II SA/Po 823/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi I. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] czerwca 2014r. Nr [...] w przedmiocie wstrzymania świadczeń z funduszu alimentacyjnego I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z dnia [...] maja 2014r. nr [...], II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r., znak [...], Wójt Gminy S., w którego imieniu działał Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S., na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012 r. poz. 1228 z późn. zm.) oraz art. 123 i art. 124 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") wstrzymał I. M. od dnia [...] maja 2014 r. wypłatę świadczenia z funduszu alimentacyjnego na osoby uprawnione – S. S., P. S. i S. S., w łącznej kwocie 600,00 zł miesięcznie, przyznane decyzją z dnia [...] września 2013 r., znak [...], na okres od dnia [...] października 2013 r. do dnia [...] września 2014 r. W uzasadnieniu organ I instancji przytoczył treść art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów oraz wyjaśnił, że w dniu [...] kwietnia 2014 r. G. S., ojciec dzieci, przedstawił postanowienie Sądu Rejonowego w K. o powierzeniu mu władzy rodzicielskiej nad dziećmi, a z ustaleń organu wynika, że skarżąca nie zamieszkuje z dziećmi w miejscu zameldowania. Wobec tego organ I instancji wszczął postępowanie w przedmiocie wstrzymania wypłaty skarżącej wspomnianych środków finansowych z funduszu alimentacyjnego. W dniu [...] kwietnia 2014 r. zostało do I. M. wystosowane odpowiednie zawiadomienie, na której skarżąca do dnia [...] maja 2014 r. nie złożyła wyjaśnień. Pismem z dnia [...] maja 2014 r. (data prezentaty organu I instancji) I. M. wniosła zażalenie od powyższego postanowienia z dnia [...] maja 2014 r. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że złożyła odpowiednie dokumenty do sądu powszechnego w celu odzyskania władzy rodzicielskiej nad dziećmi. Podjęła również zatrudnienie, zapewniając jednocześnie opiekę dzieciom u swojej mamy i w przedszkolu. I. M. dodała zarazem, że ojciec dzieci jest osobą agresywną. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu na podstawie art. 1, art. 17 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. nr 89 poz. 856 z późn. zm.) oraz art. 17 pkt 1, art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] maja 2014 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz przytoczył art. 21 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreślił, że decyzja z dnia [...] września 2013 r. zawierała pouczenie o konieczności powiadomienia właściwego organu administracji publicznej w razie wystąpienia zmian mających wpływ na prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Taką okoliczności było z kolei wydanie przez Sąd Rejonowy w Kaliszu wspomnianego postanowienia z dnia [...] stycznia 2014 r. Dlatego organ I instancji trafnie wszczął na mocy zawiadomienia z dnia [...] kwietnia 2014 r. postępowanie w sprawie uchylenia decyzji przyznającej skarżącej prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Powyższe zawiadomienie zawierało przy tym pouczenie o przysługującym prawie czynnego udziału w postępowaniu i możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranego materiału dowodowego. Nie zostało ono jednak odebrane przez skarżącą. Bezsprzeczne jest więc, że skarżąca nie wywiązała się z obowiązku poinformowania właściwego organu administracji publicznej o zmianie okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. I. M. zaskarżyła powyższe postanowienie Kolegium z dnia [...] czerwca 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że dbała o swoje dzieci, starając się zaspokoić ich wszystkie niezbędne potrzeby. Dodała, że ojciec dzieci uchyla się od regulowania swoich zobowiązań. Dlatego skarżąca czuje się pokrzywdzona wydanym rozstrzygnięciem. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna, choć z innych przyczyn niż w niej podniesiono. