o zaskarżoną decyzję. W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego orzeczenia jest zamknięty. Oznacza to, że sąd nie bada zasadności samej skargi na etapie rozpoznania wniosku. Możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 61 § 3 ppsa nie oznacza, iż Sąd jest zobligowany w każdym przypadku - niezależnie od okoliczności sprawy - uwzględnić wniosek strony skarżącej. Wniesienie skargi nie pociąga bowiem za sobą automatycznego skutku suspensywności i wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu zależy od oceny Sądu, czy istnieją przesłanki uzasadniające takie rozstrzygnięcie (por. T.Woś [ w:] T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005, s. 294 i n.). Zdaniem skarżących wykonanie decyzji przed zakończeniem sprawy spowoduje nieodwracalne skutki i szkodę. Wbrew stanowisku skarżącej nie są to fakty oczywiste, zrealizowanie inwestycji nie stanowi bowiem nieodwracalnego skutku prawnego, a jedynie skutek faktyczny. Nieodwracalne skutki prawne nie zachodzą, jeżeli pomimo przebudowy budynku istnieją zarówno prawne, jak i faktyczne możliwości przywrócenia stanu poprzedniego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 1986 r., II SA 1815/85, OSP 1987/11/215, z dnia 23 grudnia 1999 r., IV SA 2144/97, LEX nr 48710). Nieodwracalność skutków oznacza w szczególności sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony, gdyż przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 23 lipca 1987 r., I SA 1406/86, ONSA 1987/2/81). W rozpatrywanej sprawie z projektu budowlanego planowanych robót wynika, że rozbudowa budynku inwestorów nie ma wpływu na samodzielne funkcjonowanie budynku już istniejącego (rozbudowywanego), tak więc w przypadku wykonania rozbudowy nieodwracalne skutki prawne w tym przypadku nie zajdą. Także ewentualne doprowadzenie rozbudowanego obiektu do stanu poprzedniego jest możliwe do wykonania. Skarżący nie wykazali także, iż wykonanie decyzji narazi ich na szkodę. Wskazywane we wniosku okoliczności w postaci zagęszczenia zabudowy i w konsekwencji spadku wartości nieruchomości, nie podparte stosownymi analizami i danymi, nie zasługują na uwzględnienie. Również podnoszone okoliczności wystąpienia zagrożenia pożarowego oraz uciążliwości związane z samym prowadzeniem prac budowlanych i konserwatorskich w przyszłości, nie mają znaczenia dla oceny przedmiotowego wniosku w aspekcie przesłanek z art. 61 §3 ppsa, są bowiem naturalną konsekwencją prowadzenia każdych robót budowlanych na obszarze zurbanizowanym. Taki sam charakter mają uciążliwości, jakie hipotetycznie mogą pojawić się w trudnej do określenia przyszłości, a które związane są z utrzymaniem obiektu budowlanego w odpowiednim stanie technicznym. Należy także wskazać, że w przypadku decyzji o pozwoleniu na budowę ustawodawca nie przewidział automatyzmu wstrzymywania wykonalności decyzji. Potwierdza to brzmienie art. 35 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane stanowiąc, iż w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję o pozwoleniu na budowę wstrzymanie wykonania tej decyzji na wniosek skarżącego sąd może uzależnić od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora z powodu wstrzymania wykonania decyzji. W ocenie Sądu w badanym przypadku postanowienie wstrzymujące wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę stanowić może dużą dolegliwość dla inwestorów. mogącą spowodować większą szkodę niż szkoda, jaka może wyniknąć z kontynuowania robót budowlanych prowadzonych w oparciu o zaskarżoną decyzję. Z wyjaśnień przekazanych Sądowi przez inwestorów pismem z dnia [...] r. (k.132 akt sądowych) wynika bowiem, iż z racji podpisanej umowy z wykonawcą inwestycji, odstąpienie od tej umowy wiąże się z obowiązkiem zapłaty przez nich kary umownej. Rosnące z racji kryzysu gospodarczego koszty inwestycji przemawiają także za jej jak najszybszą realizacją, na co inwestorzy w powyższym piśmie także wskazali. Na kwotę [...] zł inwestorzy określili także wysokość kaucji, jaką skarżący musieliby wpłacić tytułem zabezpieczenia swojego żądania. Sąd rozpatrujący sprawę, na obecnym jej etapie, nie nałożył na skarżących obowiązku wpłacenia kaucji, od wykonania którego uzależniłby swoje rozstrzygnięcie, bowiem okoliczności wskazane przez skarżących nie uzasadniają uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Z tej przyczyny nałożenie takiego obowiązku już teraz uznano za niecelowe. W tych okolicznościach zawarty w skardze wniosek nie mógł zostać uwzględniony i na mocy art. 61 § 3 i § 5 ppsa należało orzec, jak w sentencji. /-/ D. Rzyminiak- Owczarczak BR