II SA/Po 822/24

Dnia 3 lutego 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Asesor sądowy WSA Robert Talaga po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2025 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi G. B. na czynność Prezydenta Miasta w przedmiocie zaświadczenia postanawia odrzucić skargę Pismem z dnia 18 listopada 2024 r. G. B. (dalej jako: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na czynność w postaci wydania zaświadczenia Prezydenta Miasta z dnia 2 września 2024 r. (znak: [...]). W ocenie skarżącego zaświadczenie to nie jest prawidłowe, gdyż kwoty przyznawanego zasiłku nie powinny być uwzględniane przy wskazywaniu jego dochodu. Skarżący załączył również kopie decyzji o przyznaniu zasiłków. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. wniósł o jej oddalenie podkreślając przy tym, że zgodnie z obowiązującymi przepisami skarga na treść zaświadczenia nie przysługuje. Zarządzeniem z dnia 10 grudnia 2024 r. Przewodnicząca Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wezwała skarżącego do jednoznacznego sprecyzowania, czy przedmiotem skargi jest czynność Prezydenta Miasta z dnia 2 września 2024 roku, nr znak: [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia, czy skarga na działanie Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. w przedmiocie pomocy społecznej, pod rygorem przyjęcia, ze zamiarem skarżącego jest zaskarżenie wyłącznie czynności w przedmiocie zaświadczenia. Pismem z dnia 20 grudnia 2024 roku skarżący wskazał, że przedmiotem skargi jest czynność polegająca na wydaniu zaświadczenia o niewłaściwej treści. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Badanie merytoryczne skargi poprzedza analiza jej dopuszczalności pod względem formalnym. Z tych względów Sąd zobligowany jest do zbadania, czy skarga nie zawiera braków, o których mowa w art. 58 § 1 pkt 1-6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako: "P.p.s.a."). Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Ta z kolei unormowana została w art. 3 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydawanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej jako: "K.p.a."). Katalog skarg na określone w art. 3 § 2 P.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność, rozszerzają, stosownie do art. 3 § 3 P.p.s.a., przepisy ustaw szczególnych, które przewidują sądową kontrolę. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest zaświadczenie wydane przez Prezydenta Miasta w dniu 2 września 2024 r. (znak: [...]) dotyczące pobieranych przez G. B. świadczeń socjalnych. Wskazać w tym miejscu należy, iż sąd administracyjny nie jest właściwy do kontroli tego typu spraw. Zaświadczenie jest czynnością organu administracji publicznej o cechach odrębnych od typowych aktów administracyjnych, poddanych kontroli sądów administracyjnych, jak decyzje czy postanowienia. Zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, regulującymi wydawanie zaświadczeń (art. 217 - 220 K.p.a.) oraz przyjętego orzecznictwa - zaświadczenie jest urzędowym poświadczeniem określonych faktów lub stanu prawnego. Przy jego pomocy organ administracji publicznej stwierdza, co jest mu wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy. Zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego i wraz ze zmianą tych faktów lub stanu prawnego zaświadczenie staje się nieaktualne i może być wydane nowe, odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom. Możliwe jest ponowne wydanie zaświadczenia w tej samej sprawie, bez uprzedniego korygowania czy unieważnienia pierwotnie wydanego zaświadczenia, z tego względu, że jest ono rodzajem czynności faktycznej, a te nie korzystają z powagi rzeczy osądzonej. Kwestia ta nie podlega dyskusji, albowiem wartość zaświadczenia należy oceniać w kategoriach wyrażania prawdy obiektywnej, co do faktów lub prawa. Zatem można zanegować jego wartość wykazując, że potwierdza ono fałsz. Natomiast nie może ono - w przeciwieństwie do aktu administracyjnego - być oceniane w kategoriach ważności rozstrzygnięcia organu pod względem prawnym. Właściwy organ postanowieniem, na które służy zażalenie może odmówić wydania zaświadczenia o żądanej treści, jeżeli miałoby to prowadzić do poświadczenia stanu prawnego niezgodnego z danymi wynikającymi z prowadzonej przez organ ewidencji (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 88/06). Z powyższych wywodów wynika, że treść zaświadczenia wymyka się spod kontroli legalności dokonywanej przez sądy administracyjne. Zaświadczenie może być oceniane w kategoriach prawdy bądź fałszu, ale już nie w kategoriach zgodności bądź niezgodności z prawem. Zaświadczenie nie wywołuje bowiem żadnych skutków prawnych, które mogłyby być oceniane z punktu widzenia legalności. Stanowi jedynie oświadczenie wiedzy organu administracji publicznej na temat pewnych faktów lub stanu prawnego. Chodzi przy tym o wiedzę, którą organ dysponuje z urzędu na podstawie posiadanych przez siebie danych, informacji i dokumentów. Ponadto prawidłowość zaświadczenia nie może podlegać kontroli sądowoadministracyjnej z tego względu, że sąd administracyjny nie dysponuje danymi, które pozwoliłyby zweryfikować zgodność z prawdą treści zaświadczenia. Poza tym, wykraczałoby to poza zakres funkcji sądu, ograniczonych do kontroli zgodności z prawem działań administracji publicznej. W tym stanie rzeczy należy uznać, że skarga wniesiona w przedmiotowej sprawie jest niedopuszczalna, zmierza bowiem do weryfikacji treści zaświadczenia, co wykracza poza kompetencje sądu administracyjnego. Fakt, iż bezpośrednia weryfikacja zaświadczenia przez sąd administracyjny nie jest dopuszczalna nie oznacza, że osoba, która nie zgadza się z treścią wydanego jej zaświadczenia pozostaje bez środków ochrony prawnej. Przede wszystkim osoba taka może żądać wydania nowego zaświadczenia, ale o innej treści. Jeżeli organ uwzględni żądanie - winien wydać nowe zaświadczenie, nie stoi bowiem temu na przeszkodzie zasada powagi rzeczy osądzonej. Jeżeli zaś organ nie znajdzie podstaw do uwzględnienia żądania wydania nowego zaświadczenia, powinien wydać postanowienie odmowne, na podstawie art. 219 K.p.a., które po wyczerpaniu środków zaskarżenia przewidzianych w Kodeksie, będzie mogło być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Jeżeli zaświadczenie ma być wykorzystane w postępowaniu administracyjnym, zainteresowany, który nie zgadza się z jego treścią może żądać przeprowadzenia przeciwdowodu przeciwko treści otrzymanego zaświadczenia, na podstawie art. 76 § 3 K.p.a., aby obalić urzędowe potwierdzenie faktów bądź stanu prawnego zawartego w kwestionowanym zaświadczeniu (M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VIII, Warszawa 2020, art. 217). Reasumując, w przedmiotowej sprawie skarga została wniesiona na czynność organu polegającą na wydaniu zaświadczenia, co nie mieści się w katalogu czynności i aktów poddawanych sądowej kontroli określonych w art. 3 § 2 P.p.s.a. W konsekwencji oznacza to, że niedopuszczalne jest badanie przez sąd administracyjny zasadności skargi, która w tej sytuacji podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.