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dz. U. nr 153 poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Jak wynika przy tym z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani podstawą prawną. Na wstępie trzeba zauważyć, że decyzją z dnia [...] września 2013 r., znak [...], Wójt Gminy S. przyznał I. M. świadczenie z funduszu alimentacyjnego na S. S., P. S. i S. S. w wysokości po 200,00 zł na każdego uprawnionego miesięcznie na okres od dnia [...] października 2013 r. do dnia [...] września 2014 r. (k. 1 akt adm. organu I instancji). Następnie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r., sygn. akt [...], Sad Rejonowy w K. powierzył władzę rodzicielską nad wymienionymi dziećmi G. S. (k. 2 akt adm. organu I instancji). Okoliczności te należy uznać za bezsporne, gdyż nie były kwestionowane przez żadną ze stron postępowania. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (dz. U. z 2012 r. poz. 1228 z późn. zm.). Zgodnie z art. 21 ust. 1 powołanej ustawy, wypłatę świadczeń z funduszu alimentacyjnego wstrzymuje się, jeżeli osoba uprawniona albo jej przedstawiciel ustawowy, którzy złożyli wniosek o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego: (1) odmówili udzielenia lub nie udzielili, w wyznaczonym terminie, wyjaśnień co do okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń, (2) odmówili udzielenia organowi prowadzącemu postępowanie egzekucyjne informacji mających wpływ na skuteczność egzekucji lub udzielili informacji nieprawdziwych, lub (3) nie podejmują świadczeń przez trzy kolejne miesiące kalendarzowe. Zarówno z postanowienia Wójta Gminy S. z dnia [...] maja 2014 r., znak [...] (k. 9 akt adm. organu I instancji), jak i z postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] czerwca 2014 r., znak [...] (k. nienumerowana akt adm. organu II instancji), wynika, że organy zastosowały w rozpatrywanej sprawie art. 21 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy. Skarżąca miała przy tym w ocenie organów administracji publicznej nie udzielić informacji wskazanych w zawiadomieniu z dnia [...] czerwca 2014 r., znak [...] (k. 4 akt adm. organu I instancji). Takie stanowisko organów administracji publicznej jest jednak nietrafne. Należy bowiem zauważyć, że art. 21 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy wymaga wezwania osoby pobierającej świadczenie z funduszu alimentacyjnego do złożenia stosownych wyjaśnień w zakreślonym terminie. Wspomniane zawiadomienie z dnia [...] kwietnia 2014 r. zawiera tymczasem w istocie tylko: (1) informację o wszczęciu postępowania w przedmiocie uchylenia decyzji z dnia [...] września 2013 r., (2) przytoczenie art. 24 ust. 1 cytowanej ustawy wraz z wyjaśnieniem, że przyczyną zastosowania tego przepisu jest wydanie przez Sąd Rejonowy w K. postanowienia z dnia [...] stycznia 2014 r., oraz (3) pouczenie z art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy i wypowiedzenia się w tej kwestii. Tym samym powyższe pismo z dnia [...] kwietnia 2014 r. nie zawiera żadnego wezwania do udzielenia określonych informacji, ani nie zakreśla stosownego terminu. W szczególności pouczenie z art. 10 § 1 k.p.a. nie spełnia tych wymogów, gdyż dotyczy ono prawa strony do aktywnego udziału w postępowaniu. Jeżeli zatem organy administracji publicznej zamierzały skorzystać z art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, to powinny w szczególności wezwać skarżącą do wyjaśnienia w odpowiednim terminie, kto aktualnie sprawuje opiekę nad dziećmi i czy postanowienie z dnia [...] stycznia 2014 r. pozostaje nadal w obrocie prawnym. Zaniechania te miały istotne znaczenie w rozpatrywanej sprawie, gdyż w ich konsekwencji powołanie się na wskazany przepis było przedwczesne i nieuzasadnione. Tym samym należało wyeliminować z obrotu prawnego postanowienie z dnia [...] czerwca 2014 r., jak i poprzedzające je postanowienie z dnia [...] maja 2014 r. Niemniej oba te rozstrzygnięcia są obarczone jeszcze dalej idącą wadą. Należy bowiem zauważyć, że art. 21 powołanej ustawy bynajmniej nie precyzuje formy prawnej, w jakiej należy dokonać wstrzymania wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W szczególności przepis ten nie wskazuje, by w takim przypadku rozstrzygnięcie organu administracji publicznej przybierało postać postanowienia, nadto zaskarżalnego zażaleniem. Zgodnie bowiem z art. 144 § 1 k.p.a., na postanowienia wydane w toku postępowania administracyjnego przysługuje zażalenie tylko, gdy ustawa tak stanowi. Organy administracji publicznej nie mogą zatem dowolnie kształtować formy procesowej rozstrzygnięcia oraz dostępnych stronie środków zaskarżenia. Brak wskazania formy prawnej rozstrzygnięcia polegającego na wstrzymaniu wypłaty świadczenia z funduszu alimentacyjnego przemawia za uznaniem takiego aktu za czynność materialno-techniczną. W razie powzięcia informacji o wystąpieniu okoliczności, które mogą mieć wpływ na pobieranie rozważanej postaci wsparcia finansowego ze środków publicznych, organy administracji publicznej do czasu wyjaśnienia sprawy powinny wstrzymać ich wypłatę, zawiadamiając o tym jedynie na piśmie osobę pobierającą te świadczenia. Jeżeli następnie w wyniku podjętych działań organ administracji publicznej ustali, że nie ma przeszkód prawnych do dalszej realizacji świadczenia z funduszu alimentacyjnego, to również w drodze czynności materialno-technicznej wznawia wypłatę i wyrównuje świadczenie za okres wstrzymania, zgodnie z art. 21 ust. 2 i 3 powołanej ustawy. W przeciwnym razie organ ten dokonuje niezbędnej weryfikacji decyzji przyznającej omawiane świadczenie. Zbliżone stanowisko zostało już wcześniej zaprezentowane w orzecznictwie (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 1310/09 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Takie ujęcie wstrzymania wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego pozostaje nadto w zgodzie z kwalifikowaniem samej wypłaty tego świadczenia jako czynności materialno-technicznej. Należy przy tym zauważyć, że art. 28 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456 z późn. zm.) również przewiduje wstrzymanie wypłaty świadczeń w razie (1) odmowy udzielenia lub nieudzielenia, w wyznaczonym terminie, wyjaśnień co do okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, lub (2) niepodejmowania świadczeń rodzinnych przez trzy kolejne miesiące kalendarzowe. Regulacja ta powiela więc zasadniczą myśl prawną wyrażoną w art. 21 ust. 1 pkt 1 i 3 powołanej ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. W literaturze wskazuje się z kolei, że wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w oparciu o art. 28 ustawy o świadczeniach rodzinnych przybiera postać czynności materialno-technicznej, a nie postanowienia lub decyzji administracyjnego (zob. M. Lewandowicz-Machnikowska, [w:] Świadczenia rodzinne. Komentarz, R. Babińska-Górecka, M. Lewandowicz-Machnikowska, Wrocław 2010, s. 345). Zbliżone ujęcie zostało poza tym także zaprezentowane w orzecznictwie (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 września 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 821/05, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd ten zachowuje w zdaniem Sądu aktualność także w kontekście rozważanej sprawy i posiłkowo wzmacnia stanowisko prezentowane w niniejszym orzeczeniu. W konsekwencji należy uznać, że w rozpatrywanej sprawie nie było żadnej podstawy prawnej do orzekania w formie postanowienia. Uchybienie to stanowiło kwalifikowaną wadę obu wymienionych decyzji, która uzasadniała w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdzenie ich nieważności z uwagi na rażące naruszenie prawa. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] czerwca 2014 r., jak i poprzedzającego go postanowienia Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z dnia [...] maja 2014 r. z uwagi na rażące naruszenie prawa, polegające na wydaniu rozstrzygnięcia w formie postanowienia, gdy tymczasem właściwą formą procesową była czynność materialno-techniczna. Rozpatrując ponownie sprawę, organy administracji publicznej powinny rozważyć możliwość zastosowania art. 21 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, w tym wziąć pod uwagę wymogi, jakie powinno spełniać wezwanie, wskazane w tym przepisie. Ponadto w razie uznania, że zasadne jest wstrzymanie wypłacania skarżącej świadczenia z funduszu alimentacyjnego, niezbędne jest podjęcie odpowiedniej czynności materialno-technicznej. Sąd orzekł o wykonalności zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 152 p.p.s.a